高度重视“政府失灵”现象，本文主要内容关键词为：高度重视论文,现象论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1、在市场经济中，政府发挥各方面的经济功能，一个重要的原因是为了纠正、弥补市场的功能缺陷，或者恢复市场的功能，也就是说，正是由于“市场失灵”的存在，才有政府干预调节的必要。然而，事物的发展总是相对的，随着政府经济功能的扩大和加强，渗透到社会经济生活的多个领域，出现了种种问题，“政府失灵”现象出现了。政府为克服市场功能缺陷所采取的立法、行政管理以各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。也就是说，政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺陷，即政府活动的非市场缺陷，或称之为“政府失灵”。改革开放以来，我国政府在纠正市场失灵过程中的政府失灵行为也相伴出现。为此，必须认真研究我国政府失灵的表现及成因，高度重视政府失灵的矫正。
2、一般地说，“政府失灵”包括以下几种情况。第一种情况是，由于行为能力和其它客观因素制约，政府干预经济活动达不到预期目标；第二种情况是，政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效的利用；第三种情况是，政府干预经济活动达到了预期目标，也有较高的效率，但都带来不利的事先未曾预料到的副作用；第四种情况是，某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能为力加以解决，如核利用中的污染问题。国际贸易纠纷问题等。“政府失灵”的成因可作多方面的分析。
3、政府行为目标与社会公共利益之间的差异
政府经济功能的发挥、干预调节经济活动的有效性，是建立在这样一个基本假设基础上的，即：政府作为社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的，由于公共产品和“市场失灵”的存在，通过政府作用可以更好地实现资源优化配置和社会福利最大化。从理论上讲，这一假设是符合逻辑的。因为在市场经济中只有市场协调和政府协调在控制整个国民经济运行过程，当市场协调在一定领域表现为“失灵”时，政府自然要充分纠正、弥补或者恢复市场功能的角色，除此之外没有第三者能承担这一任务。既然市场功能存在局限或缺陷。那么，由政府来加以纠正、弥补甚而替代，应该能够更好地实现资源优化配置和社会福利最大化目标。
然而，现实并非如此简单。政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能的神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官员组成的。无论是政府官员，还是政府机构都有自己的行为目标，而这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号的，换言之，政府的行为目标与社会公共利益之间是存在差异的。
3.1 政府官员也是经济人，也要追求自身的利益。
在市场经济中，政府官员的行为也同经济主体在市场上的行为目标有某种类似的一面，在可能的条件下，他们都要追求自身利益的最大化，政府官员甚至比一个经理更有条件谋求自身利益。因为，所有者和市场对经理的约束要比政府机构和社会对一个部长的约束严格得多，经理承担全部的企业经营的结果，而部长行为的结果（决策失误）却只能由全体社会成员来承担，他所承担的仅仅是政治声誉，最多是辞职，而社会承担的则是重大损失。因此，政府官员更有可能，而且有条件无所顾及地追求私利，而不管其结果是否符合社会效益。
3.2 政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织。而是将政府官员的利益内在化为政府的利益。
