财政国库动态监控体系的理论构建与运用，本文主要内容关键词为：国库论文,财政论文,体系论文,理论论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立国库集中收付制度是财政管理制度上的一次重大创新。按照马克思主义的基本原理，任何一项制度的创新，实际上都是一个生产关系与生产力、上层建筑与经济基础更相适应的问题。为了更好地剖析财政国库动态监控体系的构建，我们除坚持运用马克思主义的立场、观点和方法外，还将运用公共选择理论、委托代理理论、博弈论、新制度经济学中的制度变迁理论等当代经济学研究的最新成果来对这一项改革进行分析。
一、公共选择理论、委托代理理论、博弈论以及新制度经济学中制度变迁理论的核心内容
公共选择理论有广义和狭义两种解释。广义的公共选择理论就是用经济学的方法研究非市场决策，或简言之，将经济学应用于政治学。狭义的公共选择理论是将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。
公共选择理论强调在公共决策中，如何把个人决策集合成集体决策。为了合理、有效地制定公共政策，在制定政策的过程中，必须充分尊重选民的意愿，实行民主决策。在财政决策中，老百姓说了算。公共选择理论运用于财政管理主要解决的是通过实行民主决策程序来提高财政资金使用效率的问题。
在经济学中，处于信息优势的一方称为代理人，处于信息劣势的一方称为委托人。在经济学假设中，委托人和代理人各自有其独立的经济利益。在经济活动中，委托人、代理人都以其自身利益最大化为目标。在信息对称条件下，即使委托人与代理人目标不一致，代理人的行为仍然完全会被监察到，不会产生委托代理成本。当信息不对称(信息不对称的基本含义是：一是有关交易的信息在交易双方之间的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的信息；二是交易双方对各自信息占有方面的相对地位是清楚的，处于信息劣势的一方缺乏相关信息，但可以知道相关信息的概率分布，并据此对市场形成一定的预期)时，就会产生委托代理成本。为了减少委托代理成本，有必要设计一种机制，诱使代理人在实现自身利益最大化的同时，实现委托人利益最大化。这样一种机制要求代理人首先要满足参与约束即代理人愿意参与经济活动，同时代理人应满足激励约束即代理人有积极性参与经济活动。为了有效地激励代理人积极参加工作，有必要实行激励与惩罚相结合的机制。
博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策，以及这种决策的均衡问题的理论。博弈论通常划分为合作博弈和非合作博弈。如果各主体之间能够达成一个对各方都具有约束力的协议，那就是合作博弈；如果博弈的各主体之间无法达成协议，或至少有一方不能信守协议，那就是非合作博弈。一般认为，现代博弈论的主要内容是非合作博弈理论，而非合作博弈的核心纳什均衡，是博弈论中最基础和最基本的均衡。通俗直观地讲，纳什均衡就是“给定你的策略，我的策略是我最好的策略；给定我的策略，你的策略也是你最好的策略。”在改革过程中，经常出现“上有政策，下有对策”现象，这实际上是政策的制定者与实施者之间的博弈。经济主体在博弈过程中，经常是重复博弈，而不是一次博弈。经济主体在一次博弈过程中可能会出现与“囚徒困境”类似的低效率现象。但是，在重复博弈中，类似“囚徒困境”的低效率现象可能会避免。在重复博弈过程中，要避免这种现象，信息传输的速度要足够快，也就是说不合作的行为能够很快被发现，同时，受害者的一方有积极性和可能性对不合作的经济主体实施惩罚。惩罚对实施惩罚的主体来说是有成本的，这种成本包括物质成本，也可能包括非物质的成本。对于一个制度或社会来说，如何降低惩罚成本是一个重要的问题。在受害人是个人的情况下，惩罚的积极性不是一个太大的问题，但是，如果受害者是“公家”的话，惩罚的积极性就可能是一个问题。这也就是惩罚的可信性问题。不仅如此，惩罚还面临着可行性，有些经济主体由于本身实力原因，只能实施有限的惩罚。
