制度分析与高等教育研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、作为研究对象的高等教育制度
以教育制度为研究对象由来已久，相关研究散见于教育史学、教育法学、教育管理学、教育行政学等诸多学科之中。其中，教育社会学更是将教育制度看作义不容辞的研究传统，上世纪60年代西方教育社会学主攻方向之一就是把教育系统作为制度和组织来研究，乃至形成了制度教育学派。然而，严格说来，将教育制度作为研究的重点尚处于初始阶段。作为研究对象的教育制度长期以来成为被有意无意遮蔽的一个重要议题，即便在西方盛行一时的制度教育学的研究旨趣也主要限于学校组织内非正式制度因素的作用[1](P267)。并且，迄今为止诸如此类的研究仅仅将教育制度作为单一的研究对象来对待，而没有上升到方法论的层次，所采用的皆为其他学科的单一方法。以教育史研究为例，通常体例是从教育思想和教育制度两个角度入手，或进行专题研究，或进行综合研究[2]。但教育制度史的写作呈现为教育制度编年史，限于史料堆砌与简单总结，限于成文的正式制度，对于制度化过程，对于学校赖以运转的非正式制度研究寥寥。
我国学者对于“教育制度”的理解大多还停留在“体制”的层面，如由顾明远教授主编的《教育大辞典》如是定义“教育制度”(educational system)：指一个国家各种教育机构的体系。包括学校教育制度和管理学校的教育行政机构体系。有的国家把教育制度看作按国家性质确立的教育目的、方针和设施的总称[3](P798)。外延如此伸展的概念将学制及教育管理体制等无所不纳，使得作为研究对象的教育制度无限泛化，并且在一定程度上暗示了教育制度受制于外部社会条件而不是作为内在独立量而存在。而新制度经济学所研究的制度(institution)则是“一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理和行为规范”[4](P225-226)。制度有别于体制(system)，体制多指系统，而制度强调的是规范关系。因此，我们必须首先明确，纳入我们研究视野的“教育制度”应是规范意义上的制度，而非体制意义上的制度。
在2003年全国高等教育研究会的年会上，高等教育制度成为重要议题。有与会者提出尝试用新制度经济学的方法研究高教问题，并指出诱致性制度变迁是我国高等教育制度创新的现实选择，其实质为一个以高校为主体的多次博弈的渐进过程[5]。无独有偶，在出版于同年的康永久著《教育制度的生成与变革》中，作者自陈新制度经济学促成了自己的制度主义转向，整篇论文不过是“运用新制度经济学方法分析教育制度过程的一些粗浅收获”[6]。新近北师大教育博士论坛又以《新制度经济学向教育领域挺进》为题展开研讨。这些迹象似乎表明新制度经济学正引起我国教育研究者的兴趣，高等教育制度成为时下为众所瞩的焦点。
其实，这种令当下学者们感兴趣的将新制度经济学理论施之于教育研究的新方法在数年之前已有过尝试，如刘慧珍在其博士论文《制度创新与有效大学组织的建设》中曾明确提出制度创新分为两种形式，即诱致性创新与强制性创新。而作者的真正用心在于探讨长期被研究者所忽视的高等教育制度规则对于高等教育发展的重要意义，通过对制度分析的价值标准、制度在高等教育发展中的地位、制度影响高等教育活动的作用机制、制度创新与体制改革的关系，以及产权制度创新对教育体制改革的影响等未在教育理论研究中得到论证的问题的研究说明：制度不仅是教育活动的外在既定条件，也是影响高等教育发展的内在变量，它的本质是教育主体对其行为方式的选择及其选择结果。但作者也承认，因时间精力所限，论文只求对制度分析的方法做初步尝试，而对于与制度相关的问题只能做一般性的论述，有待进一步的研究[7]。
