美国预防性外交的理念与主张，本文主要内容关键词为：预防性论文,美国论文,外交论文,理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束以来，在外交和安全领域出现了两个新概念或新思维，即预防性外交和预防性防务。90年代中期以来，美国对这两个问题进行了深入研究，提出了一套系统的理论、政策和实施方案。顾名思义，预防性外交主要是用外交手段处理国际争端与暴力冲突；而预防性防务主要是以军事手段处理安全领域的问题，但在实施预防性防务之前也给外交斡旋留有一定的余地。冷战结束以来，军事领域的国际对话、合作与交往非常活跃；与此同时，以外交手段解决国际争端与武装冲突，以多边安全对话和建立信任措施为其主要特点，也日益成为外交舞台上的一种时尚。外交与防务两个相对独立和有明确分工的领域日益彼此渗透和相互补充。冷战后的国际外交和安全领域的这种新特点为预防性外交的理念和政策导向提供了依据。
冷战结束后，东盟发起和主导着东盟地区论坛的多边安全对话，为增进各国在安全领域的相互了解和信任发挥了建设性的作用。为了推动这一多边安全对话进程深入发展，东盟借鉴了联合国和美国等国对预防性外交的研究成果和欧洲的一些经验，设计了促进信任合作、化解分歧争端和解决武装冲突的三个阶段，第一阶段为建立信任措施，第二阶段为开展预防性外交，第三阶段为建立解决冲突的机制。1999年东盟地区论坛会议决定，东盟地区论坛的多边对话进程将逐步从建立信任措施阶段向开展预防性外交阶段过渡。这标志着东盟多边安全对话进程从论坛性质开始向一定程度的机制化方向发展。
自从亚洲金融危机以来，东盟在东盟地区论坛框架内推进多边安全对话的势头减弱，美国、加拿大、澳大利亚和欧盟对这一对话机制的影响加强。它们试图把冷战时代欧洲两大军事集团在危机管理和防止军事冲突方面的一些做法移植到亚太地区，用他们关于预防性外交的理念和做法影响东盟地区论坛预防性外交的进程。当我们探讨在亚太地区开展预防性外交的可能性和可行性的时候，有必要认真研究美国关于预防性外交的理论思考和政策主张。
关于预防性外交的理论思考
在1992年发表的题为《和平议程》的报告中，前联合国秘书长加利全面阐述了预防性外交的理论依据、定义原则和行为主体等内容。但是，联合国10年来的危机管理和冲突解决的实践表明，加利在他的报告中关于预防性外交的阐述在实践中难以操作，他不但把外交与军事两个领域混为一谈，而且混淆了在处理危机与冲突的不同阶段所需采取的不同手段。
美国预防性外交和预防性防务的研究始于90年代初期，这两方面的研究得到官方的有力支持。回顾冷战结束以来美国的外交政策与国防战略，美国实施的安全战略是预防性防务，而预防性外交是配合预防性防务，是对预防性防务的补充。预防性防务的重点是安全战略的军事方面，而预防性外交的重点是安全战略的外交方面。两者是相互配合的，是推行美国安全战略的两条平行的轨道。
美国预防性外交的官方研究始于1993年。1992年联合国通过加利的《和平议程》报告之后，美国总统布什和克林顿均很重视并予以支持。1993年，布什签署的《美国国家安全战略报告》指出，“最需要的和最有效的安全战略是致力于解决不稳定的根本原因和缓和还未发展成冲突的紧张局势。”（注：《美国国家安全战略》1993年1月。）克林顿政府把防止危机作为其外交政策的一个主要议题。1994年的《参与和扩展的国家安全战略》报告指出，克林顿政府强调“预防性外交”，“以便帮助解决问题，减缓紧张关系，在危机出现之前予以消除。”（注：《参与和扩展的国家安全战略》，1994年7月。）