“非正式行政行为”概念界定——兼“非强制行政行为”评析，本文主要内容关键词为：行政行为论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2009)04-124-07
20世纪中期后，传统的行政目标和行政管理手段发生变化，一些西方国家展开了“新公共管理”运动(New Public Management)，将传统的主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义，政治国家与市民社会的交叉关系中更多地融入了“平等”、“协商”、“契约”等词汇，行政指导、行政合同、行政奖励等频繁地用以处理行政主体与相对人之间的关系。理论界也予以一定关注，但仅停留在具体行为之上，总体上缺乏模式化研究路径，集中表现为“概念表达、效力内容、行政裁量控制、救济途径”等几个方面。本文关注的是：基础概念界定不清以及概念表达方式的伪科学性。
一、我国现有“非强制行政行为”的概念演进
实质上，在对行政指导、行政合同等行为的认识路程中，并不像传统公法学理论一样是由西方国家引领的，这一领域的最先开拓者是日本行政法学理论研究者们，正如学者所说：“进入80年代以来，随着比较行政法研究的深入进行，特别是通过对日本行政指导的系统研究，德国学者对非强制性行政手段的性质和功效才有了更深刻的认识。”①但如此有现实价值的法律现象并没有引起我国学者的关注，彼时国内仅有研究都存有“缺乏模式化高度，缺乏对运行方式、内在运行规律方面统一认识”等不足，甚至还出现了相关理论研究中采用“其他行政方式”、“其他活动方式”、“新型行政活动”等无奈之举。②这一现象直至90年代末期才被打破，在崔卓兰教授以《试论非强制行政行为》一文，呼吁学者们将“非强制行政行为”作为上位概念纳入我国行政法学研究视野中之后。③“非强制行政行为”作为一个新名词开始被广泛引用，得到了理论界的一致默认，④但至今无人质疑其合理性，此种漠视现象一直持续到2008年，国内首次对此予以正面回应的是蒋红珍博士，他在《非正式行政行为的内涵——基于比较法视角的初步展开》一文中，结合不同国家的法律文化，隐晦地指出了“非强制性行政行为”一说的伪科学性，她说：“非强制性的解读视角尚不足以支撑司法救济的制度管道空间，尚需寻求以制度性为主轴的内涵构建基点。”⑤至此，“非正式行政行为”开始引起国内理论界的关注，同时“非强制行政行为”概念表达的科学性也引起人们质疑。笔者认为，在“新公共服务理论”已作为行政法理论的基本理念时，必须重审“非强制行政行为”的表达方式，将行政指导、行政合同等行为置于“新公共服务理论”背景下予重新整合，从而确立其正确的上位概念表达，在此过程中期望达到两个目的：其一，从语义和内涵两个层面揭示出“非强制行政行为”表达的伪科学性；其二，确立“非正式行政行为”的概念表达及其内涵，诠释该概念表达语义上之科学性、内容上之全面性及功能上之现实性。
二、“非强制性行政行为”概念评析
(一)语义层面的批判
如果仅仅将评判的目光停留在“非强制行政行为”的语义层面，实质上也是经不住推敲的，我们不妨从这样两个方面予以追问：为什么要选择创制一个新概念？为什么又要选择“非强制”这一词汇？
第一，很显然就第一个问题，在崔卓兰教授提出这一表达方式之后，此后沿用的学者们并没有予以过多考量。笔者认为在行政指导、行政合同等这一类行为中，试图创立新的“概念”并不具有太大的理论价值：其一，就我国行政法理论研究而言，行政指导、行政合同等一系列行为本身便是新的事物、新的研究对象，世人对行政指导、行政合同本身内涵甚至都没有透彻，现在又冠以大家完全不熟悉的新词汇，无疑是增加理论研究的混乱；其二，在我国行政法理论研究中，域外理论的借鉴是占据很大部分的，本文主题当然也不例外。据笔者考察，域外对此类行为的概念表达已经有很多，诸如德国学者平特纳的“非要式行政活动”、⑥汉斯·J·沃尔夫的“非单方处理性行政行为”⑦以及美国的“非正式程序”(informal administrative或者administrative informality)⑧等等，那么我们为什么要放弃“移植”路径呢？崔教授在论文中虽然予以了比较层面的回答，但是难以说服笔者，特别是其对“非正式行政行为”这一概念的抨击，文中这样写道：“不管以‘非正式行政行为’，还是以‘未型式化行政行为’名之，都未必适宜。不言自明的是，行政合同、行政奖励、行政资助、行政信息服务等，并不缺乏作为‘正式’的行政法律行为的内容、形式与法律效果等诸要件……‘非正式行政行为’或‘未型式化之行政行为’的提法，本身就容易引起人们对此类行为的忽视、甚至轻视，不利于加强对这类行为的研究，进而不利于完善对此类行政行为的法律控制。”