教育制度研究的兴起，一方面源于新制度经济学等多学科方法的激励，另一方面又与这些学科有相似的境遇。卢现祥在其新版的《西方新制度经济学》中解释这门学科为何产生于制度比较完善的西方却在那里并没有像在中国走“红”的原因在于，中国正处于制度变迁的改革时期，制度变迁方面的理论分析正符合中国的需要[8]。中国高等教育体制改革与整体社会改革一样皆有年矣，制度变迁向来构成高教体制改革的主体。但相对于其他社会领域，高等教育改革的成效相对滞缓。历次重大改革多采取以政府为主导的强制性制度变迁为主，改革过程中没有妥善解决组织激励与信息不对称的问题。大学作为社会组织的相对独立性没有得到确认。丹尼尔，贝尔早就断言美国大学已经成为社会上一个有支配性力量的重要制度，成为政策咨询的重要来源。而中国大学仍未摆脱政府附属部门的角色。于是，有学者呼吁要建立中国的现代大学制度，虽然对这一制度的内涵和内容设计莫衷一是，但却反映了尊重大学自主性的内在诉求[9]。
二十年来中国高等教育改革的实践无不是围绕着制度做文章，并且日渐深入到涉及重大利益调整的制度规则，如高校人事制度。教育创新的关键是教育制度创新，这是个重大的理论与实践问题。在现有教育制度的研究成果与研究方法已不能满足这一需要的情况下，借鉴多学科的研究方法与制度研究成果既具有其必要性也具有其可行性。一些在高等教育实践中创生的新制度安排，也只能通过这种途径扫除体制性障碍，获得顺利发展。如争议较大的有关民办高校的营利与产权等问题可借助于产权经济学的基本原理深入研讨下去。
二、作为研究方法与范式的制度分析
高等教育研究到底是一个成熟的学科，还是一个不成熟的研究领域？这一争议的背后不仅事关学科的合法性问题，而且隐含着方法论的疑难，即高等教育研究有自己独特的研究方法与否？因受伯顿·克拉克《高等教育新论》的影响，我国大多数学者倾向于认为“高等教育学的独特的研究方法可能就是多学科研究方法”，“多学科研究方法提供了一种新的思维方式。”[10](P4-6)这样一种认识本也无可非议，但是以之施用、照搬于中国高等教育问题的分析却未见得成功。原因在于虽然是套用了多学科的观点，但根本上却未习得人家的研究方法，大而化之，失之笼统，造成只见树木不见森林的欠理想状态。
时下运用新制度主义方法研究高等教育制度问题也难免重蹈旧习。例如，有学者从制度创新的角度，研究高等教育发展与制度体系间的相互关系，按照制度主义的“成本一收益”分析方法认定，高等教育能否获得快速的高质量的发展，就取决于它建立于其上的制度能否对高等教育产生适当的有效的刺激，并保证后者能得到切实的最低限度的报偿或好处[11](P39)。类似这样的研究虽然借鉴了他学科的理论，但在处理高等教育问题时仅是简单移植了他学科的概念，下结论显得匆忙草率。此种不尽如人意的研究状况并不能说明高等教育研究多学科方法的失败，只能证明高等教育研究者在方法论上所下功夫不够。
赵炬明曾利用库恩的范式理论探讨高等教育研究的身份归属之争。他认为高等教育研究作为学科仍处于前范式阶段，连准范式也算不上。原因在于高等教育研究没有确定的知识体系、方法体系和学术评价体系，从而未将外行堵在门外，造成了人人皆可言说的混乱状态。在此迫不得已的情况下，高等教育研究者可以援引其他成熟学科的理论与方法来研究高等教育问题和现象。但其学术质量标准依研究者所选定学科的标准而定，如借用新制度经济学的方法所做的高等教育研究就必须达到经济学标准[12]。这样一种建言或能解决高等教育质量欠佳的弊端，而同时又要避免为方法而方法，闭门造车，忽略重大现实问题的研究倾向。
制度分析是一种比较成熟而可资借鉴的研究方法。在高等教育制度研究被提升到重要位置，且新制度经济学盛行的情况下，制度不仅被作为研究对象，还构成了可供我们选择的方法之一。制度分析方法并不单纯属于某个学科，它是个跨学科的研究领域，是针对制度问题的综合判断。已有的教育制度研究仅仅停留于事实陈述与事后评价，就事论事。而制度分析是要追根究源，不仅对制度做发生学的研究，还要寻求影响制度变迁的环境变量，质疑制度安排的合法性，计量制度的成本和收益。总之，一切制度都是后天生成，为处理人际关系而存在，它应该节省成本，应该符合人性。