1993年，美国国务卿克里斯托弗指出，美国必须要有一项能够预测并防止危机的新外交，（注：迈克尔·伦德：《防止暴力冲突：预防性外交的战略》，华盛顿，美国和平研究所出版社，1996年，第5页。）而不只是管理这些危机。克林顿总统的国家安全顾问安东尼·莱克也指出，除了帮助解决争端之外，美国也必须防止争端，更加强调诸如调解和预防性外交这样的手段。（注：安东尼·莱克1993年5月3日在布鲁金斯研究所非洲论坛午餐会上的讲话。）美国国务院政策规划署1993年请美国和平研究所评估联合国提出的预防性外交的前景，设计美国预防性外交的战略和政策。此后，美国和平研究所便成立了由迈克尔·伦德博士领导的预防性外交课题研究组，该研究组由外交官、政策分析员和非政府组织的代表组成。该研究组的报告在1994年完稿后，又在政府部门、学术界和非政府组织中广泛征求意见。这份研究报告成为美国预防性外交的经典之作。1996年美国和平研究所又以著作的形式公开出版。1996年，伦德博士亲自把这部新著赠送给当时的联合国秘书长加利。
美国预防性外交的理论前提是，对武装冲突爆发之前形势的较小规模的外部干预将防止争端失控，防止争端变得更具破坏性，以致解决起来代价更高、更困难。预防性外交的研究旨在寻求防止未来冲突的新机制，探索能否或如何单边或多边实施一项预警和预防性行动的战略。防止暴力冲突是美国预防性外交战略的核心，操作方式是由各国政府、多边机构和非政府组织实施第三方政治干预，使用证明行之有效的措施，对具有潜在爆炸性的冲突在其未发展到不可收拾的暴力之前进行预测和作出反应。
美国把从危机发生到冲突（或战争）解决分成六个阶段，即不稳定和平阶段、危机阶段、战争阶段、强制实施和平阶段、维和阶段以及冲突后建立和平阶段。在这六个不同的阶段采取不同的方法和手段予以应对和处理。美国只在界定的“不稳定和平阶段”实施预防性外交。“不稳定和平阶段”是指争端双方的关系高度紧张，但是还没有出现暴力或只有零星暴力；争端双方彼此视为敌人，并且具有军事威慑能力；力量平衡可能抑制侵略，但是危机和战争的可能性依然存在；在一国内部则是政府或社会集团使用或威胁使用武力或相关的强制手段解决政治争端。
美国大大限制了加利的预防性外交定义，并把加利定义中的“争端”解释为“非暴力冲突”，而“冲突”解释为“暴力冲突”。美国的预防性外交的定义排除了加利定义中的第一种情况和第三种情况。美国认为，使用预防性外交预防“和平性”的分歧或争端是不可能的，也是不必要的。美国把加利定义中的防止冲突扩大划入危机管理和解决冲突的范畴，而集中到防止非暴力冲突不可收拾地升级到暴力的和大规模武装力量卷入的程度。
美国认为，预防性外交是多边的，由各国政府、多边组织、非政府组织、知名的个人以及争端各方参与实施。但是，美国认为实施预防性外交不一定要采取以联合国为中心的机制。美国主张地区多边组织应成为实施预防性外交的中枢机构。美国还认为，预防性的大国协调是预防性外交成败的关键因素，大国应在所在的地区冲突解决中起领导作用。由于美国在国际舞台上的特殊的超级地位，美国虽然欢迎、鼓励并寻求提高其它国家或组织的国际作用，但是惟有美国能运用其政治意愿提供领导和资源。
关于预防性外交的具体操作
