关于财政分配对教育公平基础性作用的实证分析，本文主要内容关键词为：基础性论文,实证论文,公平论文,财政论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.4 文献标识码：A 文章编号：1005－1007（2010）02－0003－07
教育公平是和谐社会的基础要件之一，也逐渐成为财政资金分配的重要依据。近年来，我国的教育水平和教育公平程度有所改善。但是多年形成的制度性桎梏很难在短时间内被彻底打破，教育提供上的不公平现象还比比皆是，有些甚至依然在强化。公众给新任教育部长提出的五大期盼之一就是“解决教育公平，打破地域教育差距”。如何深刻理解我国教育公平的进展及其依然存在的诸多缺陷？财政分配在教育公平程度的改善中发挥了怎样的作用？有多少改进空间？这些问题一直是理论研究和实践的重点和难点。
一、我国教育公平进展概况及教育基尼系数的估算
一直以来，教育公平都是公众争论的焦点和学界研究的热点。在定性研究中，杨东平（2008）认为，“教育机会均等”是教育公平的核心问题。王善迈（2008）将教育公平定义为：在宏观上指适龄儿童、青少年享有同等的受教育权利和机会，享有同等的公共教育资源服务，并向社会弱势群体倾斜；在微观上指教育者（包括校长和教师）应同等地对待每个受教育者（学生），而不应有任何歧视。在定量分析中，国际上较多采用教育基尼系数作为教育公平的度量指标。在为数不多的衡量教育公平的量化方法中，教育基尼系数能够较好的反应一国教育公平程度，并被广泛应用。所以，本文首先按照分配理论关于公平概念的区分，将教育公平归纳为起点、过程和结果三个层面，对其进行概况描述；然后采用世界银行的计算方法估算我国的教育基尼系数，对教育公平程度进行量化界定，以图全面把握、深刻理解我国教育公平的现状。
（一）我国教育公平程度进展概况
1.起点公平——从农村上学难到基础教育机会的均等获得
将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围，政府承担起义务教育的全面责任，这是我国教育发展史上的一个重要里程碑。截止到2007年底，我国“两基”人口覆盖率达到99％。小学学龄儿童净入学率99.49％，初中阶段毛入学率98％。义务教育基本得到实现。虽然由于种种历史原因，基础教育内部依然存在教育质量上的巨大差别，但《义务教育法》在颁布20年后真正具有了“义务”的含义，还是在起点教育公平上迈出了坚实的一步。
2.过程公平——各级升学率的持续增长
“十年树木，百年树人”，除了教育机会的均等外，教育的延续性和累积性要求必须为个体提供一个相对公平的受教育过程。各阶段升学率是过程公平的一个重要的衡量指标。2007年，除基础教育外，我国初中毕业生升学率达80.48％，高中毕业生升学率达71.8％，2003年高中升学率一度达到83.4％。这标志着我国教育的过程公平程度获得提升。
3.结果公平——高等教育从精英教育进入大众化教育阶段
从1978年到2008年，普通高校招生报名总数约1.28亿，录取总数约5386万。目前各类高等教育在学人数达2700万人，高等教育毛入学率达23％。全国15岁以上人口平均受教育年限超过8.4年，总人口中大学以上文化程度的超过7000万人，全国每十万人口中拥有大学文化程度的人口达6156人①。此外，国家在高等教育阶段基本建立起国家助学金、国家励志奖学金、国家奖学金、国家助学贷款、师范生免费教育等多种形式有机结合的家庭经济困难学生资助政策体系等，证明我国教育的结果公平已经站在较高的平台上。
（二）我国教育公平程度的量化分析——教育基尼系数的估算
世界银行采用的估算方法由Thomas etal在2001年提出，其具体形式为：
按照统计年鉴所列标准，本文把受教育水平划分为不识字或很少识字、小学、初中、高中、大专及以上等五个级别。各级别受教育年限分别为：0年、6年、9年、12年和16年。采用1978～2009年中国统计年鉴数据，整理计算得出历年我国各级教育程度人口比重和平均受教育年限，其中1982年、1987年、1990年、1995～2007年数据由统计年鉴原始数据计算得出，其他年份数据由于统计年鉴数据缺失，通过大量文献比较，采用较为符合实际情况的张长征（2006）的计算方法进行推算②。