我们承认新制度主义是制度分析的重要来源之一。维尔斯曼认为科学的理论应该符合省力原则，即能够以最简单的形式陈述并充分解释现象。而理论的作用不外以下几点：能提供一个框架，作为问题研究的起点；将个别观点和经验信息整合为一套思维框架；起解释和预测功能；提供可检验的普遍性判断[13](P22-24)。20世纪70年代中期以来，在西方社会科学领域兴起并成为显学的新制度主义流派即是这样一种理论。社会学的制度主义是组织理论的一个分支，认为制度本身就是一种文化，着重研究了制度的起源和变迁。而历史制度主义者以制度为核心来考察历史，并将“观念”等其他因素整合到制度分析中来，认为制度都有着自己的历史，历史是克服人类理性局限性的一个主要途径[14]。
特别是新制度经济学家们信心十足，认为他们在理解制度的本质、起源、作用以及结果方面能够作出特有的贡献。因此，新制度经济学的大师们特别强调历史研究，却又一反传统经济史只局限于记述、归类与描述的思路，在历史中发现制度变迁的理论，寻找历史为什么不能成功选择更有效率的制度的原因，大胆设想，小心求证[15](P267)。没有雄厚的历史功底便很难对制度及制度变迁问题作深层次研究。新制度经济学最初就源于一批经济学大师对于经济史的发掘，道格拉斯·诺思的《经济史中的结构与变迁》就是经典的例证。在以诺思为代表的新经济史学派兴起之前，经济史学就像历史学的其他分支学科（如政治史、法律史和技术史）一样，它们之间的区别只不过是研究领域不同而已，而没有表现出研究方法上的差异[4]。历史的制度分析欲证明，历史在制度变迁和选择中的作用是政治、经济、文化和道德综合作用的结果[16](P26)。
因此，有关教育的制度分析不是照搬新制度经济学的概念而是学习其方法，努力寻求新的范式。强调制度发生学的重要性，只有从历史和文化传统入手才能有效揭示制度的构成和运行。制度分析的着眼点之一就是将制度置于具体历史情境中加以考察，但最终却不能把教育制度分析完全等同于教育制度史的研究。后者大多是文本叙述，停留在现象层面，而我们是要找到每项具体制度的根源，像福柯那样，通过精细的史实发掘进行知识考古学的梳理，从而质疑某项制度安排的合法性，尝试寻找打破路径依赖的可能性。因此，制度分析方法最终立足于微观研究和实证研究。
当我们用多种方法来分析所选择的研究对象时，实际上是从一个明显或潜在的理论预设出发，所有的考量都在沿着某种既定的逻辑前进。如从制度分析的视角，我们自然会沿下列问题不断追问：制度如何发生，由谁制定，谁有权制定，是所有的游戏参加者么？国家制定规则的权限与边界何在？制度到底是内生的，而是外部社会力量强加的？是什么导致制度变迁？制度变迁的目标是效率、公正，还是人性？阻碍制度变迁的力量何在？是因为路径依赖，是特殊利益集团使然，还是其他尚未探明的因素作梗？如果我们改换一种方法来认识同一研究对象，那么等于改换了完全不同的研究逻辑与立场。因此，评价一种方法有效性的标准是看它对原有问题是否具有更有效的解释力量。
那么制度分析方法也不再限于纯粹的经济分析，其研究框架纳入了组织理论以及社会学的相关理论。这一点从美国社会学家科尔曼的社会行动理论中可见一二（注：科尔曼的社会理论的基础相当驳杂，他从社会学角度扩展了理性选择模型，在分析方法上广泛借鉴了新古典经济学的理性选择理论和新制度经济学的交易费用理论、政治哲学对法规和规范的分析、近期发展的博弈理论，等等。充分体现了西方社会学与经济学合流的趋向。（参见杨善华主编：《当代西方社会学理论》，北京大学出版社，1999年第1版，第99-100页））。第一，有限理性、多元偏好和行动效用最大化，是制度分析的前提假设，是制度对人的行为具有约束、激励和引导作用的根源。第二，要明白效用最大化的行动原则，不仅指追求物质利益，适用于一切偏好或社会资源。第三，制度是对集体行为的调控，本质上表现为人与人的关系。第四，制度是人为的、可变的，制度变迁是有条件的。为什么改变，是谁来改变，变化后制度是否能够达到预期的目的等，都受制度变迁相关因素的影响。第五，制度的产生、运行与变革都是有代价的。如何使制度变迁更符合我们的价值理念、如何降低变迁的成本或代价，这也是制度分析应有之义。
