以人大民主为重点 继续推进中国民主政治的发展，本文主要内容关键词为：中国论文,民主政治论文,民主论文,人大论文,为重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、推进民主政治的发展也是“硬道理”
改革开放以来，中国民主政治在理论—制度—运行等多个层面取得了有目共睹的发展。这些发展是可贵的可喜的，又是初步的初级的。中国必须继续推进民主政治的发展。这决非任何个人的主观偏好，而是由变化中的国情与世情所使然。
长期以来，一讲到民主，人们就强调“国情”，主要是强调国情中制约民主发展的种种因素，比如，经济、文化的落后，专制传统的影响等等。笔者认为，这样的强调是必要的。据此，我们可以清醒地认识到，中国民主政治只能稳步推进而不宜“跑步急进”，否则便会脱离国情，欲速而不达。但绝不能由此而得出中国民主政治应当“停步”、“暂缓”的结论。因为国情中所存在的另外一些因素，——尤其是那些正在变化中的因素——要求中国民主政治继续向前推进。我们说，“民主发展必须适应国情”，应当从两个维度去理解，既要看到那些制约民主发展的因素，又要看到那些要求推进民主发展的因素。更何况，民主发展还必须适应“世情”——世界的情势，对于一个已经开放了的国家更是如此。这里我们着重分析一下要求继续推进民主政治发展的若干国情与世情因素。
首先，中国已经迈向市场经济社会。
20多年来，中国社会最为显著的变革就是由计划经济迈向了市场经济。与此同时，单一的公有制格局也已经改变为以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局。非公经济的逐步做大，市场竞争的铁律效应，决定了社会利益的分化与清晰化、社会结构的分层化与复杂化。由此引发各社会主体（包括个体、群体，富者、贫者）的利益意识日渐增长，利益诉求日趋强烈。而且，众多的“诉求”朝向政治系统，力图影响公共政策，这便构成了人们常说的“政治参与”。
改革之初，我们认定中国社会的主要矛盾“是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，[1—p785]从而合乎逻辑地着力建设“两个文明”（“物质文明”、“精神文明”），以满足物质文化“两种需要”。如今的情况是，已经迈向市场经济社会的中国，人民的第三种“需要”即“政治（参与）需要”也在“日益增长”。这是大好事。“政治（参与）需要”呼唤“政治文明建设”！“政治（参与）需要”为民主政治注入现实的动力！依笔者观察，执政党与治理者实际上已经意识到了这一点。例如，中共十六大提出，要“扩大公民有序的政治参与”。“扩大”，意欲顺应民众参与之需求；“有序”，旨在保证社会政治之稳定。既要“扩大”又要“有序”，就必须通过“建设社会主义政治文明，发展社会主义民主政治”，提供足够的政治制度资源，让日益增长的政治参与在民主政治的制度、体制、机制中，按照既定的程序、规则而展开。诚如亨廷顿所言，“一个社会要保持高度的一体性，就必须在扩大政治参与的同时，使更强有力、更复杂、更具有自立性的政治制度也得到发展”，[2—p83]否则，在制度化滞后、制度供给不足的情况下，不同利益主体就很可能会在制度外无序地“参与”、碰撞、冲突，那就不可避免地会陷入以下的“公式”：政治参与（增长）／政治制度化（滞后）＝政治不稳定。[2—p79、p5]
在笔者看来，市场经济—利益分化—利益诉求—政治参与—民主发展，这是由“经济—政治”内在逻辑所铸就的社会生态链。已经走向市场经济社会的中国，不能不继续推进民主政治的发展。
其次，中国正在经历政治权威的转型。
1949年建立的新中国是靠“枪杆子里出政权”的。长期艰苦卓绝的革命战争，造就了毛泽东这样“用兵如神”的革命领袖、杰出人物。革命胜利后，他成为万众拥戴、举国称颂的政治强人、绝对权威。
