地方大部门体制改革模式研究：以广东省交通体制改革为例，本文主要内容关键词为：体制改革论文,广东省论文,为例论文,部门论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
放眼世界，大交通管理体制改革是必然趋势。据交通部公路科研所对118个国家交通运输主管部门的调查显示，世界上只有中国等3个国家单设铁道部，只有中国、玻利维亚、埃及等5国对航空运输管理设立单独机构。2008年3月23日，中华人民共和国交通运输部正式挂牌成立，标志着国家层面大交通管理体制改革正式启动。改革开放30年，广东交通取得了巨大成就，但同时也存在着一系列亟待解决的现实问题；而且随着区域经济一体化的加速推进，尤其是《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》的出台，对广东交通一体化提出了更加迫切的要求。在此背景下，必须坚决推行大交通管理体制改革，突破交通发展的制度瓶颈，为广东交通业的长足发展提供有力的体制保障。
一、广东省大交通管理体制改革的必要性和紧迫性
2007年10月，党的十七大提出要加快行政管理体制改革，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。”为贯彻落实十七大关于行政管理体制改革的精神，十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，提出了在国家层面建立大交通体制的具体方案，即组建新的交通运输部，将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部；组建国家民用航空局，由交通运输部管理；国家邮政局改由交通运输部管理；保留铁道部，继续推进改革；不再保留交通部、中国民用航空总局。在地方层面，重庆市和北京市分别在2000年和2003年探索了大交通体制改革，组建了交通委员会，统一主管全市城乡公共客运交通及公路和水路交通运输，初步形成“一城一交”的大交通管理体制格局。随着《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》的出台，江苏、浙江和云南等省份的大交通管理体制改革相继展开。因此，无论是国家层面还是地方层面，探索建立职能有机统一的大交通管理体制是时代改革的潮流，广东省推进大交通管理体制改革势在必行。
改革开放以来，广东交通运输业取得了长足发展。1978-2007年，全省交通运输邮电通信业的固定资产投资额达3955.46亿元，特别是“十五”以后，交通运输业实现了全面快速发展，2007年达720.61亿元，是1978年的183.8倍①，各种交通运输方式（公路、铁路、水路和民航等）因之实现了跨越式发展，在广东经济社会发展中发挥着重要的基础性和先导性作用。然而，总体来看，广东交通运输业的整体发展未能完全适应大交通一体化的发展需要，交通运输与经济社会发展的不适应性矛盾依然存在，主要体现在：一是基础设施总量和总体运输能力不足。截至目前，广东交通基础设施总量和总体运输能力明显不足，铁路里程仅占全国铁路总里程的2.4％。公路里程仅占全国公路总里程的9.3％，这些与广东GDP占全国1／8的比重明显不相称②；二是各种交通运输方式发展不协调。广东公路建设比较发达，而铁路和内河航道建设相对滞后；三是由于各种交通运输方式发展不协调所导致的综合运输效率偏低、运输成本较高；四是交通基础设施建设的“瓶颈”突显。广东经济总量大，但土地、一次能源严重不足，在珠江三角洲部分地区表现尤为突出。造成这些问题的原因固然很多，但其中一个很重要的原因是交通管理体制不顺。
2008年12月，国务院通过了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，从国家战略高度要求广东努力建设开放的现代综合交通运输体系，大力推进交通基础设施建设，形成网络完善、布局合理、运行高效、与港澳及环珠江三角洲地区紧密相连的一体化综合交通运输体系，使珠江三角洲地区成为亚太地区最开放、最便捷、最高效、最安全的客流和物流中心。这对广东大交通一体化发展提出了新的更高要求。因此，广东必须充分认识到推进大交通体制改革的迫切性，按照《十七大报告》和《中共中央发布深化行政体制改革的意见》中关于大部门体制改革的精神，结合广东大交通一体化发展实际，进一步深化交通行政管理体制改革，逐步形成职能有机统一、决策科学、执行顺畅、监督有效的大交通管理体制格局，以有效解决广东交通运输发展中的突出问题，为广东大交通一体化发展提供体制保障。
