略论抽象行政行为的法律责任，本文主要内容关键词为：抽象论文,法律责任论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D922.11[文献标识码]A [文章编号]1000-5951(2000)03-0080-(04)
抽象行政行为是指“行政机关制订和发布普遍性行为规范的行为。”（注：罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社，第128页。）上至国务院根据宪法和法律制订的行政法规，下至乡镇人民政府发布的具有普遍约束力的决定和命令，都属于抽象行政行为的范畴。由于我国现行立法原则性较强、操作性较差，抽象行政行为往往成为行政管理的直接依据而损害行政管理秩序，侵犯行政相对人合法权益。为预防和减少此类现象，我国虽建立了一些监督机制，但实施效果并不理想。本文在分析现有监督机制的基础上，围绕建立和完善抽象行政行为的法律责任提出几点建议。
一、抽象行政行为法律责任的立法现状分析
为有效地预防和消除抽象行政行为当中的过错，我国现行立法确立的监督机制主要有三种：一是权力机关对抽象行政行为的监督。根据宪法、组织法的有关规定，权力机关可以撤销违法、不当的抽象行政行为。如根据宪法第67条规定，全国人大常委会可以撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。二是上级行政机关对抽象行政行为的监督。如根据地方组织法第59条规定，县级以上的地方人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是抽象行政行为制订机关的自我监督。为纠正抽象行政行为存在的问题，各行政机关都定期或不定期清理已经制定的抽象行政行为文件，有全面清理，如为进行法规、规章以及规范性文件汇编而开展的清理活动；有就某一方面问题展开的专项清理，如为减轻企业和农民负担对“涉负”文件进行清理等。
但上述监督机制并未从根本上遏制抽象行政行为过错的产生。从现象来看，监督方式过于宏观、难以操作是导致执行不力的重要因素；从更深层次分析，造成抽象行政行为过错不断产生的根本原因，是现有监督机制对抽象行政行为法律责任的规定具有片面性，表现在三个方面：一是责任主体的片面性。现有的各项抽象行政行为监督机制仅确定了行政机关的法律责任，而对负有直接责任的行政机关工作人员，并未确定其过错责任。二是责任内容的片面性。现有监督机制仅规定了纠正抽象行政行为过错的法律责任，但是对损害行政相对人权益的法律责任，却未见其详，造成抽象行政行为的法律责任严重漏项。三是责任形式的不完整性。行政主体应以何种形式承担法律责任，是落实抽象行政行为法律责任的前提和基础，但是现行监督机制并未对此作出统一完整的规定，有的虽略有涉及，但很不系统。
二、确定抽象行政行为法律责任的必要性
抽象行政行为预设的行为规则只有经过一定的法律事实，才会对行政相对人的权利义务产生影响。正因为如此，人们对抽象行政行为的法律责任往往认识不足，甚至以抽象行政行为并不直接作用于行政相对人的权利义务为由，拒绝将其法律责任纳入法律救济的渠道。但是由于抽象行政行为作用的不可替代性，特别是它对行政相对人权利义务广泛而深刻的影响，全面确定抽象行政行为的法律责任已成为健全行政法规、保障行政相对人合法权益、促进行政机关依法行使职权的当务之急。因为，
1.它是实行法治的根本保障。权利、义务是法的基本范畴，贯穿于法的一切方面和全部过程。从静态看，权利、义务是法律规范的核心内容；从动态看，权利和义务是法律规范在实践当中形成的法律关系的基本要素。法定权利能得到行使、法定义务能得到严格履行，是实行法治的重要表现。从这一意义上讲，“法律责任作为法律运行的保障体制，是法治所不可缺少的环节。”（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，第182页。）而真正的法治要求政府在宪法和法律的范围内进行运作，政府权力必须受到宪法和法律的规范和限制，抽象行政行为作为政府权力的重要行使方式，只有纳入法律责任轨道，建立完整的法律责任体系，才能保证法治的最终实现。