由式1计算可得我国历年平均受教育年限和教育基尼系数，结果如图1和图2所示。
从图1和图2的数据可以直观地看出，1978～2007年，我国居民平均受教育年限从3.15年增加到的8.19年，教育基尼系数则从0.40下降到0.23。虽然由于数据采用和计算公式的差别，本文的计算结果与张长征、姚继军等人的研究结果稍有出入，但变化趋势是一致的。这表明，改革开放以来，我国的教育水平取得了长足进步，教育公平程度也呈现不断提升的发展态势。
在现有的量化方法中，教育基尼系数能够较好的反映教育公平程度。但是，它只能反映居民受教育程度的差异状况，对现实中诸如不同教育阶段间的不公平、不同地区间的教育差异、社会不同阶层间获得教育资源的差异等等问题难以有效衡量。近年来，我国财政对义务教育（特别是农村义务教育）及其他关键节点的大量真金白银的投入，为教育公平提供了比较坚实的物质基础。但是，多年形成的教育发展差异性格局，不同阶层或人群在教育资源配置上的话语权不同，效率优先、兼顾公平理念在教育领域的延伸，以及完全逆市场化的教育管理体制等因素，使我国教育领域依然存在大量的不公平现象。
二、财政分配现状及其导致的深层次教育公平问题
笔者认为，财政分配是我国教育公平的主要解释因素。教育公平程度的不断改善正是财政性教育投入不断增加及其结构调整的结果；同样，也正是因为财政性教育支出过分向城镇校、东部校、重点校、重点班、名牌院校、优势学科倾斜，才使这些原本优秀的教育单位获得了大量的财政资源，其发展环境更为优越，最终形成“赢者通吃”的发展局面，教育水平及公平程度受到极大压制。
1.财政性教育投入长期不足导致教育整体水平偏低
改革开放以来，我国财政性教育支出绝对量增长迅速，从最初的75.05亿增加到2007年的8280.21亿，但是财政教育支出占GDP和财政支出的比例却没有显著提升，分别仅从2.06％和6.69％增长到3.22％和16.63％（如图3所示）。特别是占GDP的比重三十年间仅仅增加了一个百分点，不仅远低于世界发达国家的5％～6％的水平，也低于发展中国家4.4％的平均水平。教育投入的长期不足，导致我国教育水平偏低，教育公平程度不高，本文测算2007年我国居民平均受教育年限为8.19，王小鲁（2009）等人的测算结果为7.53，总体水平都未达到基础教育要求的9年平均线；中等教育和高等教育水平人口比重较低，2007年分别仅占总人口的13.41％和6.56％。整体教育水平的偏低抑制了教育公平程度的提升，总体投入不足必然导致对教育需求满足的轻重缓急之分，由此带来的财政性教育投入结构不公平，使教育基尼系数的明显改善与不同教育阶段间的不公平、不同地区间以及城乡间的教育差异等现象形成了强烈反差。
2.不同教育阶段之间资源配置不公平
关于教育阶段的最粗线条的划分可以分为初等教育、中等教育、高等教育三个阶段，如果再细分的话，似可分为学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、大学本科教育、大学研究生教育等六个阶段。就受教育对象所具有的专业知识程度来说，六个教育阶段呈“金字塔”状，但就生均财政性教育经费讲，则呈“倒金字塔”状。就教育规模来说，上述各教育阶段学生人数呈递减趋势，亦即教育公平程度呈下降态势。我们并不认可各教育阶段在财政资源分配上应该奉行绝对平均主义原则，客观上讲，受教育程度越高，完成该阶段教育所需要的物质资源和人力资源肯定大幅度提升。近年来，我国每十万人口各级学校平均在校生中初等教育、中等教育、高等教育所占比重分别保持在70％、20％和10％左右，但三类支出所占比重却分别近似为55％、15％和20％（如图4所示）。2006年，我国财政性教育投入总计为6348.3648亿元，其中大学（含研究生）获得1302.5185亿元，高中获得668.5128亿元，初中获得1290.6986亿元，小学获得1990.4159亿元，幼儿园获得79.5081亿元③，生均投入为大学生7490元，高中生2659元，初中生2174元，小学生1858元④。各教育阶段毛入学率分别为小学106.3％，初中97％，高中57.7％，大学22％⑤，说明它们的公共性程度逐次下降，小学和初中作为义务教育阶段的入学率基本稳定在100％附近，非义务教育阶段的高中和大学入学率则显著下降，虽不能称为精英教育，但确属少数适龄人口享用的“发展性”甚至“奢侈性”教育服务。