马克斯·韦伯就“权威”现象作过深入研究，并对其进行了分类。[3—p238～282]中国长期的革命战争年代留给“革命后社会”的政治遗产之一，正是韦伯所说的“个人魅力型权威”。然而，随着时间的推移，不可能再造就出“个人魅力型权威”。从这一意义上说，当今中国正经历着政治权威的转型，由“魅力型”转向“法理型”。这并不决定于个人因素，而在于时代的变迁。依笔者所思，政治权威的这一转型，标志着中国政治正在走向现代，走向成熟。“法理型权威”的“合法性”主要基于民主法治的运作与民众的理性选择，而不是个人“魅力”。这就决定了中国的政治权威必将越来越重视发展民主和法治。惟其如此，才能不断地获取合法性基础，才能有力、有效地整合和统领一个利益已经分化、结构已经分层了的社会。
笔者坚信，正在经历政治权威转型的中国，不能不继续推进民主政治的发展。
第三，中国不可能置身于世界民主潮流之外。
以加入WTO为标志，中国越来越向世界开放，越来越融入经济全球化的洪流之中。由于世界的经济、政治、文化不可能完全分隔，中国在开放的过程中，也必然越来越感受到世界民主潮流之汹涌。不同国家固然国情有别，民主模式各具特色，但都得顺应世界潮流，推进民主政治的发展，这是“世情”所致。中国作为一个开放了的文明大国，决不可也决不会置身于世界民主潮流之外。顺应世界潮流的中国，不能不继续推进民主政治的发展。
从以上分析中不难看出，变化中的国情与世情因素决定了中国必须继续推进民主政治的发展。鉴于国情中也确实存在的一些制约因素会构成民主政治发展的障力，因此，执政党与治理者更加需要增强推进民主政治发展的信念与能力，在不断克服障力的过程中，坚持不懈、锲而不舍地推进中国民主政治继续向前发展。邓小平说得好：“发展才是硬道理”！——经济发展是硬道理，民主政治发展也是硬道理。
二、人大民主为重点，三大民主同推进
继续推进中国民主政治的发展，当取何种“发展路径”？这已成为近年来理论界所关注的一个热点。简言之，主要涉及到以什么为整个民主政治发展的重点（或曰“突破口”）。
当今中国的民主政治，在笔者看来，主要可以归纳为“三大民主”：一是由人大制度展开的、事关行使国家政权的“人大民主”；二是执政党的“党内民主”；三是以政协、多党合作以及基层群众自治等为主要内容的、非行使国家政权的“社会民主”。“人大民主”与“社会民主”也可合称为“人民民主”。三大民主分属于“国家”、“执政党”、“社会”三个不同的层面，无不具有重要价值。它们互有区别，无法相互替代；又紧密相关，难以截然分割。因此，从总体上讲，笔者主张三大民主同时推进、互相促进，以达至整个中国民主政治的全面协调发展，而不宜过于厚此薄彼，过分强调轻重先后。诚然，在此前提下，适度突出重点，以重点带动全面，则是可取之道。
那末，何者为重点？不少学者提出以党内民主为中国民主政治发展的重点，而另一些学者主张以村（居）民自治为发展重点。至于建议以人大民主为重点的学者则相对鲜见。就本人而言，倾向于以人大民主作为中国民主政治发展中的重点。这是因为：
从理论上讲，“民主”或“民主政治”的原意就是指“人民的权力”、“多数人的权力”。人们尽可将这里的“权力”作宽泛的解释：比如，管理一个村的权力属于全体村民，便有了农村基层民主政治；管理一个政党的权力属于全体党员，便有了党内民主政治等等。但是，在有国家存在的社会里，至少在一个相当长的历史阶段中，最有权威性、最富强制性、最具重要性的权力当属国家权力。因此，“民主”或“民主政治”，首要的是指“国家权力”意义上的“人民的权力”、“多数人的权力”。在最早使用“民主”概念的古希腊，“民主”就是被视为城邦（国家）的一种政体。直至现代，将“民主”或“民主政治”的基本属性归结为“一种国家形式，一种国家形态”[5—p257]，依然是具有普遍代表性的观点。正因为如此，在世界范围内，人们衡量一个国家的民主程度，总是先关注其国家权力，例如，国家权力的执掌者是否经民主选举产生？国家权力的结构是否符合民主原则？国家权力的运作是否遵循民主程序？国家权力的过程是否受到民主监控？等等。总之，有关国家权力的民主，在很大程度上是一个国家民主政治的集中表现、典型形态、首要标志。很难想象，人们会以“党内民主”或“社会民主”作为主要依据，去衡量一个国家民主程度的高低。
如若可以认定“民主政治”首先是有关国家权力的民主，那末，在当今中国的三大民主中，唯有人大民主才是行使国家权力的，是典型的有关国家权力的民主，是首要的民主。其实，人大制度被视为“中国的根本政治制度”，其原因也在于它是中国人民通过人大行使国家权力的（民主）政治制度，是最重要的民主政治制度。我们将“首要的民主”，将“最重要的民主政治制度”作为中国民主政治的重点，应该说是“抓住了主要矛盾”，在理论上是站得住的。