⑨这段文字与其说是理论上争鸣，倒不如说是崔教授自圆其说的主观看法，笔者认为“非正式行政行为”的概念表达并不存在任何不足，事实上，在行政指导、行政合同等一系列行为中，其行政程序、权力程度、法律效果等等方面本身即是非正式的，是带有协商、参与性的，其行为目的即是赋予行政主体较大自由裁量权，以一种非正式的方式更好地处理与行政相对人之间的关系，程序更加灵活多变、权力干涉可有可无、法律效果不被承认等等这些都是“非正式”意欲表达的内涵，崔教授文中的理解并不具有合理性；另一方面，“非正式行政行为本身容易引起人们误解”——这一说法更加令人费解，非正式行政行为说法何以引人误解？如果非正式行政行为令人误解，非强制行政行为本身呢？崔教授在文中并没有予以回答，实质上这本身就是一个欠缺深度的论据，作为非强制性行政行为的立论面，其说服性并不大。
第二，为什么要选择“非强制”这一词汇？坚持“非强制”概念表达的学者们，根本目的在于建立新的模式化路径从而区别传统行政权强制论。在架构“非强制”理论可行性时必须要解决一个基本矛盾是：“非强制行政行为”这一概念与传统法学理论中“关于强制力是法律存在和法律实施的本质”这一命题是相抵牾的，这一方面是一个难题，但另一方面却又成为学者将“非强制”理论升华到法理学高度最好的切入口，因此，其自然成为该领域中研究成果大放光彩之处，那么他们又是怎样说服我们的呢？首先，他们选择从“法律强制力”这一概念入手，运用到了丹博、霍布斯、韦基奥等西方学者有关“法律等同于统治阶级强制命令”的理论主张，认为这是传统行政法有关强制论的理论渊源；接着他们便转换另外一种思维——对上述理论进行攻击，选取的是西方学者如哈特、哈耶克、庞德等著名法学家的理论主张，从强制力完全忽视了“思维和价值判断主体的个人”这一核心点出发，进行全面批判，最后得出结论：法律与强制没有必然联系，认为行政行为必须具有强制性的观点不再是不可置疑的，其实强制论与现代行政法学理论体系的矛盾、冲突亦是尖锐且多重的。⑩至此，我们可以全然明白学者们的目的：首先确立法律与强制之间是没有联系的，从而得出“非强制行政行为”概念表达中“非强制”是合理的。这一论证路径表面上看起来固若金汤，但实质上并非如此，抛开文中涉及的众多法学名家理论本身的合理性不论，仅仅从其逻辑上便存有以下不足：其一，有关行政行为的强制性是一个历史话题，我们并不能站在如今的舞台上去衡量一个产生于历史中的理论，行政行为最早由奥托·迈耶所创，迈耶生活在警察行政时代，其制造的理论必然与“强权”有着千丝万缕的关系，简单从法理角度否定传统行政行为的强制性并不可取；其二，在“非强制”学者们的论述中，犯了简单的逻辑错误，既然否认行政行为与强制具有联系，顺延下来便可以得出传统行政行为不具有强制性，既然如此，“非强制”这一词汇的参照是什么？没有“强制”，何来“非强制”？这显然被他们疏忽了。实质上，在“新公共服务理论”影响下，如何看待传统行政行为强制性是具有很大争议的，传统行政行为理论有关强制性的认识在现代社会并不被广泛认同，美国政治学者丹尼斯·朗在研究权力时，将权力界定为：是某些人对他人产生预期效果的能力，权力的四种形式包括武力、操纵、说服和权威。这一界定“避免了把权力等同于施加惩罚的能力。”(11)现代行政的目的是为了提供优质的服务和便捷地实现公共利益，作为国家权力组成部分的行政权应体现公共性和服务性，行政处罚、行政许可中融入的大量参与、听证因素便是一种写照，传统行政法学强调行政行为基本特征是强制性——这一认识是有待商榷的，其根本无法回应实践的挑战。故而，我们是不能基于这一并不稳定的理论界定反向推导出“非强制行政行为”概念的，其缺乏“强制”这一参照词语。
(二)内涵层面的商榷
通常将“非强制性行政行为”概念内涵表述为：“由一定的行为主体依其职责权限，主动发出的，不以强制行政相对方服从、接受为特征的行政行为。”(12)笔者认为该内涵有待商榷：
