制度创新：环境管理的新方向，本文主要内容关键词为：环境管理论文,制度创新论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 前言
人类真正关注环境问题始于20世纪中叶发达国家的一些公害事件。这是由于自工业文明以来，一直迅速发展的人类攫取自然资源的能力已经强大到使自然环境失衡，并导致这些能力能反过来报复人类。当环境问题成为人类共同关注的一个问题时，本身就已说明环境问题的严重性了。
人们首先想到的是利用各种科学技术手段来治理环境污染。但是，人们从治理污染的社会实践中逐步认识到，科学技术手段的应用不能从根本上解决环境问题。因为就引起环境问题的经济活动本身而言，它不愿意也不可能保证治理环境所必需的投入，这样就使得治理污染的科学技术手段不能在实践中发挥应有的作用。后来，人们认识到环境问题是经济活动的外部性问题，要有效地保护环境，必须加强经济活动对环境影响的管理。
环境管理是以环境科学的理论为基础，通过运用技术的、经济的、法律的、教育的和行政的手段，调整人类的社会行为，协调人与环境之间的关系，达到既要发展经济以满足人类的基本需要，又不超出环境的容量极限，即实现人类社会的可持续发展。环境管理手段的运用的确曾对保护环境起到了十分有效的作用，在一定程度上阻止了环境的加速恶化。但是，随着经济的发展和新的环境问题的出现，环境管理在实施过程中遇到了越来越大的阻力，环境治理的成效被新出现的环境压力所抵消，以致现实与人们的期望有相当大的差距，环境所面临的严重的局面并没有从根本上得到改观。
由此看来，我们需要分别从环境问题之外和环境管理制度内部进行反思，以便寻找到问题产生的真正原因和更为有效的治理手段。
1 环境问题之外的反思
1.1 传统的人—自然关系观是环境问题产生的深层次原因
长期以来，人类的思想认识深处存在着以自我为中心的观念，人类把自然界当作自己征服的客体，认为自然界是可以根据自己的意志随意操纵、任意摆布的，从而把人与自然对立起来。这种不正确的人—自然关系观，影响了人类发展观、价值观、科技观、消费观等的形成，并指导着人类对环境的行为方式。
例如，政府以国民生产总值GDP为标尺的发展观，并不能正确反映一个国家在经济、社会、生态等方面的进步程度及可持续发展能力，它扭曲了人类社会发展的真正内涵，导致了对GDP增长的片面追求和对环境资源索取的加剧。经济的增长固然可以提高GDP，却同时带来污染环境和影响人类生活品质的后果。如大气污染、水污染、固体废弃物污染和噪声污染等。
传统的价值观认为自然资源是产生价值的源泉，是无限的，也是共有的，这样就导致了制度上产权不明而带来的环境成本外部性的产生。根据西方产权理论，对于经济活动的个体而言，使用公共物品的权力是没有限制的，任何人都无权排斥他人对公共物品的使用权。因此，过度使用公共物品而产生的“公地悲剧”现象普遍存在。当经济活动的个体没有全部承担起自身活动所引起的社会成本和收益时，其他个体必然要承担这种成本或收益，这时就产生了外部性。环境资源的公有性造成了外部性的产生。还有一种普遍的观点认为环境对人类有很大的价值而忽视环境价值的内在性，把环境保护隶属于人类自身利益的保护，无视自然界生态系统良性循环的需要，在人类经济利益与环境保护发生冲突时，毫不犹豫地主张放弃后者。殊不知这样做的后果必定是最终损害人类自身的利益。
在人类历史中，人们总是很容易陶醉于科技进步对社会福利的巨大贡献，因而对于科技可以说是推崇备至，认为正是科技的发展使人类可以征服自然，成为自然的主人。然而，早在100多年以前，恩格斯就曾告诫过我们：我们不要过分陶醉于对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。历史似乎在反反复复地验证他的这句名言。如今人们更应该思考的问题也许是：科技对整个生态系统的作用是什么？科技究竟应该做什么？科技发展的最终目的是什么？有些人甚至偏激地认为科技的发展是环境问题的根源。
1.2 经济学对环境问题的加剧负有不可推卸的责任
萨伊在《政治经济学概论》中指出，劳动、资本、自然资源这3个生产要素在生产过程中相互作用，创造了物品的价值，生产要素的所有者分别从这个实现了的价值中获得回报，劳动者获得工资，资本家获得利息，地主获得地租。这个著名的关于价值的三位一体的观点构成了后来经济学的分配理论的基石。我们可以从中发现，经济学没有想到过要对自然资源予以补偿，经济学的一个潜在的前提条件是自然资源是为人类自由取用的无尽的物品。这种观点当然也是与利润最大化的目标分不开的。