再从现实看，转型与发展中的当今中国，各种利益诉求—政治参与所反映的民意，需要经过整合上升为公共政策；大量复杂异常的新问题、新难题，需要通过公共政策的制定及实施予以应对。由于人大是中国唯一经过普选获得人民权力委托的民意机关、立法机关、国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能。同时，事关全国性或地区性的政治、经济、文化、社会发展等重大问题，唯有经人大行使立法权、决定权，才可作出具有国家意志性质的决策。尽管执政党在重大公共政策的制定过程中发挥着实质性作用，然而，从决策程序看，执政党各级组织所提出的重要决策主张也都得通过适当途径提请人大，经人大审议—表决—通过后方可成为国家意志，方能由政府等机关予以推行。近20多年的现实中，中国重大的公共政策大多是由人大最后产出的（如法律与决议）。人大所发挥的这种“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要。何况，人大在代表民意，创制、调整或完善重大决策方面也已经开始发挥一些实质性功能。当然，还远不够，亟需加强。
转型与发展中的当今中国，权力监控是一大薄弱环节，已引起举国上下的高度关注。按宪法规定与制度设计，人大是代表人民监督政府等权力的最高权威性机关。现实急切地呼唤着人大监督。人大在监督方面也确实有了一些新的进展。例如，近年来全国人大对审计的监督力度增强，一些地方人大依法行使“否决权”、“质询权”、“罢免权”、“特别问题调查权”等，开始比较认真地监督“一府两院”，取得了一些实效，也产生了不小的社会影响。但，人大监督仍多有不足，亟待加强。
现实表明，人大民主已经发挥了一些功效，积累了不少经验，将其作为中国民主政治发展的重点，不仅是合理的，而且是有基础的。同时，为了让人大民主更好地回应现实向它发出的急切呼唤，真正成为事实上的“首要民主”、“最重要的民主”，将其作为中国民主政治发展的重点，也是必要的、恰当的。
显而易见，本人对于“党内民主重点论”与“村（居）民自治重点论”，持有不同看法。
先谈“党内民主重点论”。我们注意到它有两条主要依据：“党是中国民主政治的领导者”以及“党内民主可以带动人民民主”。应该说，这两点本身完全正确。问题是，中国共产党作为领导者，肯定更清楚“关于行使国家权力的民主”是“首要的民主”，更注意将人大民主这一“首要的民主”作为整个民主政治发展的重点。事实上，正是她一再强调人大制度是“根本”的政治制度，意即中国“最重要”的民主政治制度。也正是她自十一届三中全会以来，每每强调“发展社会主义民主政治”，总是将“坚持与完善人大制度”放在首位。“首位”通常就是重点。党必将会更加重视对作为中国民主政治重点的人大民主的领导。当然，党也很早就提出“党内民主”的问题，特别在十六大上更是加以充分论述。这表明：党已经越来越意识到，在发展人大民主这一“首要民主”之同时，也必须发展好“党内民主”。如若领导者自身的民主不跟进，就难以更有力更有效地领导好发展好人大民主这一“首要民主”。但不能因此理解为，领导者强调自身的“党内民主”就意味着要以“党内民主”取代人大民主这一“重点”。因为无论如何唯有人大民主才是行使国家权力的民主，是中国“首要的民主”。“首要的民主”理所当然是我们发展整个民主政治的重点所在。
至于“党内民主可以带动人民民主”，也未必就意味着党内民主应该作为“重点”，未必就意味着在“重点”保证党内民主发展的同时去带动人民民主（含人大民主）。我们完全可以作这样的理解：党内民主因为属于领导者自身的民主，具有明显的示范效应。正是在这个意义上，其虽非“重点”，但也完全可以带动（推进、促进）人民民主。同时，也应当看到问题的另一面。在制度建设与实际运行的某些方面，党所领导的人大民主已经走在了党内民主的前头（这也许就是近年来强调党内民主的一个原因），例如“代表大会常任制”、“闭会期间代表作用”、“集体议事和决策机制”、“选举制度”等。可见，作为“重点”发展的人大民主也可以带动（推进、促进）党内民主。如果要从“谁带动谁”的角度来确定民主政治的重点，那末，或许三大民主都可以成为“重点”，因为从一定意义讲，它们之间都可以互相带动、互相促进的。然而，都成为“重点”，也就没有“重点”。因此，“党内民主带动人民民主”这一点很难作为“党内民主重点论”的依据。而人大民主是行使国家权力的民主，是“首要的民主”这一点却可以确定人大民主是“重点”。