第一，“由一定的行为主体依其职责权限”这一表述意欲界定主体方面的两个要求：其一是非强制行政行为必须由行政主体做出，此不存在异议；其二，非强制行政行为的主体必须具备相应的职权，亦即非强制行政行为的做出必须要求组织法上的授权。(13)对于此种认识笔者认为并不可取，此处涉及的关键问题是：“行政指导、行政合同、行政奖励”等等非强制行政行为是否必须获得组织法上的授权之后才能实施？对于这一争议，在行政指导制度异常发达的日本早已存在，日本行政法理论界基于对这一问题的否定性回答，曾经出现过“非权力性行政行为”的概念表达方式。(14)但这一说法在1994年开始实施的日本《行政程序法》中予以了否定，该法第32条提出了“行政指导实施者必须注意不得超越行政机关的职能或职责范围”；(15)日本是“以立法授权范围划分行政行为为正式与非正式的界限”的。(16)只要在法律缺乏明文规定的情形下作出，就属于非正式行政活动。(17)因此，日本非正式行政行为的做出是无需立法授权的。当然，此种分析是建立在日本本土法律文化之上的，结合我国现状及非强制行政行为本身，笔者认为应该给予同样的逻辑对待，理由如下：其一，我国非正式行政行为的立法现状。国内对行政指导、行政合同等行为予以约束的规范性文件，仅仅是停留在规章或者规章以下层面，按照我国立法体制其并不能取得组织法意义上的授权，如果我们一味要求非强制行政行为具有立法上的授权，无非等同于从理论角度单纯地将国内大量存在的“非正式行政行为活动”定性为违法(越权)行为，这显然是行不通的；其二，尊重非正式行政行为本身特性。在现代行政管理中，基于行政事务复杂性、减少行政成本等的综合考虑，行政活动中需要采用更具灵活、更具协商性的非正式方式，行政指导、行政合同等行为正是在这一背景之下出现的，其初衷便是给予行政机关一定的自由空间，当然包括授权方面的宽宥，如果我们在此又从理论概括上反向推理，违背其行为目的，很明显与其初衷相悖。故笔者认为非强制行政行为的做出无需具备立法上的授权。
第二，“主动发出的”。其意义为所有非强制行政行为都是行政主体主动发出的，这显然并不合理。在界定非强制行政行为范畴时，学者们通常认为有以下几种典型行为：行政指导；行政合同；行政奖励；行政调解；行政资助；行政信息服务。(18)根本无需经过太多的理论演绎，便能看出“主动发出”界定的荒谬之处，一个过硬的反驳依据是我国《政府信息公开条例》(下简称《条例》)中的规定，从该《条例》的内容来看，除了《条例》第9、10、11、12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，主动向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息，这显然和非强制行政行为概念中的“主动发出”不一致。实质上，学者们想要表达的意思是：非强制行政行为更加能够体现行政主体在人文关怀上的主动精神，行政主体会主动以“协商、参与”等非正式形式加以表现。但以“主动发出”作为这一类行为的共同特性，显然背离了行为本身的属性。
从以上分析可以看出，非强制行政行为概念本身存有很多不足，无论是语义层面，还是概念内涵层面，都欠缺科学性的思考，但这并没有引起学界的注意，反而这一概念却被广泛引用。笔者认为，长此以往会直接对行政指导、行政合同等行为的模式化研究带来不利影响。现阶段我们应该抛弃创制“非强制行政行为”的表达方式，确立“非正式行政行为”的概念表达。
三、“非正式行政行为”概念的界定
(一)域外相关概念表述
按照本文的逻辑，基于意欲确立“非正式行政行为”的概念表达是域外词汇，那么在对其内涵加以展开之前必须予以一定程度的域外考察，从而明晰其语义上的渊源：(1)在德国，学者平特纳将其表述为“非要式行政活动”，他认为，“从正式的行政活动中区分出非要式(非正式)的行政活动，后者用于为前者提供辅助和准备，亦可以独立地以与正式的活动没有任何联系的形式出现”；(19)(2)在日本，室井力将其表述为“非权力行政行为”，并明确指出行政指导、行政合同乃至行政计划属于非权力行为，认为新型的行政行为诸如行政指导、行政合同等不具有权力性，因此不是行政行为；(20)(3)在美国，基于“程序至上的法律文化”，美国行政法理论研究中更多的偏好于将其表述为“非正式程序”(informal administrative或者administrative informality)；(4)在我国台湾地区，最为典型的两种概念表达是“非正式行政行为”和“未型式化行政行为”，前者是陈春生教授沿用德国行政法基本理论所作的表述：“德国学界近些年来，尤其是90年代开始，有关非正式行政行为论文纷纷出现。”(21)后者“未型式化行政行为”是林明铿教授的表述，他将行政指导、行政合同等新型行政行为界定为“未型式化之行政行为”，并认为该行为缺乏行政法律行为的内容、形式和法律效果等诸要件。(22)