既然高等教育研究方法的特征是法无定法，那么作为一个复杂的研究领域，任何方法都会表现出固有的缺陷，都不能完全有效解释现实问题，我们需要多方面和多角度的审视一个研究对象，尽可能全面地了解我们所研究的对象为什么能够存在，又为什么是以如此的形式存在？在各种可能的原因中，哪些因素更为直接和关键？这种存在的意义和作用何在等等（注：以上追问和提示来自于北京师范大学高等教育研究所研究生《大学组织制度分析》研讨课上刘慧珍老师的发言，2004年3月。）。制度分析不仅以教育制度及其他教育现象为反思对象，方法本身亦具备自我反思的能力。
三、制度分析施之于高等教育研究的边界
新制度经济学近年来发展迅速，已经扩展到法学、政治学和人类学等学科领域，其研究方法不断深化，表现为概念越来越精确，模型的不断发展和完善以及经验验证的不断丰富和卓有成效[17](P1)。那么，用它来具体分析教育问题还有多远的距离？新制度经济学的理论在解释经济制度上是有效的，但施用于教育研究可能有限。因为教育现象实在是一种特殊的社会现象。就像营利、经济人的假设对企业对市场都能成立，但一放到学校上，争议和矛盾就产生了。新制度经济学的两大理论基石：产权与交易成本理论，皆不能直接施用于民办高校及其他类似问题的分析。因为教育最终不能产业化、市场化。况且交易成本在经济学中也是个泛化而模糊的概念，很难度量。那么在教育制度中是否也存在类似的交易成本，存在的话，可否度量；不存在的话，那么教育制度又是通过什么途径和方式建构起来的，教育制度存在的合法性又何在？
新制度经济学不是制度分析的唯一方法，而是主要思想来源之一。在运用时必须牢记教育现象的特殊性，切忌生搬硬套。例如有论者认为，教育制度的主要特点是内生性，是出于各种教育主体利益算计和多次博弈的结果，而外部社会力量终究是次要的[6](P129)。笔者也承认教育制度最终可以反应到每个参与者的个体利益上来，但纵观教育制度发展史，许多教育制度的创建恰恰是一夜之间外铄而非内生的结果。1949年后，中国高等教育制度的无中生有就是好例子。其间没有算计、没有协商、没有博弈、没有公平的交易。与经济制度的博弈相比，教育制度安排的人为性与外生性恐怕更占上风。
新制度经济学不乏新意和创见。但我们更关心它施用于教育研究的范围能有多大，在多大程度上是可行的？退一步而言，即便是新制度经济学本身可能存在缺陷，而挪之于另一种社会现象的分析，可能结果是又制造了一种漂亮的教育界新话语，却无补于教育制度的创新。比如把学习西方、移植西方教育制度看作“搭便车”就完全是望文生义。在教育研究中创生一个新概念绝不是为了好听，绝不是为了给人所共知的一种教育现象戴顶新帽子。它应该能改变我们已有的思维定式，改变我们传统的研究范式，提示我们关注以往被忽视的重要现象。比如为我们所长期否认的教育制度的内生性特点。一些高等教育现象可以从制度分析的视角得到比较完满合理的解释，如高等教育改革的时滞问题，能从制度背后寻找原因。
制度分析的许多观点对研究高等教育现象和问题颇有启发意义，而且制度分析不仅可用于解决高等教育制度问题，对其他高等教育现象也能做出合理而有效力的解释。如博弈均衡的制度分析方法从内生的角度分析制度的起源与实施问题，这种方法揭橥了制度的双重性质：作为一种均衡现象，制度是重复博弈的内生产物。它既是参与人持续不断的战略互动的产物，同时又独立于个体参与者的行动选择。如果出现意外，那么主要原因可能是所设计的规划与刻有制度发展的历史烙印的现存制度环境之间缺乏契合。这说明只有那些相互一致和相互支持的制度安排才是最富有生命力的。用这种分析方法，我们可以理解为什么尽管一些领域内也在独自地努力改革，但整个制度安排却持续存在着帕累托无效率[17](P24-28)。这一点也可以解释为什么教育被称为“计划经济最后一个堡垒”，教育改革步履维艰的原因所在：改革的制度环境不充分，或者不存在博弈均衡。