新制度经济学中的制度变迁理论告诉我们，制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种方式。诱致性制度变迁指的是一群(个)人响应由制度不均衡引致的获利机会所进行的自发变迁，而强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。诱致性制度变迁主要依据一致性同意和经济原则。如果它能克服外部效果和“搭便车”之类的问题，那么它在制度变迁中将是最有效率的形式之一。强制性制度变迁的优势在于，它能够以最短的时间和最快的速度进行制度变迁，能以自己的强制力和“暴力潜能”等方面降低制度变迁的成本。但是，强制性制度变迁面临着集团利益冲突等问题的困扰。一种制度能有效地发挥其作用，必定都有其相应的制度环境及其相应的配套制度。
二、相关理论在国库集中收付制度改革和构建国库动态监控体系中的运用
(一)实行国库集中收付制度顺应了公共选择理论的要求，是财政资金管理制度的变革和创新
现代财政的基本特征是“取众人之财、办众人之事”。因而，在财政决策时，应该以公共选择作为主要的抉择方式。公共选择要求财政资金在使用过程中民主化，在预算过程中体现民众意愿。为了保证民众意愿真正实现，必须严格预算执行。国库集中收付制度是保证预算不折不扣执行的重要举措。国库集中收付制度，创新了财政资金银行账户管理制度，建立了国库单一账户体系，改革了财政收入通过过渡账户层层汇缴入库，财政支出层层转拨给各预算单位的方式，从根本上革除了传统财政资金管理方式下的弊端，提高了财政资金的使用效率，实现了财政资金的帕累托改进，能够从根本上保证预算的严格执行。
公共选择理论要求财政资金的使用按照公众意愿有效地提供公共产品。这要求财政预算在执行过程中，要做到可控性。在构建财政国库动态监控体系过程中，要把公共选择理论与国库改革的实践结合起来。为了更好地结合起来，在构建财政国库动态监控体系过程中，应遵循以下原则要求。
1．透明性原则。实现财政资金的公开、公平和透明，保证其处于有效的监控之下，是从源头防治腐败，增强公众对政府信任度的关键。构建财政国库动态监控体系，一方面，通过建立透明的财政资金运行机制，可以全面、真实、客观地反映所有财政收支活动的交易信息，使财政资金的管理更趋公开、公平和透明；另一方面，通过对财政国库动态监控信息的适度披露，提高财政资金使用的透明度，使公众相信财政资金的确是“取之于民、用之于民”。
2．可控性原则。实施有效的控制制度，是实现财政资金的公开、公平和透明的根本保证。构建财政国库动态监控体系，一方面，通过设计严密的控制机制，规范相关的工作流程和业务人员操作行为，防范财政资金收付中的违规操作，保证每一笔财政资金的收付都处于有效的监控之下，另一方面，通过对动态监控信息的综合分析，揭示财政资金的分配和使用态势，以引导财政资源的合理流动和有效配置。
3．效率性原则。实现财政资金的公开、公平和透明，其目的是尽可能地提高财政资金使用效率。构建财政国库动态监控体系，首先要把提高财政资金的有效性作为其工作的首要目标，既要提高监控成效，促进国库管理效率的提升；又要注重监控成本，增强“效益——成本”观念。其次是探索行之有效的监管方法，加强对财政资金收付行为合法性、合规性的审核监督，使公众相信政府的财政政策的确是“生财有道，理财有方”。
(二)财政资金管理中的信息不对称和委托代理问题，引发了财政资金管理制度的变革
国库集中支付制度的推行和国库动态监控体系的构建在一定程度上减少了信息不对称程度，减少了委托代理成本。