以上各种不同表达方式可以概括为“非正式程序说”、“非权力行为说”、“非正式行政行为说”以及“未型式化行为说”四种，经过比较分析，笔者认为“非正式行政行为说”更具合理性：(1)“非正式程序说”概括存有片面性，且是基于其本土法律文化得出，虽然行政指导、行政合同等行为中非正式程序是基本点，但并不是这一类行为的全部，其同样还存在着权力因素、法律效果方面的特性，这些都需要纳入到概念表达之中，这显然是“非正式程序说”难以办到的，因此其并不可取；(2)“非权力行为说”存在基本认识方面的错误，实质上“非权力行政行为”表达方式早在“非强制性行政行为”概念提出时就遭到了我国学者崔卓兰教授的否定。(23)笔者认同崔卓兰教授的看法，认为在行政合同、行政指导等行为中同样存有行政权的运行，只是此种权力相对弱小，但弱权并不等于无权，“非权力行为说”否认这一因素是不合理的；(3)对“未型式化行政行为”而言，“未型式化行政行为”和“非正式行政行为”二者概念泛指的对象并不相同，未型式化行政行为呈现出流动开放的体系，是型式化的反面，其意义在于建立一种新的概念以应对新的行政活动方式，如果说行政行为的“型式化”与“未型式化”以类型化为表征，那么“正式”与“非正式”却以法律拘束力为区分内核。(24)可见二者并不存在冲突，目的不同，“未型式化”概念更多地带有时间跨度上的阶段性，对行为本身并不过多关注，其本身是合理的。(25)在“未型式化”与“非正式”之间并不存在选择的问题，二者指向不同范畴。
(二)非正式行政行为概念的内涵
通过以上分析，笔者认为非正式行政行为是指：由一定的行政主体，按照非正式的程序，不以强制对方服从、接受为特征的行政行为。对此定义，需要做以下理解：
1.权力因素的非正式性。具体说来，权力因素的非正式性主要表现在两个方面：第一，除了上文提到的授权方面之外，另外一个非正式表现是其可以参照大量的政策、内部规定、弹性法条、行政惯例等“软法”规范加以实施，这是基于非正式行政行为固有的“灵活性”所决定的；在非正式行政活动中，不能完全以“规则之治”的控制态度加以看待，因为其成立之初的目的就是为了摆脱传统的僵化模式，寻找一定的自由空间，无论从理论上还是实践上都必须给予其规则之外的宽宥，甚至于一定程度上允许其脱离依法行政原则的框架；(26)第二，权利因素的另外一个非正式表现是其不以强制力实现行政管理目的，其途径更多的是基于相对人的自愿接受，在非正式行政行为中，基本是没有强制力进入其中的，仅有的权力干涉运用最多的不过是“诚实信用”原则而已，但这一原则还涉嫌公法对私法借鉴，实现这一原则规制到底含有几分“权力因素”，往往还受到私法意义上的摆布。
2.行政程序的非正式性。非正式行政行为的做出，并不需要严格意义上程序法调控机制的运作，尽管“程序之治”作为控制行政权滥用如今已备受青睐。非正式行政行为中存在着大量的“协商”、“主动纠错”元素，这些本身便是一种外在契约，其精神在于允许行政主体和相对人二者之间存有一定自由空间，此种空间在实体法上表现为对权力的弱化甚至于私法化；在程序法上则表现为程序的自由或协商——亦即“非正式程序”。“非正式程序”作为一个法律概念最早出现在美国行政法中，是美国最早用于制定行政程序法的一个简易程序，是美国当代行政法上的一个创举。(27)之后便在其他领域得到广泛应用，以至于美国司法部行政程序委员会在1941年的最后报告中声称：“非正式行政程序构成行政裁决的绝对多数，他们是行政程序的真正生命线。”(28)“非正式行政程序的范围非常广泛，包括从完全没有任何程序的口头谈话，到几乎接近审判型的听证程序在内。”(29)此处有两点需要注意：第一，“非正式程序”不等同于“非程序”。实际上，在非正式行政行为越来越多地得到各国偏爱的同时，学者们亦在思考如何对其加以法律调控，20世纪90年代以来，一些国家通过立法特别是有关行政程序立法来规范行政指导、行政合同等非正式行政行为，体现出“以行政程序立法约束方式来实现非正式行政行为法治化”的思路。有学者考证：“实现对行政指导行为的法律统制特别是有效程序统制，乃是一个从行政法制建设实际出发且符合现代法制理性的行政指导法治化路径选择，因而自20世纪后期以来日益受到各国重视和采用。例如，日本于1993年、韩国于1996年通过的行政程序法都以专章(分别是第四章和第六章)规定了有关行政指导程序约束的有关内容。”(30)因此我们说“非正式程序”并非等同于“非程序”，非正式行政行为同样需要一定限度的程序规制；第二，非正式程序的基本要素：(1)双方协商：协商的要义在于对传统僵化程序的打破，在非正式行政活动中，应该充分尊重行政主体以及其相对人的意思表示，积极创造二者的对话交流机制，协商的形式并不局限于传统的听取、听证、申辩等形式，只要是能以协商形式在公共利益与个人利益之间寻找到平衡点，便是可取的，尽管其可能带有一定的任意性，甚至有悖于“依法行政”的基本原则，都应该是允许的；(2)参与精神：“参与精神”在某种程度上和“协商”是伴随而生的。然而，在非正式行政行为中参与的功能有时更加突出，譬如一项行政指导的做出，往往需要通过相对人的参与获得行为做出时需要考量的各种因素，如相对人的接受程度等等方面。