政府发挥经济功能有效性的一个隐含前提是，政府完全是一个大公无私的代表社会公共利益的组织，但实际上并非如此。政府机构有自己的利益，这种利益是政府机构工作人员，主要是政府官员的个人利益的内在化。或者说“集合”。政府在社会生活和经济生活中的特殊地位（作为社会经济管理者），又为政府机构往往借社会公共利益之名行政府机构私利之实，提供了有利的客观环境条件和可能性。
政府官员的个人利益是如何内在化为政府机构利益的呢？政府官员的目标主要有；级别的提升，权力的增加，薪金的提高，声誉的扩大，管理范围的扩大等。
而这些目标往往又与其所在的机构的规模、结构与权力有关，因而，政府官员追求个人目标往往自觉不自觉地与追求机构的庞大联在一起。政府机构的庞大要求有相应的预算支持。也就是说，政府行为目标之一是实现预算最大化。预算的增加就可以有更多的支配权力，就可以控制更多的领域，而随着支配权力的增大和控制领域的扩展，政府的地位得到巩固和加强，政府官员的收入、地位也随之提高。另一方面。预算最大化的结果是，政府机构扩张，整个社会的公共支出增大，而这是要由社会成员共同负担的。
政府的行为目标之二是争取选票，获取连任，即保持执政地位不变。为了实现这一目标，政府往往会采取满足选民短期利益的策略，而不顾社会长远的公共利益，从而为社会今后的长期发展埋下隐患。例如，现在有的地方政府大搞公共形象工程、政绩工程，设法通过操纵宏观要点来实现自己连任的目标，而不顾及资源配置的优化和可持续发展。
无论是政府的预算最大化目标，还是政府争取连任的目标，其行为结果与社会公共利益都不是相吻合的，而往往是相反的，甚而是背道而驰的。
3.3 我国的政府是人民的政府，是全体人民利益的代表。但是。改革开放以来，我国的阶级结构发生了深刻的变化，出现了新的社会阶层。阶级与阶层之间的利益矛盾呈现了多元化、多层化状况。政府的每一项决策，很难都做到各阶级各阶层都满意，在一定时期，政府的某项政策可能只代表或兼顾“了某一阶级阶层的利益，而会引起其他阶级和阶层的不满。
政府官员对自身利益的追求、政府的预算最大化和获取连任的行为目标、政府的某项政策可能只代表部分阶级、阶层和群众的利益。所有这些，都表现出政府行为决策与社会公共利益之间存在很大差异。正是这种差异的客观存在，导致政府在发挥经济功能过程中的“失灵”。政府的活动结果与社会公共利益之间的差异越大，“政府失灵”也就越为严重。
4、政府机构效率问题
政府经济功能的有效性的必要条件之一就是政府机构必须是有效率的，其投入与产出是经济的、有收益的。然而，现实的表现却不尽如人意，政府机构往往是高成本（投入）、低效率（产出）。这种低效率是政府机构内生的，因而提高政府效率存在着内在障碍。
4.1 政府是一个非市场机构，其收入来源于税收等、支出则用于公共开支等等，政府实际上只是一个中介分配机构，收支状况如何，对政府来说并不很重要，缺乏像企业那样的硬预算约束和硬市场约束。非市场活动收入和成本之间的分离造成过剩成本。如果把企业在市场上所从事的生产经营活动称为市场活动的话，那么政府所从事的政策制定和行政管理等行为和活动则是非市场活动。非市场活动在对待其收入和成本问题上与市场活动截然不同。企业在市场活动中，其价格收入和投入成本往往是紧密相连的。但政府非市场活动的收入包括有非价格来源（政府税收、捐赠以及其他），因而使得非市场产生和其成本割裂开来。这样，就使资源配置的错误程度大大增加。在非市场活动中，当要获得一个给定的产出时。往往会使用更多的资源或者为了弥补最初一个市场缺陷而采取更多的非市场行为，结果是造成非市场活动的多余成本并导致非市场产生超过其需求。
4.2 确定和度量非市场产出的困难和非市场产出的垄断性使得非市场生产（政府的经济活动）缺乏“基准线”和终止机制。非市场产出的特殊性决定了其度量，尤其是其质量度量的复杂性，其主要原因在于与非市场产出相对应的信息的取得的困难性。另外，非市场产出（像国防、福利项目）的测定方法是变化不定的，易引起争议。这最终导致对非市场产品控制的极其困难性。
政府部门中任何一个独立机构非市场产出的垄断性都被以法律的形式或行政命令的形式予以确认，并且这种垄断很少受到非议，因此这也使得社会公众难以评估其产出的质量。
通过投入——产出分析可以评价市场产出的成绩，但对非市场产出缺乏一种相应的评价基准。由此容易造成当非市场活动不成功时，没有一种可靠的终止机制去制止之。