3.同一教育阶段、不同教育单位之间的资源配置不公平
长期以来，受多种因素的影响，我国同一教育阶段的不同教育单位之间存在着资源配置的严重不公。不同学校之间拥有的教育资源（师资、装备、校舍、经费等）差距很大，它们获得的社会评价、市场环境、生源质量、升学机会、就业状况等也会高低不等，甚至是高低悬殊。其中，高等教育是经费保障度最为扭曲的教育阶段，不仅因为其较低的公共性却获得较高的财政保障程度，公共性程度与经费保障度之间存在整体性扭曲，还因为其内部等级森严，划分标准繁多，公共性教育资源配置极不公平。研究型大学、研究教学型大学、教学研究型大学、教学型大学之间，“211”院校、“985”院校和其他一般性院校之间，教育部部属院校和地方院校之间等，都会成为公共性教育资源特别是财政教育投入的分配依据，最终形成两级分化、马太效应、赢家通吃的完全逆市场化倾向。
4.不同地区间教育资源配置不公平
近年来我国在改善地区间教育不公平付出了很大努力，成绩也是有目共睹的。通过让“公共财政阳光照耀农村大地”、主要由中西部地区享用的中央财政转移支付、各种形式的高校间结对帮扶政策等，公共性教育资源在地区间配置结构显示出公平化趋向。但是大量的地区间教育不公平现象依然相当严重，城乡之间、东中西部之间、教育发达地区和相对不发达地区之间获得的公共性教育资源份额存在很大差距，甚至我们在着力提升教育薄弱地区的教育水平时，教育强势地区的教育发展水平更快，教育发展的动态差距依然处在不断扩大的状态。
城乡之间公共性教育资源配置不公平是地区间教育不公平的主体。据测算，大多数农村小学和初中的生均经费都比本省城市的平均水平要低1000元左右。《2003年全国教育经费执行情况统计公告》指出，全国普通小学生均预算内事业费支出为931.54元，但农村普通小学生均预算内事业费支出为810.07元，相当于全国平均水平的87％；全国普通初中生均预算内事业费支出为1052.00元，但农村普通初中生均预算内事业费支出为871.79元，相当于全国平均水平的83％。如果将参照系换成城市学生，农村人均预算内教育经费的差距更为明显。2007年的情况有所改善，农村普通小学生均预算内事业费支出相当于全国平均水平的94％，农村普通初中生均预算内事业费支出相当于全国平均水平的90％，但是，不仅该比例并不能完全反映城乡之间的预算内教育经费差距，而且，城乡学校在教育投资、教育收费、非预算内注资等方面的差距更是惊人。在北京某学校建设投资达到3亿元时，大量农村学校依然在为翻修危房而竭尽全力。或许城乡之间在财政性教育资源配置比例上的差距并不像人们想象的那样大，但原来已经很深的城乡教育鸿沟却依然在加深，且必然造成农村人口素质和收入能力愈益低于城镇居民的结果。
5.不同阶层间教育资源配置的不公平
我国义务教育基本普及，以及政策对边远地区、弱势群体的倾斜，极大地改善了基础教育入学机会不均等的状况。但是，随着我国教育发展的迅猛发展，由阶层差距引起的教育质量不公平日益显现，优势社会阶层家庭成员能获得更为优异的教育资源。国内很多学者对阶层差距和教育质量的相关性进行了深入的研究。杨东平对10个城市40所中学的近4000名学生进行了问卷调查，结果显示，城镇户口和中高阶层家庭的学生更多地集中在重点中学，而农业户口和低阶层家庭的学生多在普通中学，学生家庭背景与学生能否进入重点中学获得优质教育具有强相关性。吴春霞、王善迈的研究表明，家庭收入、父母亲受教育程度、父母亲职业领域及职业状态与子女初中就读学校的等级之间存在着较强的相关关系。李湘萍对中国18个城市居民家庭教育选择支出的实证分析得出：在义务教育阶段相对于不择校家庭，择校家庭的社会经济地位与子女就读学校水平之间的正相关关系更强；在其他条件相同的情况下，择校家庭的社会经济地位对子女就读学校水平的正向影响更强。由于教育质量校际间的明显差别，基础教育从小学甚至学前教育开始就出现了内在的不公平。由于教育特有的累积性和延续性，阶层差距引起的基础教育质量不公，进一步引起了教育结果的差异。郭从斌等通过分析，发现优势社会阶层，如机关、企事业负责人，各类专业技术人员，其子女接受的教育层次主要为高等教育；而处于劣势的其他社会阶层子女主要接受的为初、中等教育。
