对修改完善民族区域自治法的思考与建议，本文主要内容关键词为：自治法论文,区域论文,民族论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的民族区域自治制度走过了半个多世纪的光辉历程，在巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进民族地区政治、经济、文化等各项事业的发展，维护国家的长治久安，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行起了积极的作用，显示出强大的生命力。本文就社会主义市场经济体制下，民族区域自治中存在的一些问题，谈几点认识思考，可望对修改和完善《民族区域自治法》有所裨益。
一、当前实施民族区域自治中存在的一些问题
1、民族自治地方应当享有的自治权利未能充分行使
《宪法》和《民族区域自治法》对民族自治机关行使自治权作了许多具体规定，但由于受到客观条件的制约，有些自治权不能得到充分有效的发挥，突出表现在两个方面：一是少数民族干部的培养和成长跟不上各项建设事业发展的需要，自治权利的行使不能不受到一定的限制。二是自治机关管理地方财政的自治权，按照规定凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。可是，由于相当一部分民族自治地方的经济发展水平比较落后，财政来源少，多数自治地方靠国家补贴过日子。例如，少数民族聚居比较集中的8个省区（5个自治区加上云南、贵州和青海），只有云南省从1989年起，上缴中央的收入超过中央对云南的补助，其他省区长期依靠中央财政。1995年，民族自治地区的财政收入为260.13亿元，而同期财政支出却为593.87亿元，收支相抵后的差额为333.14亿元。在这种状况近期内不可能根本改变之前，自治机关管理地方财政的自治权不能有效行使。
2、有关民族区域自治的配套法规不够完备
市场经济是法制经济、民族自治地区的经济发展同样需要法律加以特殊保护。现在，全国156 个民族自治地方为配合《民族区域自治法》的实施，有25个自治州，94个自治县制定了自治条例，占民族自治地方的76%。辖有民族自治地方的青海、四川、云南、贵州、湖南、湖北、甘肃、广东、河北、辽宁等10个省制定了贯彻实施民族区域自治法的若干规定和办法。各民族自治地方还制定了有关语言文字、文化教育、婚姻、计划生育、资源管理等方面的单行条例52个，有关选举法、婚姻法、继承法等变通补充规定58个，应该说取得了很大成绩，但同时应该看到有5个自治区、5个自治州和25个自治县还没有制定自治条例，这主要是一些部门民族政策观念淡薄，片面强调部门利益，不愿放权让利所致。例如，广西壮族自治区的自治条例先后起草修改了19稿，是全国5 个自治区中唯一在内部讨论通过，并两次用自治区党委的名义上报中央审批，但在征求有关部委意见时，20多个部委对该条例草案中涉及的中央给自治区放权让利的条款，基本上都没同意，因而未能获中央批准，致使广西的自治条例至今未能进入全国人大的立法程序。
3、市场取向改革给民族优惠政策带来冲击
近年来，国家出台了一系列法律政策，以推进和保障社会主义市场经济的良好运行。有些法律政策，对民族自治地区的自治权利重视不够，并且没有采取相应的补救措施，给原来中央给予民族地区的优惠政策带来很大的冲击。从财税方面的优惠政策看，1994年起实行分税制财政体系，把增长稳定的增值税的75%划归中央财政，这对税源紧张的贫困地区和民族地区是一个考验。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定，许多民族地区要达到和超过1993年基数很难，因而也难以保持和增加税收返还数额。从金融方面的优惠政策看，国家专业银行全面推行商品化体制并逐步到位，商业银行以利益为经营目标，有利可图才贷款。民族地区的企业和各类基础设施由于基础差，缺乏市场竞争力，因而获得贷款越来越困难。从民族优惠政策发生作用的体制背景看，随着经济体制全方位变革，原有民族优惠政策发生作用的环境和条件都发生了重大变化，许多原来行之有效的民族优惠政策已不再适应。
4、自治法中有些条款相互冲突且陈旧过时
《民族区域自治法》第6 条规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”据此，自治机关的自治权以不违背宪法和法律为限。但在第21条同时规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如不适合自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准、变通执行和停止执行。”这样对自治权的限制扩大了，使自治权的兑现受到部门利益和个人主观意志的干扰。另外，《民族区域自治法》在计划经济体制下，主要规定减免税收、低息贷款、利润和产品留成、特殊的财政政策等手段来扶持民族自治地方，与社会主义市场经济体制明显不符，需要在修改完善自治法中予以重点考虑。例如，民族自治地方的自治机关“自主地管理隶属于本地方的企业、事业”，与《公司法》中“企业是独立的法人实体”的规定不符，“自主地安排利用完成国家计划收购、上调任务以外的工农业产品和其他土特产品”，在商品生产、交换日益频繁的今天，也显得陈旧过时。