2.它是维护行政相对人合法权益的必然要求。很多情况下，行政相对人的权益受损不是因为具体行政行为违法或者不当，而是它所直接依据的抽象行政行为规范存在过错。在这种情况下，由具体行政行为的行为主体作为责任主体显然是不合适的，假如抽象行政行为的行为主体也不承担法律责任，行政相对人的合法权益将无从保障，这样既不符合现代法治的精神，也与行政权力的行使目的相悖。现代法治以权利维护为突出特征，“法治的核心、基础和出发点应是保障人权。符合法治精神的法应是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法。”（注：焦洪昌，唐彤：《论依法治国的宪法效力》，《中国法学》，1999年第5期。）所以，抽象行政行为必须以保障行政相对人的合法权益为根本出发点。从行政权行使的目的来看，“无论对于国家抑或行政相对方自身，其行政法上的权利均属目的而不是手段。但行政权却只能以行政相对方的权利利益，乃至整个社会、国家利益的维护保障为目的，将行政权行使之本身视为实现这一宗旨之手段。”（注：罗豪才，崔卓兰：《论行政权、行政相对方权利及相互关系》，《中国法学》，1998年第3期。）抽象行政行为的运作过程既是行政权行使的过程，也应当是维护和保障行政相对人权利的过程，法律责任作为实行法治的保障机制，通过纠正违法行为，制裁违法主体来达到维护行政相对人合法权益的目的。
3.它是监督行政机关依法行使职权的必由之路。由于抽象行政行为的对象不是特定的行政相对人，而且作为一种依据性行为，具有可以反复适用的特点，所以一旦产生过错，造成的损害要远远大于具体行政行为。若行政主体不承担或者不全面承担法律责任，实际上是对违法的抽象行政行为的一种纵容。而建立健全抽象行政行为的法律责任，对行政主体形成应有的压力，可以规范和监督抽象行政行为制订过程，最大限度地减少和避免其中的违法现象，促进行政机关依法行使职权。
三、抽象行政行为法律责任的构成
1.具备责任能力的行政主体。抽象行政行为的法律责任主体包括：一是依据宪法和组织法制定抽象行政行为的国家行政机关，即法人主体；二是履行行政职务，参与抽象行政行为制订过程的国家公务员，即自然人主体。作为法人主体的国家行政机关自成立之日起，便具有权利能力与行为能力，能够行使抽象行政行为的制订权，即可以认定为具备责任能力，独立对外承担法律责任。同时，由于国家行政机关仅具有法律上的“拟制”人格，不具备事实上的意志和思维，其在法律上的行为均由组成该机关的国家公务员的职务行为构成，当国家公务员由于故意或者过失未严格依法执行职务，从而导致抽象行政行为违法，即产生法律责任。自然人主体要具备责任能力，既要符合法定的年龄和智力要求，同时国家公务员的特定身份也是构成其责任能力的要件之一。
需要指出的是，自然人主体法律责任能力的有无，不影响行政机关对外承担法律责任。自然人主体的法律责任是监督和保障国家公务员合法行使职权的强制性义务，追究自然人主体法律责任是行政机关对外承担了法律责任之后，对负有过错的国家公务员再行追究的过程。
2.抽象行政行为构成违法。“法律责任是由违法行为引起的。任何一次违法行为都是对法律所保护的利益、社会关系和社会秩序的侵害和破坏。”（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，第197页。）承担法律责任必须有违法行为。对于抽象行政行为来说，违法是确定其法律责任的前提。所谓抽象行政行为违法是指抽象行政行为违背法律、法规以及行政规章。有下列情况之一即可认定抽象行政行为违法：一是主体违法。表现为行政主体无权就某一事项作出规范，而越权就该事项作出规范。如根据行政处罚法第十二条规定，国务院所属部委制定的行政规章对违反行政管理秩序的行为，仅可以设定警告和一定数额的罚款，如果在行政规章中擅自设定涉及人身自由的行政处罚就超越了自身的行政职权。二是形式和程序违法。法律法规对一些抽象行政行为提出了特殊的程序要求，比如，地方组织法第68条规定，地方行政规章须经该级政府常务会议或者全体会议讨论通过。凡抽象行政行为没有依据法定形式和程序作出的，均视为形式和程序违法的抽象行政行为。三是目的违法。制订抽象行政行为的目的是为了维护行政相对人的合法权益，保障行政机关依法行使职权。悖离上述目的，滥用抽象行政行为制订权，即构成对抽象行政行为的目的违法。四是内容违法。确定行政职权和分配权利义务是抽象行政行为的内容，抽象行政行为在设定上述内容时，不得违反法律规定。比如，法律已经对违法行为确定了行政处罚的范围，而行政规章却又另行规定了处罚，则可视为该抽象行政行为内容违法。