三、教育公平与财政分配关系的实证分析
财政分配是教育公平的主要解释因素，但是，财政性教育支出对教育公平的改善成效如何衡量，支出结构又对教育公平有着怎样的影响？由于教育公平本身难以量化，现有文献中对二者的关系多是理论性描述，定量研究较为稀少。本文以前文估算的教育基尼系数为基础，尝试建立教育公平和财政性教育支出的回归模型，分别估计财政性教育支出总量和结构对教育公平的影响，探讨财政分配在教育公平进展中的得失，为优化财政性教育支出，促进教育公平的进一步发展提供理论支持。
（一）财政性教育支出总量与教育公平的回归分析
本文选取1978～2007年的教育性财政支出数据进行回归分析，教育基尼系数使用前文计算结果，财政性教育支出数据分别来自历年《中国统计年鉴》，并按照居民消费价格指数折算为实际值。建立以下模型：
由上述Granger因果关系检验结果可知，在1％显著水平下，财政性教育支出是影响教育基尼系数的重要因素，但教育基尼系数对财政性教育支出没有显著影响。估计结果为（括号内为相应的T统计值）：
残差平稳性检验结果显示残差项平稳，这表明教育基尼系数和财政性教育支出之间存在长期的均衡关系。模型的各项统计指标非常显著，说明该模型总体上较好地描述了二者之间的关系。
（二）财政性教育分类支出与教育公平的回归分析
为进一步分析财政支出中各项教育支出对我国教育基尼系数的影响，我们将财政性教育支出划分为三种：高等教育支出、中等教育指出、基础教育支出。其中，基础教育支出包含了小学和初中阶段的财政性教育支出，中等教育支出包含高中、职业高中、中专等教育阶段的财政性教育支出。《中国统计年鉴》从1996年才开始将教育性财政支出分类列出，经计算整理对比我们发现，虽然各类支出都有了显著的增长，其比重却相对变化较小，三类支出的比重分别保持在20％、15％和55％左右（如前文图4所示）。由此，本文使用1978～2007年的教育分类支出数据进行回归，其中1996～2007年的数据来自历年《中国统计年鉴》，并按照居民消费指数折算为实际值，1978～1996年的数据按照比重进行大致估算。为详细分析变量间的长期均衡关系和动态影响，利用向量自回归分析（VAR）原理，建立向量误差修正模型（VEC）进行回归分析。建立包括高等教育支出（GDZC）、中等教育支出（ZDZC）和基础教育支出（JCZC）在内的模型。通过对各变量进行单位根检验和协整关系检验可知，1978年到2007年各类支出的自然对数和教育基尼系数均为一阶单整，且存在唯一的协整关系。变量间的Granger因果关系检验结果如表2（滞后阶数取1）。由Granger因果关系检验结果可知，在1％显著水平下，财政性教育分类支出是影响教育基尼系数的重要因素，但教育基尼系数对财政性教育分类支出没有显著影响。
因此，可以建立如下形式的向量误差修正模型（VEC）：
由于篇幅所限，这里不再列出各种检验结果和向量误差修正模型（VEC）估计结果的具体表格，模型的各项统计参数十分显著，较好地描述了变量之间的长期均衡关系。教育基尼系数对各类支出的脉冲响应如图5、图6、图7所示。
四、实证结果分析与结论
（一）财政性教育支出是促进教育公平的重要因素，提高财政性教育支出是改善教育公平程度的有效手段
回归的Granger因果关系检验结果表明，财政性教育支出及其结构正是影响教育基尼系数的重要因素，同时，估计结果的统计指标非常显著，表明二者间存在长期均衡关系。由式2可知，财政性教育支出与教育基尼系数显著负相关，其他情况不变时，财政性教育支出的自然对数每增加1，教育基尼系数将降低0.05。结合前文分析，我们认为，我国教育总体水平尚未达到基础教育要求的9年平均线，现阶段我国财政性教育支出甚至尚不足以满足全民基础教育所需，正是财政性教育支出长期不足导致了教育水平及其公平程度的偏低，这就要求不断提高财政支出中教育支出的比重，加大财政对教育的投入力度，从而使我国教育公平水平得到更大的改善，教育事业得到健康、快速的发展。
（二）优化财政性教育支出结构可有效改善教育公平程度