理性经济人和追求利润最大化是经济学的两个基本假定。在市场经济活动中，经济人的自利动机、有限理性和机会主义行为倾向使其难以自发地进行生态环境的保护。而在利润最大化的目标下，如果企业现有技术水平保持不变，经济学所提倡的效率将导致对自然资源的挥霍；如果企业现有技术水平得到改进，则效率就意味着在比以往更高的水平和更广的范围内以加速度的方式挥霍自然资源。企业为了追求经济的增长，利润的增加，倾向于只从经济和技术角度出发，根据利润成本分析来决定项目的取舍，采取经济和技术可行的项目，放弃那些效率低、成本高的项目，而并不太注意或者根本不注意这种取舍对环境会造成什么样的影响。
经济发展肯定是要付出一定代价的，这在经济学上叫做成本。经济发展成本包括资源成本和生态环境成本。经济学的理论往往强调短期的经济成果，忽视生态成本的积累，直到隐性的生态环境成本显性化。人类把本该自己支付的生态环境成本转嫁给了别人，获得狭义上的发展和人类经济社会的不可持续发展。这里的别人不仅包括当代的人，还包括子孙后代。树立环境与经济协调发展的可持续发展观已成为全社会的共识，它要求用政治、经济、文化、环境等多项指标的协同来衡量社会的发展，在保护自然，尊重自然，并与自然和谐相处的过程中实现经济发展。
2 对环境管理制度的反思
我国的环境保护工作经过多年的发展形成了较为完善的政策体系和体制。环境保护已被确立为我国的一项基本国策。我国制定了环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标责任制度、排放污染物许可制度、环境保护目标责任制度、城市综合整治定量考核制度、污染物集中控制制度和限期治理制度等8项环保制度。在经济发展过程中，这些环境保护制度对治理环境污染，避免环境恶化和生态破坏加剧起到了十分重要的作用。
环境问题的出现和不断恶化是由经济活动的主体即人的不合理行为引起的。根据新制度经济学原理，只有不合理的制度，没有不合理的行为。产生不合理的环境行为的原因除了人类长期以来形成的错误的人—自然关系观和经济学的“误导”之外，最根本的原因就在于不合理的制度。
2.1 现存环境保护制度成本过高，有效约束与激励不足
目前我国环境保护制度的一种导向就是环境保护是政府部门的事，而公众和企业则是制度的被动遵守者，缺乏自觉遵守制度的激励。而且随着经济的发展，部分环保制度所带来的巨额监管与实施成本已给国家财政造成了极大的负担。环境污染与生态破坏问题日益严重的主要原因之一在于我们的制度设计有问题，公众与企业缺乏激励动力和约束力量。因而当务之急就是要重视审视现行环境保护制度，实现制度创新，引入激励与约束机制，从制度上保证经济主体从自身效用或利润最大化角度出发，选择有利于环境保护的政策措施，实现经济发展与环境保护的共生。
2.2 与环境保护目标相背离的产业政策加剧了环境恶化
环境问题与产业的发展密切相关，产业政策的制定与实施会间接地对环境系统产生影响。有些旨在发展经济，促进产业发展的产业政策在客观上却给环境带来了灾难性的影响。政策的制订者从部门利益出发，往往无视或忽视政策对环境的影响。地区支柱产业选择与产业扶持政策不当也会对环境造成有害影响。地方政府在选择地方支柱产业时，环境影响往往不在考虑的重点之列，这实际上是以“引鸩止渴”的危险方式来发展经济，将会对环境造成严重的损害，从长期来看将影响本地区的可持续发展。
2.3 现行环境管理制度缺乏系统性
现行环境管理制度缺乏系统性，没有形成有利于实施可持续发展战略的环境管理制度体系。在制定政策时，总是在环境管理系统内部考虑，很少从政府的宏观调控职能转换以及与其它政策相协调等角度制定环境管理制度。从总体上说，环境管理制度主要局限于一些微观的环境管理经济手段，很少在经济结构调整、能源发展战略、财政税收和金融以及农业和交通部门的政策中考虑引入有利于环境的经济刺激手段。换言之，环境管理制度与这些部门政策之间往往不协调。
2.4 环境产权模糊
环境产权是有效利用、保护和管理环境的先决条件。环境产权的科学设置不仅能大大提高环境管理效率，还能降低调控成本，是环境管理的重要组成部分。我国环境产权的主要问题是：
（1）环境的社会所有权不清，环境保护的社会利益得不到维护。例如，中央与地方的矛盾，土地国家所有与集体所有的冲突往往酿成“公地悲剧”。
（2）环境资源的所有权与使用权不分，经济利益的驱动必然导致使用权侵犯所有权，使环境资源趋于枯竭，环境质量每况愈下，外部性问题难以解决。这种产权制度设置对资源消耗型产业的外延扩张起了推波助澜的作用，加速了环境破坏，由此而形成的大量生态成本却要由社会来承担。
3 环境管理的制度创新