3.形成损害事实。抽象行政行为侵夺法定权利和违反法定义务，对法定权利和法定义务形成了损害事实，是抽象行政行为法律责任的又一构成要件。这种损害事实有两种表现：一是预设的行为规范破坏了法定的行政法律关系。行政权力和行政相对人权利构成了行政法律关系的基本内容，任何一方在数量上的增加或者减少，都会相应地引起另外一方在数量上的减少或者增加，从而破坏行政法律关系的平衡。二是抽象行政行为预设违法的行为规范，通过一定的法律事实付诸实施，给行政相对人的权利造成了实际损害，使其合法权益受损。
4.违法行为与损害事实之间的因果关系。因果关系是客观事物之间前因后果的关联性。若一现象的出现，是由另一现象的存在所引起的，则二现象之间就为因果关系。只要行政主体违背了所承担的特定义务并因此招致对权利人的损害，便可以认定法律责任中的因果关系存在。如果违法抽象行政行为与损害事实之间没有因果联系，那么该抽象行政行为的主体就不应承担法律责任。
四、抽象行政行为法律责任的内容、形式及执行免责
仅从行政法领域分析，抽象行政行为法律责任的内容有两个方面：一是纠正违法的抽象行政行为。行政主体行使抽象行政行为制订权，不应偏离职权法定的原则，如果抽象行政行为违法，那么行政主体有义务自行纠正。二是对行政相对人的权利实施补救，即行政主体有义务对受到侵害的行政相对人的合法权益实施法律救济。“行政权力与公民等相对人的合法权利是平衡的，这种平衡意味着，行政机关在取得某种权力的同时，也就必须承担与此相适应的责任，包括对相对人的合法权益造成损害负责。”（注：汪永清：《行政处罚法适用手册》，第38页。）所以，抽象行政行为的行为主体必须对行政相对人的权益受损承担补救责任。根据抽象行政行为的法律责任内容，从行政主体承担法律责任的实践考察，其法律责任的承担形式可设定如下：
1.承认错误，赔礼道歉。当抽象行政行为由于违法而损害了行政法律关系并侵犯了行政相对人的合法权益时，行政主体应当承认自己的行为错误，并对行政相对人受到的损失表示歉意。这是行政主体承担法律责任的一种形式，也是对行政相对人的精神补偿。
2.恢复名誉，消除影响。这同样是一种精神上的补救责任，但这一责任的履行应当仅限于抽象行政行为的违法造成了行政相对人名誉损害的场合。
3.撤销违法，即撤销违法抽象行政行为。抽象行政行为违法，行为主体本身就有撤销的义务。行政相对人有权要求撤销该行为，有权机关（比如其上级行政机关和同级权力机关）也可依法直接撤销违法的抽象行政行为。
4.返还权益。如果剥夺行政相对人权益的抽象行政行为违法，那么在撤销或变更该行为的同时，必须返还行政相对人的权益。履行返还权益的法律责任并不适用于所有的抽象行政行为，如果没有权益的实际损害，就不构成返还权益的法律责任。
5.恢复原状。抽象行政行为由于违法导致行政相对人合法权益受损且能恢复原状的，根据受害人的请求，有责主体可通过恢复原状的形式给行政相对人的权益进行补偿。
6.行政赔偿。广义的行政赔偿还包括返还权益和恢复原状。狭义的行政赔偿仅指金钱赔偿，是一种纯粹的财产责任，即以支付货币的形式，在计算或者估算损害程度的基础上，给受害者适当额度的赔偿。
行政主体应对抽象行政行为承担法律责任，这一点已经不容置疑。那么是否只要符合抽象行政行为法律责任构成要件，行政主体就一定要承担法律责任呢？不是这样。现代行政法在充分维护行政相对人合法权益的基础上，同时也强调对行政管理秩序的追求，这反映了公平与效率兼顾的法律价值。一方面，全面确定抽象行政行为的法律责任，对权利人提供全方位的保障。另一方面，根据行政管理的规律和行政效率的要求，设定免责事项，在免责情形之下，确定行政主体的法律责任，但实际上并不履行这一责任。从保障行政相对人合法权益和提高行政效率的双重目的出发，结合其他法律责任执行免责的现状，针对抽象行政行为法律责任的特点，可设定以下两种免责情形：一是时效免责。对行政主体承担抽象行政行为法律责任设定时间限制，超过这一期限，权利人不主张权利，视为放弃权利，则行政主体不再承担法律责任。二是不诉免责。行政相对人主张权利应当主动向有关机关提出，有关机关采取不诉不理的原则。当无人提出权利请求时，并不能认为行政主体没有法律责任，只是因为行政相对人没有启动法律救济制度，行政主体没有在事实上承担这一责任。通过实施免责制度可以起到既充分保障行政相对人合法权益，又提高行政管理效能的作用。
[收稿日期]1999-11-29