由式3的回归结果可知，财政性教育分类支出对教育公平存在显著的长期影响，但其影响效果大相径庭，其中，基础教育支出能有效的改善教育公平状况，但高等教育支出和中等教育支出不利于教育公平程度的提升。究其原因，应该是我国教育投入结构长期不尽合理所致，基础教育投入不足是制约教育公平进展的主要因素。因此，增加基础教育支出比重，是促进教育公平最直接、有效的手段。
我们认为，动用公共财政资金提供的教育服务作为“准公共物品”，其保障水平应大体与各教育阶段的公共性程度相适应，而衡量不同教育阶段公共性的最为准确、便捷、科学的方法是某阶段实际受教育人口占适龄人口的比重，该比例也就是国家财政对各阶段教育的资金保障度的确定依据。依此定律，必须充分保障义务教育阶段的资金需求，提高基础教育的品质，使该阶段的教育对象获得更好的成长环境，因为该阶段具有100％的公共性；对高中阶段教育则应该以财政性保障为主，适当引入市场机制，因为该阶段的公共性达到近60％，但对高中普及程度不同的地区应该有所区别；而对高等教育阶段则要降低财政保障度，大幅度提高收费标准，强化市场机制对高等教育供求关系的平衡作用，鼓励民间资本进入高等教育市场，明确高等教育的混合性但偏重市场性的产品属性，因为该阶段的公共性只有22％左右。当然，如果觉得提高高等教育收费标准会将一批学业优秀、但家境贫寒学子挡在高等教育门槛之外，有伤社会公平的话，也可以采取增量调整的办法，即将增加的财政性教育投入主要用于义务教育阶段，在不降低高等教育支出总量的前提下，相对压缩高等教育的经费比例。
（三）“拔苗助长”式发展对教育公平的长期进展有害无利
由分类支出对教育公平影响的动态分析可以看出（如图4、图5、图6所示），在短期内，高等教育支出和基础教育支出对教育基尼系数都会产生明显的反向冲击，但基础教育支出冲击力度更大，中等教育支出则对教育基尼系数产生正向冲击。不难发现，我国高等教育支出对教育公平的长期影响和短期冲击效果相反，这与20世纪末我国高等教育事业的迅猛发展不无关系。1995年以来，我国高等教育水平人口比重从2.28％迅速窜升至6.56％，增长了近两倍，高等教育规模稳居世界第一。教育基尼系数衡量的是各教育阶段群体的差异程度，高等教育人口比重的快速增加无疑在短期内对其产生了有利的影响，但是，从长期均衡关系来看，这种“拔苗助长”的发展方式显然不利于教育公平的进展，基础教育才是财政分配解决教育公平问题的正确选择。
（四）公平应该是教育资源配置的首要原则
由前文分析可知，我国的教育不公平现象不仅体现在不同教育阶段财政分配的不公平，还蕴涵着地区差距，教育部门间的差距等等许多不公平现象。本文的财政性教育支出结构分析，虽然仅以教育阶段为划分标准，但本文的实证结果无疑为调整财政性教育支出结构，促进教育公平提供了整体思路。我们不认为我国目前已经具备完全教育公平的条件，有些不公平在目前甚至有继续强化的必要，但是，对那些需要国家财政加以保障的教育领域，财政分配不公平正是导致教育不公平的首要因素，因此，公平应该是教育资源配置的首要原则。对提供义务教育的不同学校之间，应当依其教育阶段和学生人数，完全公平地提供，绝不能厚此薄彼。面对教育资源地区间配置不公平的情况，必须使公共性教育资源（特别是财政性教育支出）在城乡间、东中西部间获得更为均衡的配置，必须使农村学生人均教育经费增长比例快于城镇，必须为农村提供更为优越的教育环境。经过提高经费保障度——优质教育资源向农村流动——农村教育水平提高——继续提高农村经费保障度——继续吸引优质教育资源向农村流动等，我们相信，几个周期后，城乡之间教育不公平程度就会大为缩小，整个教育公平程度就会有质的提升。
收稿日期：2009—11—29
注释：
① 数据来源：教育部门户网站。
② 张长征，郇志坚，李怀祖：《中国教育公平程度实证研究：1978～2004—基于教育基尼系数的测算与分析》，清华大学教育研究，2006.4
③ 《2008年统计年鉴》。除文中所列的主要教育阶段及其经费分配状况外，还有中专、技工、职业中学、特殊教育学校，以及其他。为了分析方便，这些教育阶段及其经费分配情况省略。
④ 《2008年统计年鉴》。因为学前教育经费资料不详，故没列出相应的生级投入数额。
⑤ 教育部网站。