再谈“村（居）民自治重点论”。我们注意到此论的主要依据是：“草根民主”是整个民主政治的基础。关于“基础”的定位自然是正确的。本人也认为，既然民主政治是人民的权力，是人民当家作主，那末，没有广大人民的参与、关心与支持，“民主”就无从谈起。村（居）民自治作为“草根民主”，其最可贵的价值就在于广大人民群众通过这一民主“培训班”，在民主实践中日益增强着“参与、关心与支持”民主政治的意识、习惯与才能。这就为整个民主政治（包括人大民主在内）提供了坚实的基础。问题是，“草根民主”这个“基础”（连同“社会民主”的其他形态）本身，毕竟不是行使国家权力的民主。在这一意义上，它们毕竟不同于中国“首要的民主”、“最重要的民主”。从而不宜作为整个中国民主政治的重点。
“草根民主”的发展必然会自下而上影响（带动、推进、促进）“人大民主”。但这同样不能成为“重点”的依据。何况，作为“重点”发展的人大民主也可以影响（带动、推进、促进）“草根民主”的发展。比如，高层人大为村（居）民自治立法，乡镇人大保障这些法律（法规）的落实，并可监督与促使乡镇政府正确指导、支持而不是错误干预“草根民主”。
本人不赞成将“党内民主”或“村（居）民自治”作为中国民主政治发展中的重点，而倾向于“人大民主为重点”。但，正如前文所示，那是以强调“三大民主同推进”为前提的。所谓“重点”，或曰“适度突出重点”，只是意味着在发展的力度与速度等方面给予适当的优先。三大民主中的“党内民主”与“社会民主”也都应当努力推进。总而言之，继续推进中国民主政治的发展可取“人大民主为重点，三大民主同推进”的路径。
三、为重点推进人大民主创置条件
重点推进人大民主，需从多方面创置条件。这里，仅简述笔者的五点思考。
第一，厘清两种“领导”的不同特征，理顺执政党与人大的关系。
现代民主政治离不开政党，这是一条普遍规律。正如一些学者所指出的，“民主政治制度是以政党为基础的”；[6—p350]“现代民主国家是掌握在政党手里的”。[7—p81]中国的情况更是先有政党后有民主政权，包括人民代表大会制度在内的各项民主制度都是在一定历史背景下，由中共倡导与推动建立的。党始终领导着人大。这也是“世情”与“国情”使然。问题在于，有两种不同的“领导”，我们应当厘清两种“领导”的不同特征。同一组织系统内上级对下级的领导，意味着可以发号施令、下达指示，并可借助强制性的纪律要求下级服从与执行。可称之为“刚性领导”。党与人大，并非同一组织系统内上下级的关系。因此，“党领导人大”不同于那种“刚性领导”。党组织通过适当途径（如人大中的党组）输入人大的（关于决策或干部人选等）主张，只是“建议”与“推荐”，而不是“命令”与“指示”。党组织应当向人大宣传解释自己主张的正确性。人大在审议中，若多数代表认同这种正确性，并经表决通过后，党的主张就成为了人大的法律或决议。那就意味着党以其正确主张领导（带领与引导）着人大。这里凭借的不是发号施令，而是“宣传与解释”；不是强制性，而是“代表的认同”。不妨称之为“柔性领导”。如果在“坚持党的领导”的口号下对人大进行“刚性”（强制）干预，就会导致党与人大关系不顺，人大功效难以到位。如果能在认知上真正厘清两种“领导”的不同特征，那末在实践中才有可能改善党的领导方式，理顺党与人大关系，既坚持党对人大的领导（“柔性”的），又能使人大独立负责地行使宪法所赋予的职权。
第二，密切人大与选民的关系，增强人大整合民意的能力。