伦德博士领导的预防性外交课题组缩小和限定了预防性外交的范围，明确了预防性外交的定义，但是在设计实施预防性外交的手段方面却脱离和超越了外交的范畴。为美国政府设计的预防性外交的实施手段包括各种各样的外交、政治、军事、司法和经济等手段。概括起来，鼓励褒奖手段包括答应吸收为地区经济组织成员、签订贸易协定、经济援助和外交承认。惩罚手段包括谴责违反人权和国际行为准则、实施或威胁实施经济制裁、撤消援助和外交承认、发出采取军事行动的警告，以及通过预防性维和手段施加威慑等。其它手段还包括鼓励和促成争端双方进行谈判、派遣了解情况或监督使团，召开和平会议、第二轨道非正式对话、斡旋和具有约束力的仲裁等。现将伦德博士领导的预防性外交课题组为美国政府实施预防性外交所设计的选择方案介绍如下：
军事选择方案：
1.不使用武力：建立武器控制与监督机制；建立信任措施；签定不侵略协定；部署旨在威慑与遏制的预防性维和部队；建立非军事区、“安全天堂”和和平区；实施武器禁运与封锁；采取非进攻性的防御部队态势；以及实施军队之间的交流计划。
2.威胁使用或使用武力：威慑政策；安全保证；维持或恢复当地或地区的“力量均势”；以及威胁使用或使用有限的力量并以某种方式加以显示。
非军事选择方案：
1.强制性的外交措施（不使用武力）：实施外交制裁（中止外交关系、不承认其国家地位和不承认其在多边组织的成员资格）；实施经济制裁；实施道德制裁（谴责违反国际法）；以及成立战争罪行审判法庭进行审判。
2.非强制性外交措施（不使用武力或强制手段）。
非司法的措施：
1.国际呼吁（对冲突双方采取道德上的劝告，敦促双方让步）；
2.针对国际原则违反者进行宣传；
3.就违反人权和暴力事件派遣了解情况使团、观察组和现场监督；
4.对立的双方进行谈判；
5.由官方实体实施第三方非正式外交磋商；
6.非官方、非政府组织开展第二轨道外交；
7.双方和解与第三方居中调解；
8.调查使团或其它国际调查；
9.对立双方采取单方面或相互对等的和解姿态和让步；
10.对立双方采取非暴力的战略；
11.经济援助和政治鼓励以便促使双方合作。
司法或准司法措施：
和平解决争端的机制；由常设法庭作出的具有约束力的仲裁；以及判决。
发展与政府治理方案：
1.促进国民经济与社会发展的政策
对有发生冲突倾向的国家或地区进行预防性经济发展援助；
对有发生冲突倾向的国家或地区进行预防性私人投资；
对有发生冲突倾向的国家或地区进行经济贸易；
推进经济一体化以便实现相互依赖；
实行经济改革并且符合标准；
在社会、文化、教育、科学、技术、或人道主义领域实施社团间的双边合作计划；
2.公布和实施人权、民主和其它标准
附加在经济援助上的政治条件；国际人权标准；人权诉讼；监督选举；关于军队职业化和军队在社会中的作用进行军队之间的磋商。
3.促进和平解决冲突的国家治理结构
分享权力；社会整合；联邦制；邦联；自治；分治；脱（分）离；国际主持的托管和保护国。
在亚太地区实施预防性外交的构想与主张
美国预防性外交的理念和政策导向运用到亚太地区的工作是由拉尔夫·科萨领导的太平洋论坛运筹的。到目前为止，在亚太地区召开过五次关于预防性外交的非官方研讨会，即1995年的汉城会议，1996年的巴黎会议，1997年的新加坡会议，1999年的曼谷会议和2000年的新加坡会议。近年来，以科萨的名义发表了多篇有关在亚太地区开展预防性外交的文章，从预防性外交的定义、政策导向和具体措施等方面系统阐述了美国的观点，并结合亚太地区的情况提出了一些具体建议。
关于预防性外交的定义：
早在1996年巴黎会议之前，科萨就在《亚洲时报》上发表了题为“预防性外交：东盟地区论坛的下一步”。他指出，预防性外交是指“在冲突发生之前阻止它而不是在冲突成为既成事实后对它作出反应。”（注：拉尔夫·科萨，“预防性外交：东盟地区论坛的下一步，”《亚洲时报》，1996年11月4日。）科萨对1996年新加坡会议关于预防性外交的定义比较满意，在1999年的曼谷会议上他向会议提交的预防性外交的文件基本上沿袭了新加坡会议的定义。他指出，在预防性外交定义问题上不要去追求学术上的精确，更重要的是决定预防性外交的努力如何加强东盟地区论坛的总使命。