二、广东省交通管理体制的问题透析
从行业系统外部和内部两方面来看，当前广东省交通行政管理体制主要存在以下六个方面的问题：
1.各种交通运输方式管理的部门分割。目前，铁路、公路、水路、民航、公共交通、地铁、轨道交通等交通运输方式管理被分割在不同的政府主管部门，形成了不同类型的管理体制模式，包括“条管模式”、“块管模式”和“条块并行模式”等。这就造成：一方面，相近或相关业务部门被隔断，造成区域分割、部门分割、政出多门，不利于政府职能关系的理顺、各部门间的有效协调、政府资源的有效利用和各部门政策的有机整合；另一方面，职能分散不利于政府机构和人员的精简，难以促进政府职能的协调统一。
2.交通部门与相关部门的沟通协调机制不健全。突出表现在：一是交通规划不协调。综合运输体系中各种交通运输方式分属于不同的政府部门主管，加之各政府部门在规划建设时，只在各自职权范围内进行各个子系统网络的规划、建设，难以全盘考虑与其他子系统的有效衔接问题。因此，各种交通运输方式之间存在规划衔接脱节、整合不足的问题；二是基础设施建设不协调，主要体现在交通部门负责的公路与建设部门负责的城市道路和轨道交通建设之间的有效衔接不足，未能形成高效畅通的道路网络；三是运输管理不协调，表现为交通部门的运输管理与公安交通管理部门的交通秩序、停车管理和安全管理之间的不协调。
3.纵向层级间的职责同构。由于职责重心不同，不同层级政府或部门的角色定位也应有所区别：省级交通管理部门应是决策者和监督者，市级交通管理部门应是执行者和协调者，县级交通管理部门应是具体事务的执行者。但现行交通管理体制中，三级交通管理部门都承担建设、养护、管理、执法等职能，权责重心不清，存在明显的职责同构问题。
4.地市以下港航管理体制杂乱。从地市一级看，港航管理机构杂乱，有在交通局加挂港航管理局牌子，内设水运科或港口科，如深圳市、江门市等；有单独设置港航管理机构受政府委托管理港航事务并接受交通局（委）行业协调，如广州市港务管理局、湛江市港务局、茂名市港航管理局等；有将港口和水运管理分设的，如珠海市在交通局下设水运管理处专事水路运输管理，另设港口管理局专事港口事务管理协调并由副市长兼任局长；还有没有落实港航管理机构，只在交通局内设水路运输管理科或运输管理科，如清远市、梅州市、揭阳市、汕尾市等。市以下在职能和机构设置上更是五花八门，主要有市一级机构下设港航管理分局（所），实行垂直管理，如广州市、深圳市、中山市、汕头市等；有完全实行属地管理，如汕尾市、惠州市、韶关市等；也有将上述两种模式混合设置，如云浮市、肇庆市等。在职能配置上同样存在多种模式，有港航合一的，如广州市、韶关市、肇庆市、揭阳市等，也有港航分离的，如江门市、珠海市、清远市等。
5.政府职能转变有待进一步深化。2000年，广东省委省政府对交通管理体制进行政企分开、政资分离的改革后，省交通厅真正实现了政企分开，运行效率迅速提高；但目前仍存在着职能的越位、缺位和错位现象，如省交通厅仍管着学校、医院等本该属于教育和卫生主管部门管理的事务；养护的市场化改革进展缓慢，养护职责繁重；道路运输、城市公交均等化的城乡交通统筹发展、区域交通统筹发展等职能未能切实履行；交通公共安全管理职能尚存在较多扯皮现象。
6.综合行政执法改革有待深化。目前，广东省交通行政执法有道路运政、公路路政、水路运政、航道行政、港口行政、规费征稽等6支队伍，行政执法职能分属系统内各相关部门，多头交错；执法人员队伍庞大，全省持证执法人员超过1.8万人。在管理体制上，既有全省垂直管理的体制模式（如航道行政、高速公路路政），又有属地管理的体制模式（如道路运政）。由于体制机制不畅，导致多头执法、队伍庞杂、效率低下等问题。因此，交通综合行政执法改革势在必行，但当前交通综合行政执法改革的阻力较大，进展缓慢。
三、广东省大交通管理体制改革的学理依据：协同政府理论