在公共财政活动中，通常是公众委托政府或官员对公共资金实施管理。为了提高财政管理效率，政府通常会委托相关职能机构对公共资金实施管理。因此，财政管理具有多重委托代理特征。在多重委托代理关系中，公众是初始委托人，财政部门既是代理人，又是委托人：相对于公众来说，是代理人，而相对预算单位来说，是委托人。既然存在委托代理关系，必然会出现委托人与代理人目标不一致现象。公众的目标函数是使全社会福利最大化，而政府的目标函数也是使全社会福利最大化。但是，政策通常是由政府官员来执行，因而，不可避免地夹杂利己主义色彩。财政预算单位的目标函数肯定是使其单位(部门)利益最大化。
在财政资金管理过程中，如果信息对称，也就不会存在委托代理问题。但是，长期以来，信息不对称现象一直存在于财政资金管理过程之中。公众与财政部门之间、财政部门与预算单位之间存在着信息不对称。财政部门与预算单位之间的信息不对称主要表现在：财政部门将资金拨付到一级预算单位，一级预算单位再进行层层转拨；同时，银行账户管理无序，账户之间可以转拨资金；再加上信息获取和生成手段滞后，这些都使财政部门难以掌握资金流动、支付、使用的有关信息，不能对资金的使用进行跟踪问效，不能监管资金使用的有效性。即使在一个具体单位中，资金的使用者比财务管理者更了解资金的实际用途。比如会议费，具体经办会议的人比财务管理者更清楚地了解会议支出的每一个细节和经费的使用。经办会议者报销时提供的是一张经费支出总计的发票(有的附有承办者提供的支出清单)，财务人员只能对纸质的发票和承办者提供的清单进行合规性审核，而难以掌握充分的支出信息对这些单证进行真实性审核。在委托人与代理人目标不一致的前提下，如果信息不对称，代理人就会违背委托人意图，侵害委托人利益。由此引发了对财政资金管理制度的变革。其中，实行国库集中收付和建立监督制约机制是变革财政资金管理制度的重要举措。
实行国库集中收付制度，作为财政资金管理制度的变革和创新，通过制度的安排和信息技术的支撑，财政资金在国库单一账户体系内规范、有序、高效运转，财政部门统管财政收支信息，掌握包括资金使用用途、支付方式、结算方式、交易时间、收入项目、收费标准等在内的多项监控信息，可以最大程度削除财政管理中的信息不对称，有效解决由于信息不对称引致的财政资金管理中的违规问题。实行国库集中收付制度后，国库资金的收付直达机制，大大减少了财政收入和支出执行的中间环节，缩短了财政部门与财政资金活动信息源的距离，有利于财政部门及时掌握财政资金“来龙去脉”。财政部门按预算支出的项目和进度给预算单位拨付资金，预算单位则按照财政部门的指令和规定用途花钱，并最终提供满足公共需要的公共产品。这为增强公共受托责任，克服代理失效，提高财政资金的使用效率提供了制度保障。
国库集中支付制度在一定程度上减少了信息不对称程度，但仍会存在信息不对称现象。比如，预算单位还在很大程度上掌握和控制着信息传递渠道，在如何传递这些信息以及传递多少这些信息中掌握较大自主权，这在一定程度上可以迷惑甚至欺骗财政部门，使财政部门对支付政策的实际执行情况处于一种“无知”的状况，不能了解或不能真实了解支付信息。例如，在财政直接支付活动中，预算单位可能会凭借信息优势及较小的风险约束，来伪造虚假收款人，提供虚假收款人账户；伪造、编造或提供虚假合同；虚假申请等，一旦违规行为得逞，财政资金由国库通过国库单一账户体系直接划出或转移到非法“收款人”账下，导致委托人利益的丧失或扭曲，这很可能会导致财政部门和预算单位或代理银行之间的不合作和不信任行为，出现类似于“囚犯困境”现象，使双方损失最大化。为了最大限度地减少信息不对称程度，必须构建以监督制约机制为中心的财政国库动态监控体系，重点是健全控制系统、完善核查机制、建立处罚机制。
1．健全控制系统。现行的财政国库动态监控系统，偏重于对财政授权支付资金的动态监控，财政资金的监控还存在薄弱环节，应着手研究和建立涵盖所有财政收支活动交易信息的全方位、多层次的财政国库动态监控系统，要对所有的财政非税收入、财政直接支付资金和财政实拨资金实施动态监控，实时掌握财政资金运行态势，合理调控财政资源。这是构建财政国库动态监控体系的技术支撑。