综上所述，影响非市场产品需求和供给状况的原因是较为复杂的，而且许多因素难以从经济上予以度量，这使非市场机构及其组织缺乏一种明确的投入——产出标准，这点与市场上产品的供求截然不同。而正是这一差异内在地决定了非市场产品的过量需求和供给。它表明政府作为一种非市场组织，其活动是低效率的，这种低效率是从政府机构本身的性质和活动方式之中产生的。
4.3 政府机构的扩张导致成本不断增大，使得政府机构效率难以提高。
政府部门最为著名的行政顽疾是政府机构的自我扩张冲动。政府扩张的原因主要有五种类型，一是政府以供给公共物品和消除外在性为惟一职能时的扩张；二是政府作为收入与财富的再分配者时的扩张；三是利益集团存在时的政府扩张；四是官僚机构与政府扩张；五是财政幻觉与政府扩张，即政府用各种方法来增加税收负担，从而扩张财政支出。这五个方面基本上包括了政府规模扩张的各个方面。政府机构的扩张，不仅使政府用于维持自身运转的开支增大，从而政府运作成本增加，而且庞大的官僚机构之间互相推诱、扯皮、降低了办事效率。政府机构为什么会存在自我扩张的冲动，其根本原因是政府机构追求“行为空间”的最大化。机构扩张可以把更多的领域控制在政府管辖范围之内，从而扩大自身的行为活动空间。
4.4 政府决策过程过长，时间成本增大，往往造成一件事一议再议，议而不决，和严重的官僚主义与作风导致政府的低效率。
4.5 政府机构效率低下的原因是多方面的，归结起来主要有以下三个方面：
一是缺乏竞争导致低效率。这在缺乏竞争选举的政体中是普遍存在的现象。不过，事实上存在竞争性选举的政体中竞争也是比较缺乏的。因为在民主政体中由选民直选的政府官员在政府工作人员中只占很小的比例。相当多的官员因没有选票的约束而没有动机去改善行政效率。而公务员又受终身雇佣条例的保护（即使没有公务员制度，政府工作人员事实上也是终身雇佣的），也没有压力去努力提高工作效率。而且在提供公共服务方面政府是只此一家，别无分店，提供公共服务的各部门之间也不存在竞争，所以政府官员要比企业家自由得多。政府组织中惟一存在的压力是撤职或升官的压力，这在一定程度上能够保证工作人员的工作积极性。但政府组织是一种金字塔形的结构，政府工作人员的升迁机会事实上是有限的。而且当职位升迁制度缺乏公平竞争机会时，这种升迁的压力也会相应减少。所以，这也很难保证政府工作的高效率。
二是政府没有动力去降低成本。从整体看，政府部门的活动不以盈利为目的，而以实现政策目标为主，成本核算只是一个附带性的参数。如在国防安全方面，为了对付潜在的外敌，保障安全，一个政府可能倾其所有来加强国防。在治安方面，政府为了破获案子，捉拿凶手，其成本考虑也是其次的。所以，政府许多活动一般都不计成本，即使要计算成本也很难从量上进行精确的计算。除此之外，现代政府受凯恩斯理论的影响，大多实行赤字财政，其财政预算的约束也可以轻易突破。这就使政府部门生产的公共物品的供给往往超过社会资源最优配置时所需的数量，造成社会资源的极大浪费。从政府内部来看，政府所属各部门的工作具有一定垄断性。这使得政府各部门可以利用这种垄断地位，在供给公共产品与劳务时可以在相当程度上降低服务质量，提高服务价格，并在此基础上扩大生产规模，使其提供的服务数量超过社会所需的最优水平，于是政府部门的实际运转费用大大超过社会理论上所应该支付的费用，无端增加了社会的负担。
三是监督信息不完备。在市场体制中，政府是一种不完全的经济组织，所以市场中存在的各种经济约束对政府并无多大效用。为了制约政府，人们设置了各种监督机制，来约束政府。使其为社会服务。如设置民主政体，使政治家不能为所欲为，而必须服从民意代表的政治监督，从而保证政府部门运行的效率。设置司法机制，来制约政府的行为，使其实行依法行政，而不是违法行政。设立审计部门对其实行财务审计。这在一定程度上保证了政府部门的运行效率。但是，在现实生活中，这种监督很可能因为监督信息不完备而失去监督的效力。其原因就在于政府部门对其经营的业务有着自然的垄断性，可以利用本身所处的垄断地位来封锁一部分公共物品及服务所涉及的有关资源和成本信息，而监督者光凭被监督者提供的材料去实施监督，很可能为被监督者所蒙蔽和操纵，从而使监督部门无法有效地监督被监督者。政府机构的低效率是“政府失灵”的重要原因之一，因此，避免“政府失灵”，或者说矫正“政府失灵”，必须设法提高政府机构效率，