“一个民族想要站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。”③ 作为现代政府管理的重要领域，广东大交通管理体制改革必须以科学的理论为指导。协调政府是现代公共管理理论的重要成果，它是协同理论与政府管理结合的产物，能够为广东大交通体制改革提供有力的理论支撑和丰富的思想资源。协同理论（synergetics）是20世纪70年代以来在多学科研究基础上发展起来的一门新兴学科，是系统科学的重要组成部分。协同理论主要研究远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构。协同理论认为，千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。协同是现代管理发展的必然要求，协同理论表明，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或成分的协同作用决定的；如果管理系统内部相互掣肘、离散、冲突或摩擦，就会造成整个管理系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，整个系统将陷于混乱无序的状态。
协同政府思想正是源于协同理论，其核心是注重政府之间、部门之间的协作；协同政府通过纵向和横向协作来消除政策抵触，使不同利益主体团结合作。协同政府所展现的是通过纵向和横向协作的思想与行动来实现预期利益的政府治理模式。这种治理模式运用于公共管理领域的要义是，排除相互破坏与腐蚀的政策环境，更好地使用稀缺资源，促使不同部门在特殊政策领域协调作战，为公众提供无缝隙的公共服务。协同政府理论受到实践部门的高度关注和极力推崇。20世纪90年代以来，发达国家掀起了以“协同政府”为主旨的政府改革运动，核心特征是从传统的结构性分权、精简机构与人员、设立单一职能的机构转向协同政府。英国政府发表《政府现代化白皮书》（1999），提出了“协同政府”改革的十年规划，目的是建立不同部门间在决策和执行过程中的制度化沟通和协商机制，以有效克服决策和执行的部门化问题，确保政策制定和执行的高度协调和富有战略性。澳大利亚和新西兰启动了“整体政府”（Whole-of-Government）改革，通过跨越部长职务边界的工作方式解决特定问题，以更有效地回应和解决社会问题。美国发起了“协作政府”（Collaboration Government）改革，主要举措是在各级政府建立以公民为中心的一站式公共服务体系。从发达国家协同政府改革实践中不难发现，整合与协作正在成为政府改革的新取向。协同政府在组织结构的整合上主要体现在三个方面：一是不同层级或者同一层级政府间的整合；二是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同功能部门之间的整合；三是公私部门之间的整合。④
协同政府理论对我国省级大交通管理体制改革有着重要的理论指导意义。在省级层面，目前大多数省份的交通管理体制仍然是沿袭计划经济下的分散式管理体制，针对铁路、公路、水路、航空、邮政等运输方式，政府分别设立铁路、交通、航空和邮政等主管部门；另外，城市公共交通、地铁、轻轨又分属于其他政府主管部门，而每个政府主管部门仅负责某种运输方式的规划、建设、运营和管理。由于行业管理和部门利益等原因，导致部门封锁、政出多门，降低了交通运输的整体效能。“设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标，各部门的努力被分解了，绩效受到影响。”⑤ 随着广东经济社会的快速发展，对现代交通运输一体化的发展提出了迫切要求。在此背景下，广东大交通管理体制改革就必须以协同政府理论为指导，打破分散式管理体制，尽可能地不同运输方式的管理职能和机构予以整合，建立起“宽职能、少机构”的大交通管理体制，避免分散式管理体制下的部门分割、各自为政的混乱局面，促进各种交通运输方式管理部门的有效沟通与协作，实现交通运输的规划一体化、基础设施一体化、运输一体化和管理一体化，提升交通运输的整体效能。
四、广东省大交通管理体制改革的模式选择
基于对广东省交通行政管理体制的问题剖析，根据中共中央国务院关于大部门体制改革的工作部署和文件精神，借鉴发达国家大交通体制改革的经验，我们认为广东省大交通管理体制改革的模式设计可以遵循三个思路：即“行业分工”模式、“职能分工”模式和“混合设置”模式。
（一）“行业分工”模式
所谓“行业分工”模式，即是指根据交通运输的不同行业门类（公路、水路、公共交通、地方铁路、民航和邮政等），分别设立专业执行机构，形成“一厅＋六局”的组织架构（图1）。专业分工是组织效率的基石。现代管理之父亨利·法约尔在《工业管理与一般管理》中提出了组织管理的14条原则，其核心就是通过专业化和等级制的完美结合来实现组织效率的最大化。组织理论之父马克斯·韦伯将其构建的理性官僚制组织视为效率最高的组织形式，其中，专业化就是一项根本原则。在交通运输领域，各种交通运输方式都有其特殊的行业属性，其行业规划、建设、养护和管理等都对专业化提出了很高要求。因此，根据专业化管理的原则，在广东省交通运输厅之下设置专业执行机构，具有理论上的科学性、可行性，有利于组织效率的提高和各种交通运输方式的发展。