3.法律效果的非正式性。这里从两处展开——非正式行政行为效力内容和救济途径。第一，我们认为“非正式行政行为”行为效力内容是非正式的。一方面，作为现阶段效力研究对象的“行政行为”，仅仅是狭义上的概念，等同于“行政处理”或者“行政处分”，而不包括行政指导、行政合同这一类行为，室井力就曾提醒我们，不要对所有行政行为都一律承认这些(公定力、确定力、拘束力、执行力等)效力，(31)即使现有的非正式行政行为效力研究成果，也可以表明其并不具有传统行政行为效力的完整性，它通常是一种“不完整公法效力以及公法与私法效力混合”的状况，所以说其相对于典型意义上的行政行为效力而言，非正式行政行为的效力状态是非正式的；第二，非正式行政行为救济途径亦存在非正式性，尽管学者们试图在理论上构建非正式行政行为的可诉性，甚至于出现了立法上的规定，如我国《政府信息公开条例》，但国内现有行政诉讼机制总体上对非正式行政行为是保持拒绝态度的。这样，当非正式行政行为出现违法操作时，允许选择的途径更多的是从道德层面上探寻，如诚信政府、政府的道德性等等，在一定程度上依靠的是社会道德，而非司法权干涉。笔者认为，较之富有权威色彩的司法控制而言，此种救济路径是亦非正式的。
“非正式行政行为”仅仅只是为了对行政指导、行政合同进行模式化研究所作的上位概念表达，其对立面并不表述为“正式行政行为”，在行政行为研究领域中也并不存在这一称谓，“行政处分”、“行政处理”或者“具体行政行为”等一类具有传统意义的表达为其常用。(32)另一方面可能存有本文写作意义方面的质疑。不得不承认，“非强制行政行为”概念尽管在本人笔下存有众多瑕疵，但当人们对其引用得以不断延续时，它已经完全获得了正当化认可，这无疑决定了本文主题感染力的有限性。然而，研究对象的相对恒定性和多次重复，是人们能够获得有关因果关系的概然推论的前提条件。(33)
通过全文分析，我们完全可以明晰“非强制行政行为”概念表达的不妥之处，相比之下，域外“非正式行政行为”却有着语义上的科学性、内容上的全面性、功能上的现实性等优点，故而我们主张抛弃“非强制行政行为”概念表达方式，以“非正式行政行为”取而代之。
注释：
①石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2002年版，第133页。
②见方世荣：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2003年版，第261页；朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2004年版，第284页；杨海坤、章志远：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004年版，第229页。
③崔卓兰：《试论非强制行政行为》，载《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。
④此后沿用“非强制行政行为”概念的见：石佑启：《论公共行政与行政法学范式研究》，北京大学出版社2002年版，第133-137页；马生安：《行政行为研究——宪政下的行政行为基本理论》，山东人民出版社2008版，第196页；赵肖筠、陈凯：《在非强制行政行为中引入诚信原则的价值分析》，载《山西大学学报》(哲社版)2003年第3期，等。
⑤蒋红珍：《非正式行政行为的内涵》，载《行政法学研究》2008年第2期。
⑥参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第87-88页。
⑦参见[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第1卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140-146页。
⑧在美国，并没有形式上和“非正式行政行为”完全一致的词语表示，王名扬教授在《美国行政法》中使用的相似性字眼是“非正式程序”和“非正式程序裁决”。参见王名扬：《美国行政法》(上)，中国法制出版社2005年版，第356-360页；第531-540页。
⑨崔卓兰、蔡立东：《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》，载罗豪才主编：《行政法论丛》(第4卷)，法律出版社2001年版，第132-133页。