2．完善核查机制。现行的财政国库动态监控工作，主要是加强对财政授权支付资金的合规性核查，同时，对合规性核查中发现的一些违规问题，提出了警示及处理办法，有效地纠正了执行的偏差，改变了财政资金“重分轻管”的现象，但还存在监管“缺位”问题。积极借助现有的财政监督机构的核查力量，调动外部监督机构的核查能力，发挥社会中介机构的核查作用，建立内部监督与外部监督相互协调、相互制衡的核查制度，是构建财政国库动态监控体系的基础保证。
3．建立处罚机制。财政部门执法主体资格一直是制约财政资金监管效率的“瓶颈”，财政资金监管工作中所查处的大量违规问题不能得到及时有效的处罚，是财政资金违规问题屡查屡犯的根源之一。国务院新颁布实施的《财政违法行为处罚处分条例》(第427号令)，明确赋予了财政部门在其职权范围内有权对财政违法行为予以处理、处罚的权力。依法加大对财政国库集中收付制度中违规和不规范行为的处理、处罚，建立规范的处罚处分程序，是建立财政国库动态监控机制的法制保障。
(三)国库改革博弈过程的结果是变革和创新财政资金监督管理制度
中国传统财政管理的基本特征是，一个高度集权的财政体制，加上一个高度分散化的财政管理框架。而集权与分权的协调正是一种博弈的过程。上世纪90年代中期实施分税制财政体制以后，财政体制的集权化程度已经大为降低了，但是高度分散的财政管理框架不仅没有改观，相反，分散化的趋势不断加剧，最突出的是国库功能的分散化，比如：现金余额的分散化，收款与付款的分散化，交易监督和会计控制的非集中化，以及国库组织机构重心的错位。实行国库集中收付制度是改变国库功能分散化的基础性制度安排，有利于提高资金收付效率和效益，提高财政收支信息反馈速度，对财政资金实施有效管理和全面监督，减少财政资金使用过程中的截留、挤占、挪用等现象，保证财政资金安全、规范和高效使用。为此，政府要付出改革成本，预算单位也失去了财政资金的“自由”支配权，这样在新旧制度转换期间就难免会出现利益的冲突和博弈，有人会赞成推进改革，也有人会“本能地”抵制改革，也正是这种国库改革进程中的多重博弈推进了制度的创新和完善，最终形成改革的不可逆转之势。
实行国库集中收付制度，就是在建立国库单一账户的前提下，财政资金通过国库单一账户，按照规定的程序直接缴入国库，财政支出按照规定的支付方式和程序，通过国库单一账户体系，直接支付到供应商和最终用款单位。对预算单位来讲，改革主要有三个方面的变化：一是改变账户设置，从原来各预算单位分散设置账户变为财政部门统一在国库单一账户体系内设置不同用途的账户；二是改变资金缴拨方式，收入收缴方面重点改革非税收入收缴程序，支出支付方面，根据财政资金性质，分别实行财政直接支付和授权支付；三是加强资金管理的规范性。首先是加强了用款的计划性，其次是预算执行的信息化和透明度大大提高。这样，改革从制度上加强了对预算执行的有效控制和监督，保证了预算单位用款的规范、及时、透明，弥补了过去存在的制度缺陷和管理漏洞，压缩了财政资金管理中寻租活动的空间，大大减少了财政资金坐收坐支、延滞入库、退库不规范，以及挤占、截留、挪用、贪污腐败等问题，有效预防和减少了财政资金违规支付使用问题(多数属于寻租行为)，是一项从源头上防范和治理寻租和腐败现象的重要措施。
财政国库部门在国库集中收付中对预算单位、代理银行和供应商进行持续性、合法性和合规性监督管理活动，实质上也是一个博弈过程。假设C代表财政国库监管部门的监管成本，B表示监管对象的正常收入，A表示监管对象的违规行为造成的社会损失，B′表示违规者因违规而获得的额外收入，F表示违规者被查处后受到的经济罚款，B″表示违规者被查处后的收入(如违规者的信誉下降将导致其业务收入要小于正常水平。该博弈模型的战略空间和支付矩阵如下表所示。
财政国库动态监控博弈的策略空间和支付矩阵
监督
对象
守规 违 规
监 督 -C，B B+F-A-C，B″-F
不监督 0，B -A，B+B′
在上表的支付矩阵中：(1)监管部门的支付同样取决于自己和对方的策略选择，监管对象也同样；(2)只要监管部门实施监管，那么违规者就必定会被发现和查处(此时监管部门的支付由监管部门的监管成本C、违规者造成的公益损失A、没收违规者的违规收入B′和罚款收入F组成)。