人大民主说到底是一种代议民主。代议民主最大的危险是“代理者”脱离、背离“委托者”，使作为主权者的人民“等于零”。[8—p125]要使人大与选民保持密切关系，首先必须搞好选举。愿意当选人大代表的候选人应当（而不仅是“可以”）与选民见面，向选民承诺，回答选民的提问，让选民在了解候选人情况的前提下作出选择。这样，选民才会对当选的代表有信任感，愿意向他们表达民意。同时，代表必须通过多种方式经常接触选民，听取民意。所有代表，尤其是大量的非专职代表，还应当有若干“助手”协助他们接待选民来访与收集民意等。据本人所知，学习政治学、法学、社会学等专业的大学生、研究生中，就有相当一部分人会乐于以“志愿者”的名义无偿充当代表的助手。他们以此服务社会，又可获得理论联系实际提高专业素养的机会。还有，代表应当及时将民意输入人大或其常委会。在利益已经分化了的社会，“民意”必然多元化、异质化。人大及其常委会这座“民意加工厂”应当从提高成员素质、健全议事程序等方面增强整合民意的能力。例如，有必要建立“大会发言制度”，克服按代表团审议的局限。在此基础上应逐步引入“辩论制度”，让不同声音（包括少数代表的声音）在充分碰撞与磨合中经受鉴别，然后再进入“多数决”（表决）程序。其实，周恩来同志早在1956年就提出过人大“将来在大会上也可以辩论”的主张。[9—p208]半个世纪后的今天，似可提到议事日程上来了。
第三，切实开展宪法监督，追究违背人大民主的行为。
致力于民主政治的当今中国必须树立宪法至高无上的权威性。如何切实开展宪法监督，保障宪法实施，多年来学者们已发表了各种真知灼见。本人在此补充一点：应当把监督人大民主的实施也纳入宪法监督的视野之内。人大制度既然是宪法规定的根本政治制度，那末，“宪法实施”理所当然地包含着根本政治制度的实施，“监督宪法实施”也理所当然包含着监督人大制度（人大民主）的实施。
进一步说，宪法监督必须重视对违宪行为的追究。那末，有的地方以组织的名义强制阻挠与干预人大行使宪法所赋予的职权，如不让人大代表依法提出质询案，指令人大或其常委会必须通过某一人选，甚至公然拒绝承认人大的选举结果等等，应当如何追究？这有待于通过理论研究与制度设计加以解决。
第四，鼓励各地依据不同“区情”，因地制宜地开展探索。
推进人大民主的发展，需要在理论—制度—运行诸方面继续不断地开展探索。由于中国幅员广阔，各地区间的发展条件与发展状况极不平衡，应当鼓励各地依据自己的“区情”，因地制宜地探索与创新，而不必追求全国“一刀切”、“齐步走”。本人一贯认为，中国民主政治的发展应当适应“世情”、“国情”、“区情”这“三情”。十多年前，某些地方率先尝试对“一府两院”及其相关领导人进行“工作评议”与“述职评议”，后来在全国许多地方得以推广，促进了人大监督功能的发挥。近年来，有些地方的人大代表设立了“代表工作室”，有些地方的人大与媒体协同监督政府工作等。事实表明，让一部分地区先“试”起来的做法是可取的。当然，各地的探索与创新应当在不与法律规定相抵触的情况下有序地开展。本地人大应该把好这个“关”，上一级人大常委会则应当对此进行法律监督。
为推进人大民主，某些地区可不可进行“突破”法律规定的探索与创新？本人以为，任何一个地方无权擅自走出这一步。但可以考虑在以后修宪时增加规定：必要时，全国人大有权决定在个别地区设置“立法试验区”，进行突破法律某项规定的试验与探索，以总结经验，为人大立法提供参考依据。
第五，借鉴“他山之石”，以供人大民主所用。
民主政治作为人类政治文明的共同成果，肯定具有“普适性”的一面；民主政治总是在某国某民族范围内具体存在，因此又必然具有某些“特适性”。世界上的万事万物其实无一不是“普适性”与“特适性”的统一。因其“普适性”，不同国家的民主政治应当互相借鉴。中国作为后发型民主国家，需要较多地借鉴早发型民主国家的“他山之石”。以本人所见，除了历史上我们曾经从西方“拿来”不少民主理论、选举方式、代议程序等等外，现行宪法关于人大常委会组成人员不得兼“一府两院”职务的规定，就包含着西方政治学说对我们的启示。因其“特适性”，我们没有照搬西方政治的模式。而且，即使“拿来”的那些“他山之石”，也总是根据自己的国情，经过一定的雕琢后才“洋为中用”。为了推进人大民主乃至整个中国民主政治，我们要借鉴人类政治文明的有益成果，又不照搬别国的模式。问题是，准确分辨哪些属于“不照搬的模式”，哪些属于“可借鉴的成果”，却非易事。为此，本人认为，有必要客观地、理性地对早发型民主国家的民主制度（体制、机制）进行一番再解读。