通过上面的分析我们可以得出一个基本的结论：环境问题的出现是外在的人类中心主义和经济学作用的结果，也是内在的现存环境管理制度的不合理造成的结果。改革前者，已远远超出了环境问题本身，甚至在可预见的将来都是不太现实和收效不显著的。现实的考虑是：加强环境管理，关键在于强化制度创新。据此，我们提出如下的建议：
3.1 建立公众参与机制
公众的基本组织形式是社会团体，也包括个人。关于社会团体和个人在环境政策中作用的发挥，关键的一点在于为这些团体和个人提供有刺激的政策条件。目前，我国公众环境意识普遍不强，环境决策参与不足，环境道德欠缺。我国的环境政策，特别是环境法律，要在强调公民应该承担环境保护责任的同时，扩大他们享有的环境权益，如知情权、监督权、索赔权和议事权等，通过责权利的规定来激励公众对污染环境的行为进行监督和制约，以此鼓励群众关心环保，参与环保。
3.2 建立生态环境保护金融支持系统
目前我国每年的环保投入还不足GDP的1％，远远低于发达国家3％的平均水平。应该说没有一定的资金保证，就不会有最有效的环境保护。我国生态环境保护大型项目除政府拨款外，主要依赖于世界银行、亚洲开发银行、外国政府贷款等国际支持系统。目前我国急需建立自己的生态环境金融支持系统。该系统应该变中央政府拨款形式为银行优惠贷款形式，变政府一家的行为为以金融机构为主的行为。在资金紧缺的情况下，该系统可给予生态环境保护项目专项优惠贷款，并以优惠贷款为启动资金，带动地方政府或企业的配套资金。鉴于生态环境保护金融支持系统的资金具有投向社会公益和可持续发展的性质，它必须有别于其它资金，应根据国民收入的增长逐年提高环保投入在GDP中的比重，直至达到一个合理的水平。
3.3 为环保产业发展提供有效的制度动力
促进环保产业形成和发展的制度动力表现为政府制定的系列相关法律法规要能促进环保产业的形成和发展。这就需要进行环保产业管理制度创新，使政府对环境保护的管理由以行政管理为主转变为行政管理手段和经济管理手段相结合，重视税收、金融、价格、外贸等手段的应用，刺激企业改变行为方式并最终实现环境质量的提高。允许运用多种方式筹集资金，例如为环保项目提供优惠贷款、允许外资进入、采用BOT方式或者TOT方式建设环保工程等。政府还应该提供优惠政策鼓励企业投资环保产业，甚至组建综合性、大型环保企业，提高企业的环保技术开发能力，增强其市场竞争力，使其做到经济效益和社会效益双赢。
3.4 环境资源产权制度创新
产权制度的创新应明晰环境的社会所有权，并辅以强有力的法律法规手段加以维护。环境资源产权制度创新，其实质是产权主体的利益应当得到实现。其中，要保证国家的资源所有权在经济上得以实现。要加强对环境资源的有效性评估，完善环境资源产权的交易转让市场，建立健全环境资源市场化的机制。具体来说，包括资源核算制度、资源资产管理制度、资源产权管理制度、资源有偿使用和有偿转让制度、资源补偿制度等一系列制度创新。
3.5 理顺环境资源的价格
在市场经济条件下，环境资源产权要由资源的收益权来体现，产权的分配关系又要由价格来实现。市场经济是通过价格机制来实现分配关系，进而实现生产关系（产权），从而配置资源，进而影响生态环境的。环境资源价格是由环境资源再生产的基础价格和环境资源的供求状况决定的。过低的资源价格，只会助长资源的无偿使用，加速环境破坏；过高的价格，也可能导致资源的偷开滥采。应适当提高环境资源价格，以抑制需求、补贴供给。这里的“补贴”指的是用于环境保护的各种补偿。此外，对于必须保护的生态资源，即使其价格涨到再生产价格也不能让其进入市场，例如濒临灭绝的和国家保护的物种。
3.6 完善相配套的一系列制度创新
为了实现更加有效的环境管理目标，应根据我国的具体情况，对相配套的一系列制度进行宏观层面与微观层面的全面创新。任何孤立的制度创新都是难以奏效的。配套的系列制度创新包括：
（1）政治体制、行政制度创新。建立健全监督机制，约束政府行为，使政府承担相应的成本；
（2）建立中央与地方的协商制度。应从制度上合理确定中央与地方的权力、责任、义务，走出过去中央对地方放权、收权的循环，确保在重大环保问题上的相互协商。
（3）建立部门协调机制。要形成“综合权力”机构，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门之间的关系，综合处理经济、环境和社会问题，加强跨部门的统一规划与协调。
（4）法律制度创新。应加强环境立法，强化环境执法，严格环境标准。
（5）环境文化创新。因为制度创新离不开意识形态、宣传舆论和文化创新。因此，必须加大环境文化创新的力度。
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