由此可知，监管部门监管的概率主要取决于三个因素：准入后的监管对象选择违规时的额外收入B′，违规者因违规而受到的罚金F，违规者被查处后信誉下降而给其制造的损失△B(△B=B-B″)。违规者得到的违规收益越多，则监管部门实施监管的概率越大，这表明监管部门的监管行为是根据监管对象的违规收益而相机选择的。同样，违规者的违规收入越大，说明国库支付的秩序越混乱，则监管部门的监管概率就可能越大；违规者被查处声誉下降而造成的损失越大，则实施监管的概率也可以越小——这说明社会监督力量的介入将明显有助于国库集中支付监管工作的开展。当然，国库集中支付中违规者的违规概率也取决于三个因素：监管部门实施监管的成本C、违规者选择违规时的额外收入B′、违规所受到的罚款F。监管成本越高，监管部门越缺乏监管动力，监管对象选择违规的概率就越高。同样可以理解，违规行为也是依据惩罚力度的大小而相机选择的。△B的存在反映了辅助监督的重要性。这说明辅助监督的介入不仅会降低监管的成本，也有助于加强监管对象的内控能力，降低违规行为发生的概率。当然，如果核心监督机制只是流于形式或走过场，总体监管效率将是低下的。可以得知，任何公共组织内部都应设有单独的职能部门来授权开支、批准合同、签发订单、确认商品与服务按合同规定的那样被交付，以及授权付款等。这些活动的一部分可能由同一个人履行，但在多数情况下，负责办理支付的人应与控制上述活动的人分离开来，这种制衡性的博弈制度对于防范舞弊和腐败非常重要，这就要求财政资金监督管理制度的创新。
实行国库集中收付制度后，制衡性博弈制度安排涉及到支出机构与负责公共财政管理的核心机构(如财政国库部门)之间的关系，这一关系的核心内容是对财务合规性的控制问题。对财务合规性的控制可以由相关的支出机构来承担，这是内部控制模式；也可以由核心机构负责实施，这是外部控制模式。财务合规性控制模式的选择因国家的不同而异，但无论采取集中(外部)控制模式还是内部控制模式，预算执行系统都应确保对预算授权的遵从，尤其是在赋予支出机构以自主性管理权时，应有足够的监管与报告能力来立即确认预算实施问题。为此，在整个预算执行过程中需要有核心部门——财政国库部门实施良好的财务控制，以确保违规行为减少到最低程度。这一基本的财务合规性控制涉及到支出周期的每个阶段，包括承诺阶段的财务控制、交付商品与服务时的核实、付款前的会计控制以及最终付款后的审计。应该说，构建财政国库动态监控体系正是一种制衡性博弈制度安排。
财政国库部门与预算单位是重复博弈关系。在重复博弈过程中，为了提高财政资金使用效率，保证预算单位按照预算执行，要求与财政相关的信息输入、传递的速度要足够快，也就是说预算单位的违法违规能得到及时有效的发现、制止。同时，应对违法违规行为的预算单位实施惩罚。但是，违法违规是“公家”的话，惩罚的可信性是一个重要的问题，也就是说，对预算单位实施惩罚应是一个可置信的策略。但是，实施惩罚要付出一定的成本，因此，有必要引入外部监督机制。因此，运用博弈理论构建财政国库动态监控体系时，应着重建立以下制度。
1．建立制衡性制度。改革开放以来，围绕建立健全公共财政体制，财政部门实施了部门预算、国库集中收付、收支两条线，以及政府采购等一系列重大财政管理制度改革，初步实现了预算编制与预算执行的相互制衡。但由于改革进程不一，还缺乏有效的制衡手段，需要尽快研究建立制衡性制度。首先要完善预算编制与预算执行的制衡性制度，客观、真实、全面地反映政府收支活动；其次要健全预算执行中的制衡性制度，确保财政资金安全、规范和有效地运行；第三要研究建立预算执行和执行结果的制衡性制度，综合评价财政资金的使用绩效，真实反映预算执行结果。