二、补充和修改《民族区域自治法》的若干建议
1984年5月制定的《民族区域自治法》， 政治方面的条文规定比较完备；而经济方面的一些条文虽然体现了国家帮助少数民族加速发展经济文化建设事业的精神，但却具有比较浓厚的计划经济色彩。随着由计划经济向市场经济体制的转变，许多规定明显不能适应客观形势发展的需要。这就必须根据社会主义市场经济的特点，对《民族区域自治法》某些不适宜的条款和内容加以修改补充。
1、修改《民族区域自治法》的指导思想和基本原则
在1997年9月召开的党的第十五次全国代表大会上， 邓小平理论作为当代中国的马克思主义被确立为党的指导思想，坚持和完善民族区域自治制度被提到了建设有中国特色社会主义政治的高度。所以，修改完善《民族区域自治法》，必须以邓小平理论和党的“十五大”精神为指导，按照社会主义市场经济的要求和“三个有利于”的标准，把解放和发展生产力，加速民族自治地方经济和社会各项事业全面发展，作为坚持和完善民族区域自治的重要保证提出来。同时必须坚持维护祖国统一的原则，民族平等和民族团结的原则，依法行使自治权的原则，各民族共同富裕和共同繁荣的原则。
2、对修改《民族区域自治法》的几点意见
修改补充《民族区域自治法》，应在总结自治法实施十多年来取得经验的基础上，吸收近年来党和国家对民族地区制定的行之有效的政策成果，并针对各地在制定自治条例和单行条例中遇到的疑点和难点问题，而充实完善，尽量使修改后的法律条文具体化和具有可操作性。
第一，针对九十年代以来在复杂的国际国内环境下，民族地区出现的不稳定因素，在“序言”中应增加一个自然段，回顾中华民族形成的历史，指出只有在中国共产党的领导下，在统一的祖国大家庭内，才有各民族幸福美好的今天和明天，强调增强民族团结，反对分裂的重要性。
第二，要坚持宪法关于国家帮助少数民族和民族地区加速发展经济文化的原则，把改革开放以来党和政府对民族地区制定的行之有效的优惠政策用法律的形式固定下来。例如，国家支持民族地区经济文化发展的各种专项资金及其递增比例：中央各部委和沿海发达省、市对民族地区的对口支授，实施沿边开放战略中对民族地区的口岸建设、边境贸易区给予的优惠政策；鼓励经济发达地区在民族地区创办经济实体所给予的贷款，税收等方面的优惠政策，等等。
第三，在实行市场经济体制和分税制财政体制下，我们应该借鉴国外的经验，在科学地核定各地收支基数的基础上，建立和完善财政转移支付制度，增强国家对少数民族地区的财政支持能力，并提高财政支持的综合效益。
第四，建议把“少数民族干部的培养选拔工作”作为单独一章来写，因为它是实施民族区域自治的根本和做好民族工作的关键。在这一章中应体现培养选拔少数民族工作的指导思想、方针任务、方法步骤等。
第五，现行的《民族区域自治法》着重强调了民族自治地方的自治机关如何管理和保护本地方的自然资源，这是十分必要的。但在市场经济条件下需要资源的合理配置，如何合理地开发利用自然资源，应在修改后的自治法中有充分体现，力求做到管理保护资源与开发利用资源并重。
第六，把民族乡纳入民族自治地方的范围。目前仅把民族乡作为民族区域自治的一种补充来看待是不够的，它限制了聚居在这些地方的少数民族，特别是10个未享受自治权利的少数民族和一大批散居少数民族人民的自治权。各少数民族不论人口多少，聚居区大小，都是中华人民共和国平等的一员，都应该享有平等的自治权。同时，目前的民族乡作为地方国家政权的基层组织，有人民代表大会和人民政府，如果将民族乡纳入民族自治地方的范围，其行政地位比较明确，并且使国家的基层政权和民族自治的基层地方获得有效的统一。
第七，明确自治市的法律地位。随着改革开放和现代化建设的发展，民族地区的城市化进程是一种必然趋势。一些民族自治地方城市人口数、工业产值和国民生产总值都已经具备了建市的条件，因目前没有“民族自治市”的法律定位，在一定程度上限制了这些地方的经济和社会事业的发展，甚至有损害民族区域自治制度之虞。如海南撤销海南黎族苗族自治州，成立的三亚、通什、东方三市，尽管继续享受民族自治地方的优惠政策，但由于没有对民族自治市的法律保护，出现了自治权被人为地淡化和削弱现象，突出地表现在民族干部的配备上，本应由实行区域自治的民族的公民担任人大常委会和人民政府主要领导职务的法律规定不能得以很好落实。
第八，为了有效地抵制美国以“人权法官”自居，多次对我国（包括少数民族地区）的人权状况随心所欲地进行评判和指责，在《民族区域自治法》修正案中应根据国际条约所承担的国际义务，增加少数民族人权保护的内容，尽可能与国际上人权保护理论和实践相一致。同时，针对民族区域自治法实施情况的好坏较多地取决于执法主体贯彻执行法律法规自觉性的高低，具有较大弹性的状况，必须在修改后的自治法中增加法律约束、法律监督、法律处罚和法律制裁的条文。