5、不完全信息与经济政策的局限
政府制定并实施正确的经济政策，干预调节经济运行过程除了其它条件（如政府机构效率、政府官员的动力刺激等）之外，重要的前提是，必须能够获取和掌握有关整个国民经济运行状况的全面、准确的信息。然而，由于缺乏有效的动力刺激和相应的约束，由于政府机构的低效率，特别是由于广泛的私人利益的存在，政府要得到全面准确的信息是十分困难的，而且获取信息的成本，也是非常高的。事实上，在大多数情况下政府都是在不完全信息状态下进行决策，它并非必然比私人经济主体具有信息优势。这样。依据并不全面、也不准确的信息制定的经济政策，也就很难达到预期效果。
我国正在建立社会主义市场经济体系，主要用市场机制来配置资源，用经济手段来调控经济活动。但是政府通过经济政策手段干预调节经济运行过程的作用是有限的，因为不同政策手段之间有时是相互矛盾、相互抵消的关系，难以取得明显效果。政府制定的许多政策所要达到的目标互相矛盾，例如经济增长、充分就业、物价稳定以及国际收支平衡作为基本目标，但是这四项目标并不是能互相协调的。政府实行扩张性财政和货币政策，虽可增加就业，但却导致通货膨胀，而且对国际收支平衡产生不利影响。政府采取的一些政策手段往往互相抵触。例如增加货币供应量会刺激经济扩张，但同时实行增税政策则又抑制了经济扩张，这样政府实施的政策就不可能实现预期目标。虽然政府在调节经济过程中可以采取财政政策、货币政策、收入政策和供给政策等多种政策手段，但是无论采取何种政策都不能根治衰退和通货膨胀并发症。用来解决衰退和失业的扩张性政策会在更大程度上刺激物价上涨，使通货膨胀加剧；用来解决通货膨胀的紧缩性政策则会带来加重衰退、增加失业的后果。运用需求管理手段刺激总需求会忽略总供给，而刺激资本投资的供给政策不但不能从根本上消除停滞膨胀而且会拉大贫富之间的收入分配上的差距。所以，无论从哪一方面看，政府的调节作用对于主要的宏观和微观经济目标的实现所起到的积极作用都是相当有限的。
6、政府行为派生的外在性问题
政府干预调节经济的主要目的和作用是纠正和弥补市场功能缺陷。然而，当政府试图通过各种经济政策手段弥补市场功能缺陷时，常常会产生某种难以预见的副作用和消极的后果，这就是作为非市场活动的政府行为派生的外在性或者说是一种外部负效应。它类似于市场活动的外在性，即不在造成这种副作用和消极后果的组织（主体）身上表现出来，而对他人或组织产生影响。由于强大的政治和公众压力所产生的对非市场产生（政府提供）的巨大而紧迫的需求，使得人们没有足够的时间考虑这种外在性。此外，这种派生的外在性发生作用需要较长的时间，使人们在最初阶段不易觉察，力g之政府机构官员们的短视，为了追求自身的利益而忽视这种外在性。
在政府干预调节经济过程中，政府的行为有时会产生没有预料到的后果，而政府对于这种后果又缺乏控制力，这突出地表现在政府推行的各种管制和福利性政策之中。例如，一项加强房租管理的法规或政府条例颁布实施之后，就会出现出租房屋的供给量明显减少（如果这些法规条例是保护租房者而限制出租者）和不动产成批出售的现象。政府为了解决住宅问题，推行城市重建计划，房屋供给虽然有了改善，然而适合低收入者居住的房屋供给却明显减少，造成住房结构性供不应求的局面。政府给低收入家庭提供住房补贴和社会住宅的政策，本意是为了保证低收入家庭在居住方面的基本需要。然而结果却是导致供不应求的排队等待现象，那些拥有某种行政特权的人，或者狡诈滑头的人以及有能力运应黑市的人占有了社会住宅，享受到了住房补贴。对这种局面，政府需要加以有效的控制，然而由于种种原因，政府对于这些政策后果的实际控制能力却是十分有限的。再比如，政府强制实施的最低工资政策，目的是为了使处境最差的劳动者有最低的生活保障，但实施的结果却是把一部分人排斥在劳动力市场之外了。因为没有企业愿意以政府规定的最低工资雇佣那些受过很少教育和缺乏职业训练的简单劳动力。其结果是，这些人只好长期处于失业状态。政府行为的这种派生的外在性，为各国政府的政策实践所证实，在我国也是客观存在的。