他向曼谷会议提出的预防性外交的定义是：通过邀请直接当事各方参与或自愿同意，由个人、政府、多边组织或国际机构采取的非强制性行动，以便防止有关各方发生争端，防止现有争端升级为冲突，如果冲突发生则限制冲突扩大或防止冲突再度发生。预防性外交涉及到国家间或国家内部的冲突，包括传统的和非传统的安全挑战，政府和非政府组织均可成为行为主体，综合运用外交、经济和政治手段。他称，作为一般原则，预防性外交应排除军事手段，但是不排除为人道主义目的部署中立的维和部队。（注：引自拉尔夫·科萨1999年2月28日至3月2日在曼谷召开的预防性外交专题研讨会上的书面发言稿。）
科萨1996年在《亚洲时报》上发表的文章中提出了在亚太地区开展预防性外交的六条建议：（注：拉尔夫·科萨，“预防性外交：东盟地区论坛的下一步，”《亚洲时报》，1996年11月4日。）
1.建立东盟地区论坛成员国自报制度，对该地区当前的或潜在的安全问题提出自己的看法。
2.建立东盟地区论坛情报和研究中心，开始阶段可作为预警系统，逐步演变为地区危机减少中心。
3.组建东盟地区论坛预防性外交名人小组，该小组不但随时可以承担了解情况的任务，还可以在预防性外交领域发挥积极的作用，如调解争端和提供解决冲突的切实可行的方案。
4.扩大东盟地区论坛主席的作用，任命一名单独的、轮换的、任期三年的主席，建立东盟地区论坛秘书处。
5.东盟地区论坛同其它机构和组织建立联系，例如亚太经济合作组织、联合国以及各种非政府组织。
6.必须弄清楚东盟地区论坛在开展预防性外交方面的局限性。该地区各国普遍担心对内部事务的外来干涉，东盟地区论坛强调循序渐进和协商一致。
在1999年曼谷会议的主席总结报告中，除了有关预防性外交的定义之外，科萨还把上述六条建议专门提了出来，要求成员国予以考虑。他同时指出，在亚太地区开展预防性外交，起码要落实1995年东盟地区论坛通过的概念文件中提到的四条建议：(1)制定一套和平解决争端的指导原则；(2)争取其它国家批准1992年通过的东盟关于南中国海宣言；(3)探讨防止冲突的新方法，包括派遣“特别代表”执行了解情况的任务；(4)探讨建立地区危机减少中心。
在曼谷会议期间及其相关文件中，科萨特别要求其它国家批准东盟关于南中国海的宣言和建立地区危机减少中心。2000年3月初，美国太平洋论坛和菲律宾战略与发展研究所决定在雅加达召开的CSCAP会议之后另开南中国海问题的专题讨论会，积极介入南中国海的争端，将其纳入多边安全对话，企图使之国际化。四月初在新加坡由CSCAP建立信任措施工作组召开的预防性外交研讨会上，科萨以主席的身份努力将会议引向使预防性外交机制化的方向，同时把人道主义干预与预防性外交挂钩。会议期间，美国和平研究所还组织了历时一天半的预防性外交模拟演练，设想由东盟组成的“三驾马车”体制进行所谓的预防性外交活动，进行建设性干预。
拉尔夫·科萨是美国战略与国际问题研究中心所辖的太平洋论坛的执行主任。近年来，作为亚太安全合作理事会建立信任措施工作组的两主席之一，他积极推动制定亚洲武器登记制度、发表国防白皮书和建立地区核安全与核扩散机制，即所谓的亚洲或太平洋原子能共同体(Pacific Atomic Energy Community,or the PACATOM)。目前，科萨积极介入南中国海争端。美国在亚太地区多边安全对话框架内的这一动向值得注意。