2．加强内部控制管理。国库集中收付制度改变了财政资金的收付方式，对财政部门、央行国库、预算单位、执收单位和代理银行的内部管理水平，提出了很高的要求。按照有利于规范工作程序，提高工作效率；有利于内部岗位相互协调、相互制衡；有利于动态监控管理工作绩效考核评价和责任追究的原则，通过加强内控管理和外部监督，使财政资金收付环节因为内外有效制衡，变得更加严密，充分发挥作为财政资金第一道安全网的作用，有效堵塞财政资金收付的漏洞，减少财政资金收付风险，减少寻租行为发生的概率。
3．加大外部监督力度。财政部门对预算单位办理财政资金申请使用业务、执收单位办理执收缴款业务，以及代理银行办理收付、清算业务实施监督管理，这是构建财政国库动态监控体系的核心内容之一。要充分发挥外部监督的威慑作用和惩戒作用，加大外部监督的力度，提高外部监督的效率和频率，完善外部监督的实施方式和违规问题的处理整改方式，促进外部监督的规范化管理。
(四)国库集中支付制度是政府主导的强制性制度变迁
在政府推行改革的过程中，必然会涉及到利益的再分配和调整，也必然会出现新的受管制对象，新的利益集团等等，这就为预算单位采取种种违规行为维护既得利益提供了合理解释。同时，制度变迁是一个系统工程，每一种新的制度产生、存在都有其相关的配套制度。因此，为了保证改革的顺利推进和提高监控的实施效果，就必须不断完善监控运行机制，构建科学的监控体系，促进财政国库管理制度的完善，并相应推动其他相关制度的改革。
我们可以把国库集中收付制度看成是一种制度变迁，在国库集中收付制度未推行之前，预算单位经常改变预算用途，财政资金使用效率低；在国库集中收付制度推行之后，预算单位很难改变预算用途，财政资金的使用效率得到了提高。同时也应看到，国库集中收付制度的推行改变了预算单位既有的不正当的利益，但预算单位在原来的惯性思维下，仍然会发生违规划转预算资金、改变预算资金的用途或使用性质等违法违规行为。为了进一步保证预算执行的严格有效，提高财政资金使用效率，有必要通过构建国库动态监控体系，减少国库制度改革的成本。
任何一项制度变迁，都有其相适应的制度环境及其相配套的制度措施。同样地，国库制度改革及国库动态监控体系的构建，也有其相适应的制度环境和配套制度措施。为了保证国库集中收付制度改革的顺利推进，构建和完善国库动态监控体系，有必要建立有关的良性工作机制和推进相关制度改革和保障。
1．建立财政国库动态监控工作协调机制。在国库改革与动态监控过程中，由于国库制度改革是政府推行的强制性制度变迁，这必然会触动预算单位原有的“利益”，引致预算单位对改革产生一些抵触情绪，暴露出财政资金支付使用中的违法违规行为。因此，为了保障改革的顺利推进，既要深入调查研究，广泛征求预算单位意见和建议，减少改革阻力，降低改革成本；更要在财政部门内部、财政部门与预算单位、代理银行之间建立动态监控工作协调机制，促进支付信息和监控信息的良性互动，降低监控的成本，强化综合效能监控。一是建立国库动态监控日常沟通制度，及时、准确和有效发现和处理问题。二是建立核查事前协调制度，研究实施联合核查的途径和方式。三是规范核查处理工作制度，加强财政部门内部的沟通协商，统一违规定性和处理意见，提高工作质量。
2．推进相关制度改革和保障。国库集中收付制度是一项涉及整个财政管理的基础性改革，推行改革和深化改革的任务十分艰巨。同其他改革一样，国库制度改革必然要求有与其相适应的制度环境和配套措施。部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购作为财政预算管理制度改革的主要内容，具有高度的关联性和联动性。目前看来，各项改革间进度并不均衡，有些改革间也缺乏统筹规划和协调配合，直接提高了改革的成本，影响了改革的效率和效果。当前深化国库制度改革的重要问题是，必须加快研究建立国库集中收付制度改革与部门预算、政府采购、收支两条线等改革的有效协调机制，同时还必须高度重视国库管理信息化问题，在“金财工程”统筹管理下，加快建立国库信息管理系统，为国库管理提供技术保障。
标签：资金使用效率论文; 信息不对称理论论文; 资金监管论文; 制度理论论文; 财政制度论文; 委托人论文; 国库支付中心论文;