图1 基于行业分工的大交通管理体制模式
理论上说，从行业分工角度设置专业执行机构，各种交通运输方式（公路、水路、公共交通、地方铁路、航空和邮政等）管理机构应涵盖各自行业管理的全部职能，包括规划、建设、养护、运营、运输和执法等，从而保证行业管理职能的完整性。以行业分工为依据设置专业执行机构有三个优势：（1）实现行业管理的整体化，避免管理碎片化。行业管理职能的分散，必然导致行业管理各个职能环节缺乏有机衔接甚至脱离，不利于行业管理的动态协调和高效运行。以公路部门为例，作为专业化、技术性很强的部门，公路部门对公路规划的科学性、公路发展与经济社会发展的适应性以及公路行业发展趋势等方面进行分析和预测更具有权威性。因此，由公路部门对公路交通进行规划、建设、养护和管理应当更加科学合理、切实可行。然而，在现实管理体制下，公路部门只是省交通厅的下属事业单位，主要负责公路的建设和养护，仅有参与公路规划的职能。在这种情况下，公路部门作为事业单位，仅仅是依据交通主管部门制定的公路行业规划进行建设和养护，很难有效发挥其专业化的优势。由于公路行业管理职能的不完整性，导致了公路行业管理的碎片化；港航管理等部门同样存在类似情况。解决行业管理职能碎片化的有效途径是将行业管理的全部职能进行优化整合，保证行业管理职能的完整性，实现各个职能环节的有机衔接和协调运转，避免行业管理的碎片化，促进整个行业健康、快速和科学发展；（2）满足各种交通运输方式对专业化管理的内在需要。行政管理的专业化是提高行政效率的重要保证。无论是公路、水路，还是民航、铁路，每种交通运输方式都有很强的行业属性，因此，每种交通运输方式都对该行业的规划、建设、养护和管理提出了很高的专业化要求。依据“行业分工”设置公路、水路、民航、铁路等专业管理机构，由其负责该行业的规划、建设、养护和管理职能，满足行业管理对专业化和技术性的内在要求，有利于提高行业管理的科学性和效率；（3）明晰部门权责边界，避免职能交叉重叠。根据管理学的一般原理，当同一行业管理职能或同一项行业管理的某一项职能被分散在不同的部门时，必然造成“谁都负责、谁都不负责”的尴尬困境。表面上看，由多个部门共同行使某一项职能，有助于形成“1＋1＞2”的合力效应；然而，由于部门利益的客观存在，当有利于部门利益时，就会出现政出多门、政令不一的局面；当不利于部门利益甚至要追究责任时，就会出现相互推诿、推卸责任，形成责任真空。因此，这种合力效应多数时候很难形成。以道路交通堵塞为例，道路运输部门认为责任在于交通警察部门疏导无方，交通警察部门认为公路建设不能满足社会需要。因此，当把公路规划、建设、运输和管理等职能整合到一个部门时，该部门权责边界就非常明晰，各专业执行机构之间的权责边界也非常清楚，从而能够有效避免因职能分工不明确而引发冲突、摩擦和扯皮等问题。
就“行业分工”模式来说，虽然它具有行业管理职能的完整性、满足各种交通运输方式对专业化管理的需要、明晰部门权责边界等优势，但也有其内在缺陷：（1）容易形成部门本位主义。理论上说，将各种交通运输方式整合到一个大交通部门，以行业分工为依据设置的专业执行机构，有利于将原部门间的协调转化为部门内的协调，降低协调的难度和成本；但另一方面，整合后的大交通部门仍然是按各种交通运输方式设置专业执行机构，由于每种交通运输方式的属性差异，专业执行机构考虑问题易从本行业利益出发，系统内部的行业壁垒和部门分割依然存在，各专业执行机构的横向业务联系和协作沟通的障碍难以根本消除；（2）容易形成新的政事不分问题。以公路管理为例，重组后的公路管理局是行政性的专业执行机构，行使公路规划、管理职能，同时负责原公路局作为事业单位承担的建设、养护和服务等事业性职能，这就必然出现行政性职能和事业性职能的混合问题；（3）体制障碍短期内难以消除。在国家层面，根据《交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发［2009］18号），交通运输部是依“行业分工”为依据设置专业执行机构，即交通运输部下设两个专业执行机构——公路局、水运局，管理中国民用航空局、国家邮政局。但在省级层面，这种专业执行机构设置模式的体制障碍难以逾越，原因是目前的航空、邮政仍然实行中央垂直管理体制，地方交通运输主管部门无法对航空、邮政进行有效整合，甚至协调管理的职能也很难履行。
（二）“职能分工”模式