⑩崔卓兰、蔡立东：《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》，载罗豪才主编：《行政法论丛》(第4卷)，法律出版社2001年版，第135-138页。
(11)参见[美]丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶等译，中国社会科学出版社2001年版，第26-29页。
(12)崔卓兰、蔡立东：《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》，载罗豪才主编：《行政法论丛》(第4卷)，法律出版社2001年版，第133页。
(13)当然，对于此处的认识文中并没有直接说明，笔者仅根据文义解释的原则加以理解。文中有这样一段说明：“依职责权限，既包括行取主体确定的职责义务，也包括根据法律、法规的目的、宗旨、精神和原则等经由解释，可以由行政主体行使职权的领域。”可以看出，此种说明的要义在于确定非强制行政行为的做出必须具备组织法意义上的授权。
(14)[日]室井力：《日本行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第51页。
(15)莫于川：《论行政指导的立法约束》，载《中国法学》2004年第2期。
(16)转引自蒋红珍：《非正式行政行为的内涵》，载《行政法学研究》2008年第2期。
(17)转引自蒋红珍：《非正式行政行为的内涵》，载《行政法学研究》2008年第2期。
(18)崔卓兰、蔡立东：《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》，载罗豪才主编：《行政法论丛》(第4卷)，法律出版社2001年版，第129页。
(19)参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第87-88页。
(20)[日]室井力：《日本行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第51页。
(21)陈春生：《行政法学上之非正式行政行为与行政指导》，载陈春生：《行政法之学理与体系(一)——行政行为形式论》，三民书局1996年版，第223页。
(22)转引自崔卓兰、蔡立东：《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》，载罗豪才主编：《行政法论丛》(第4卷)，法律出版社2001版，第129页。
(23)崔卓兰：《试论非强制行政行为》，载《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。
(24)转引自蒋红珍：《非正式行政行为的内涵》，载《行政法学研究》2008年第2期。
(25)如可以将“行政奖励”归入“非正式行政行为”范畴之中，但却不可以归入“未型式化行政行为”之中。
(26)现实中已经有大量事实存在，如福建省泉州市德化县中有7个加油站没有营业执照，当地工商局并没有依照传统做法简单加以取缔，而是运用行政指导的方法指导这些企业停业整顿。最后，有5家加油站完善了手续，办理了营业执照，恢复了营业。不难发现，当地工商局做出此种行为并没有严格“依法行政”，做出行政指导行为也是在没有授权情况下进行的。但是，此案例最后得到了妥善的处理，也得到当地政府的充分肯定。参见莫于川：《行政管理革新与法治政府建设——应以法治和发展的眼光审视当下的行政管理新举措》，载《南都学刊》2008年第4期。
(27)非正式程序在美国最早用于制定行政程序法，其具体内容包括“通告”和“评论”两项内容。参见王名扬：《美国行政法》(上)，中国法制出版社2005年版，第356-359页。
(28)王名扬：《美国行政法》(上)，中国法制出版社2005年版，第533页。
(29)王名扬：《美国行政法》(上)，中国法制出版社2005年版，第532页。
(30)莫于川：《论行政指导的立法约束》，载《中国法学》2004年第2期。
(31)[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第98页。
(32)在行政处理、行政处分等一类问题上，已有相关著作加以模式化研究。参见宋功德：《聚焦行政处理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。
(33)参见[英]休谟：《人性论》(上卷)，关文运译，商务印书馆1980年版，第74、105页。
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