然而，高等教育制度作为社会的一项制度安排，在计划经济时代并非完全由政府主导，在高校缺乏办学自主权的情况下，所谓“上有政策，下有对策”便是在有限的空间里所进行的博弈与较量（注：北大2003年出台的《北京大学教师聘任和职务晋升制度改革方案》三易其稿，广泛征求了各方面的意见，最终兼顾了各方利益，体现了程序性民主，其实质也是一个博弈的过程。）。高校与政府是不同的利益主体，政府也受有限理性和偏好的左右，高校的任何一种行为也并不是单纯从收益角度出发考虑问题，比如为满足合法性与模仿心理的需要促使大学出现组织结构趋同现象[18]。这能有效解释为何一些高校明知并不一定显著提高效率却积极参与院校合并的行为动机。中国高教改革多以强制性制度变迁为主，自发的诱致性制度变迁很少。这主要是由于大学缺乏自主性传统，中间缺少中介缓冲机构，导致了政府完全主导的局面。范富格特认定高校与政府间关系存在两个主要传统：国家控制模式与国家监督模式[19](P414)。我国属于前一种模式。如果采用制度分析的视角加以分析，其原因除了与我国政权性质相关外，这样一种模式收集信息所花费的成本高昂，令联邦体制的国家望而却步，但在集权国家却形成某种路径依赖和利益分配格局。因此，在维持低效、无效的情况下还能够长期得以运转。
制度分析能够对司空见惯的教育问题做出新的尝试性解释，并谋求解决之道。而在有关制度分析的理论框架中，大学制度问题和大学组织问题捆绑在一起，制度是游戏规则，而组织则是参与游戏的行为主体。大学组织特性决定了大学制度的制定和变迁。大学与经济组织以及其他非盈利性社会组织相比，其组织目标及组织结构都有自身的特性，对制度环境的变化尤其敏感。因此，大学组织向来构成西方制度学派的重要研究课题。如何将组织理论与制度主义理论结合起来，分别从组织内部以及制度环境两个方面去解释大学组织规章制度的演变过程，这些都构成了制度分析的主要研究路径[20]。比如有研究者将对内在制度与外在制度的考察结合起来研究学术自由问题[21](P22-23)。再如现今各高校纷纷展开的教师人事制度改革，有学者主张在高校也实行人事代理制度，解决由于长期的单位体制而造成的信息不对称以及能进不能出的问题[22]。但这样一种单纯追求制度创新的视角，忽视了大学作为一种学术组织的根本特征，忽视了知识生产与物质生产、知识人与一般劳动者的区别。实践的后果极有可能事与愿违。
高等教育需要制度变革，却不根据科学理论单纯强调制度创新，这依然是不尊重高等教育内在发展规律的表现。高等教育制度分析的前提是妥善分清高等教育制度的内生性与外生性特点，弄明白这种制度到底是自然演化，还是人为设计的结果。此前，我国高等教育政策的出台很多不是出于满足制度内生性的需要，而是外部力量的强行外置。制度分析就是要回答诸如制度供给、制度环境、创新成本及收益、正式与非正式制度、组织结构、组织激励与合法性等问题。这些研究与当前所进行的高等教育改革的步伐正相契合。
目前，制度分析要处理好理论研究、经验研究和政策分析的关系。毛寿龙如是分析：理论模型可能在特定的情况下是有效的，但是未必一定能够提供理想的政策选择方案。大量的经验性个案研究表明，实际的制度安排要比任何简单的博弈结构要复杂。这说明，政策分析家除了要进行理论思维，还需要以认真细致的经验研究为基础[23]。而迄今为止，虽然有人提出了用制度经济学研究高等教育问题，但一直缺乏有说服力的力作，一直缺乏经验的实证和支撑，这是一项单调乏味却至关重要的工作。根据西方制度学派的经验，在研究制度环境与组织间关系时一般比较顺利，但对组织内部的研究往往不成气候，个中原由在于成文的正式规章制度往往是为满足组织合法性机制的需要却不能有效说明组织赖以生存的效率机制。组织内部实际主导其运行的非正式制度和潜规则研究起来困难重重，因存在暗箱操作，核心资料不易获得。制度分析最终在理论上还面临着如何建构一个比较严整的体系的难题：概念明确，方法得当，命题充分。而无论如何，社会科学知识的积累和进步必将对制度变迁产生重要影响，制度分析堪担此任。