从静态意义上，可以把政府职能划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能；而从政府管理的动态过程来看，行政管理职能可划分为一系列的动态运行职能，如决策、执行、协调和监督等。⑥ 毋庸置疑，静态的政府职能必须通过一系列动态职能环节方能得以实现。所谓“职能分工”模式，就是根据行政管理动态运行的职能环节设置相应的机构。根据这一思路，可以考虑按照交通运输管理过程中的不同职能环节（规划、建设与养护、运输、行政执法、工程质量与安全监督等），设置专业执行机构，形成“一厅＋五局”的组织架构（图2）。
图2 基于职能分工的大交通管理体制模式
以“职能分工”为依据设置专业执行机构，各种交通运输方式（公路、水路、铁路和民航等）的某项职能（规划、建设或养护）全部集中于一个专业执行机构，有助于打破“行业分工”模式下不同专业执行机构行业管理之间的部门壁垒，符合大交通管理体制对规划一体化、基础设施一体化、运输一体化和管理一体化的内在诉求。“职能分工”模式有三大优势：（1）消除部门本位主义壁垒。根据组织学的相关原理——帕金森定律，受部门利益的内在驱动，所有组织都有自我扩张和自我封闭的天然倾向。在行业分工模式下，各交通运输方式管理部门都拥有行业的规划、建设、养护和管理等职能，虽然实现了行业管理职能的完整性，但这种职能的完整性却容易导致部门权力的扩张和部门利益的膨胀，形成难以克服的部门壁垒，导致不同交通运输方式的非均衡发展和资源浪费。以公路和铁路来说，出于部门利益的考虑，交通部门和铁路部门必然存在激烈竞争，这种竞争如果是良性竞争，当然符合市场经济发展规律；但有些时候，公路与铁路之间的竞争是恶性竞争，一种极端的情况是：当交通部门率先根据经济社会发展需要进行某个公路项目的规划、投资和建设；当利益凸显时，铁路部门就会加快同类项目的规划、投资和建设。由于铁路运输的自身优势，往往导致公路运输萎缩，运营难以维持；而铁路也由于沿线公路的存在而可能出现吃不饱、饿不死的窘境。在这种情况下，由于部门利益的内在驱动，公路和铁路之间的恶性竞争就出现了规划不协调、资源浪费和运力相对过剩等问题。而在“职能分工”模式下，各种交通运输方式的规划职能集中于一个部门（如发展规划与政策法规局），那么该部门就会根据区域经济社会发展对综合运输和交通协调发展的需要，进行公路和铁路的统筹规划，克服“行业分工”模式下狭隘的部门利益；（2）实现各运输方式中同类职能的有机统一。职能配置是行政管理体制的核心，职能是分散或集中将对行政管理的过程和行为产生决定性影响。在分散式管理体制下，各交通运输方式都归属于某一行业部门管理，行业管理的规划、建设、养护和管理职能全部由一个专门管理部门行使，由于各交通运输方式的同项职能（如规划、运输）分别由不同的行业部门负责行使，由于部门利益的原因，各种交通运输方式很难做到统一规划、统一管理，不能满足现代综合运输体系建设的需要。而在“职能分工”模式下，各种交通运输方式的同项职能交由一个部门行使，实现职能的有机统一，符合大交通一体化对规划一体化、基础设施一体化、运输一体化和管理一体化的目标诉求。如设立运输管理局，统一行使各种交通运输方式中的运输职能，既能有效发挥各运输方式的自身优势，又能综合考虑，实现各种运输方式的平衡发展；（3）提高交通运输管理的整体效能。在“行业分工”模式下，虽然行业管理职能的完整性有助于行业内部管理的协调、高效，提高行业管理效率；但由于部门壁垒的客观存在，必然不利于各种交通运输方式的协调发展和提高交通运输行业管理的整体效能；而在“职能分工”模式下，通过对各种交通运输方式中同类职能的有机整合，实现规划一体化、基础设施一体化、运输一体化和管理一体化，有助于推动各种交通运输方式的均衡发展和交通运输行业管理的整体效能。
“职能分工”模式虽然有利于消除部门本位主义、实现同类职能的有机统一、提高交通行业管理的整体效能，但也有其内在缺陷：（1）机构调整力度过大。省交通厅现有的直属机构（省公路局、省航道局、省港航局）都是按照行业分工模式设置的，市（地）和县（市）的情况也基本如此。因此，以“职能分工”为依据设置专业执行机构，必然涉及现有组织体系的彻底重组，风险大、难度大、振动大，不利于改革的稳步推进；（2）不同职能环节的有机衔接问题。行政管理过程的不同职能环节之间是有机联系的整体，不能截然分开。“职能分工”模式虽然有利于各专业职能局更好地统一行使某项（类）职能；但由于部门利益的客观存在，不同专业职能部门之间的楚河汉界必然不利于不同职能之间的有效衔接。如发展规划和政策法规局负责规划，基础设施局负责建设和养护，而运输管理局负责综合运输协调；但如果交通发展规划没有充分考虑到不同交通运输方式的有机衔接和协调发展问题，基础设施局也就不可能建成完善的综合交通网，运输管理局的综合运输职能也就没有现实的基础。
（三）混合设置模式
所谓混合设置模式，即是指以“行业分工”和“职能分工”为依据。遵循行政决策、执行和监督相对分离与制衡原则，在省交通运输厅之下，设置专业执行局和行政监督局（图3）。上文分析表明，纯粹的“行业分工”模式和纯粹的“职能分工”模式各有缺陷。因此，可以探索在“行业分工”模式基础上，根据经济社会发展对交通运输的现实诉求，将各种交通运输方式中的某类（项）职能分离出来，设立专业执行机构和行政监督机构，充分发挥“行业分工”模式和“职能分工”模式的各自优势，实现组织机构模式的最佳组合。
图3 基于混合设置的大交通管理体制模式
与纯粹的“行业分工”模式和纯粹的“职能分工”模式相比较，混合设置模式具有三大优势：（1）实现行政决策、执行和监督相互制约与相互协调。绝对的权力导致绝对的腐败。在我国行政管理实践中，行政决策权、执行权和监督权经常集中于一个部门，行政权运行过程中的权力制约机制难以形成。交通运输领域在某种程度上也存在着行政决策权、执行权和监督权不分的问题，各交通运输方式管理部门既是法规政策的制定者，又是执行者和监督者，导致权力过于集中和权力腐败等问题。在混合设置模式中，在省交通运输厅（决策权）之下，设置专业执行局（执行权）和行政监督局（监督权），既符合《中共中央关于行政管理体制改革的意见》中关于决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，又有利于提高交通综合行政执法的效率，保证行政权力运行的廉洁高效；（2）实现行业分工模式和职能分工模式的优势互补。上文的分析表明，“行业分工”模式和“职能分工”模式各有其缺点；而按照混合设置模式设计专业执行机构，既能充分发挥纯粹的“行业分工”模式和纯粹的“职能分工”模式的各自优势，又能有效避免各自的缺陷，实现两种模式的优势互补，有利于提升行政组织体系的运行质量和效率；（3）立足现实、着眼未来。如以“行业分工”为依据设置公路管理局、港航管理局、地方铁路局，尽可能保持现有组织架构的稳定性；同时，又以“职能分工”为依据设置运输管理局，整合公路、水路、公共交通的运输职能，协调铁路、航空、邮政的运输职能，着眼于广东区域经济一体化对现代综合运输体系建设的现实需要，同时符合《珠江三角洲地区改革发展规划纲（2008-2020年）》关于“使珠江三角洲地区成为亚太地区最开放、最便捷、最高效、最安全的客流和物流中心”的战略要求，使得组建综合性的运输管理局具有重要的战略意义和现实的政策依据。
总的来看，“行业分工”模式和“职能分工”模式虽然有其各自的优势和合理性，但由于体制的惯性作用，实施难度较大，现实可行性不高。可以视为未来交通运输大部制改革的理想模式，当条件具备时，可以根据情况需要选择实施其中的一种模式。就混合设置模式来说，它既能满足当前广东经济社会发展对现代综合运输体系建设的需要，又实现了行政决策、执行、监督的相互制约与相互协调；既综合了“行业分工”模式和“职能分工”模式的优势，又能避免各自的缺陷；既有国家层面《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》的有力支撑，具有现实可行性，又具有一定的超前性。因此，混合设置模式可作为过渡阶段的理想模式选择。
注释：
① 广东统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，1978年—2008年。
② 中国交通年鉴[Z].北京：中国交通年鉴社，2008年。
③ 马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1972.467。
④ Christopher Pollitt.Joined-Up Government:a Survey[J].Political Studies Review,2003,(1).
⑤ 李·G.鲍曼［美］．组织重构：艺术、选择及领导[M].北京：高等教育出版社，2005.60.
⑥ 林敏娟．公共决策中评价难题的突破——基于层次分析法的引入[J].浙江师范大学学报（社会科学版），2008,(5).
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