我国新一轮税收征管改革的制约、重点及实现路径--以国外税收征管新动向为借鉴_税收征管论文

我国新一轮税收征管改革的制约、重点与实现路径——以国外税收征管发展新趋势为借鉴，本文主要内容关键词为：税收征管论文,新一轮论文,路径论文,新趋势论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]F810.42 [文献标识码]A [文章编号]1006-012X(2015)-01-0174(06)

       一、国外税收征管发展新趋势

       1.以健全税收征管立法为根基优化纳税服务

       综观各国税收征管法律，税务机关常被冠名为“Service”，称纳税人为“Client”，而其推行的税收战略计划则被定义为“Corporate Business Plan”，加之企业文化、风险管理、顾客服务、承诺服务等理念引入到日常税务管理当中的做法，无疑都将以服务为主的税收征纳理念彰显得淋漓尽致。发达国家的主要做法体现在4个方面：[1]一是普遍制定纳税人宪章，明确纳税人权利与义务；二是严格规定税务机关的相关职责与义务，切实保障纳税人权利；三是明确涉税行政复议和诉讼的规定，保障纳税人得到及时有效的救济；四是明确规定由税务部门开展纳税服务。

       具体而言，大多数国家规定纳税人、第三方有义务向税务机关提供具体的涉税信息，税务机关可就涉税事项与其他政府部门之间进行沟通。同时，发达国家致力于建立统一的税收征管信息系统，制定个人税收身份识别编号，确定以简易评定和普通评价为标准的纳税申报管理程序，并对纳税人纳税情况开展税务检查(Audit)或税务审计(与我国税务稽查制度有本质区别)。此外，发达国家将税收强制措施作为税收征收程序的组成部分，对未按税务机关规定履行纳税义务的纳税人，依法审慎的强制其进行缴纳税款；通过树立纳税服务理念，提供税前、税中、税后，多渠道、多形式的税务咨询服务；广泛实行注册会计师、税务代理人等专门技术人员和机构负责的社会化代理制，为公司和个人代理报税、开展税收筹划。

       2.制定、推广税收战略管理

       国际经验表明：制定并推广便捷、高效的税收战略管理已成为税收工作的重要一环。尽管受慢性财政失衡(Chronic Fiscal Imbalance)影响，全球经济增长前景不佳，但发达国家为增强自身财政能力与可持续性发展能力，仍坚持制定以短期为主、中期为辅的周期性战略，作为应对经济增长下行风险的有力手段。以OECD为例，其各成员国当局税收机关内部均设置了专门的税收战略管理部门，负责制定、推广并监督税收战略的实施(见表1)。

      

       与此同时，差异化、趋同化、统一化、延续化、精细化与范式化的税收战略管理也逐渐成为未来主要发展趋势。如欧盟理事会与欧洲议会联合发布几年一个周期的税收战略行动方案(Fiscalis 2002、Fiscalis 2007、Fiscalis 2013、Fiscalis 2020)来推进欧洲税收征管改革稳步前进。在现行的Fiscalis2013中，欧盟致力于实现打击逃骗税、保护成员国政府与企业的利益、进一步实现涉税信息传输目标；其透明的财政预算、公开的规划监督、中期的战略评估、开发的人力资源及范式的标杆管理已为各国竞相效仿。

       3.积极开展税收风险管理

       税收风险管理是个多维度的活动。从目前的国际趋势看，其包括从纳税人角度出发的企业内部税收风险管理和从税务机关出发的纳税遵从风险管理两种情况。[2]自澳大利亚首次将风险管理理念引入纳税管理工作以来，英国、加拿大、法国等国的税务机关也相继效仿，通过将风险评估制度化，缔造征纳双方的良好伙伴关系，从而实现纳税人遵从的风险管理目标(如图1所示)。

      

       图1 国际通行的遵从风险管理程序

       近年来，各国除开展日常税收风险管理外，也加强了对大企业纳税人、重点税户和税务中介等风险的管控。如澳大利亚税务机关在选案或查找税收风险点时，会使用经济学的“风险引擎”进行分析，对较高风险群和经营项目进行风险评估后运用多种方法处理税收风险；[3]而美、荷等国税务机关则尝试增强与纳税人和税务顾问之间的合作，以获取信息披露的广度和深度，从而增强税务机关获取信息的能力，最终提升税收风险管理的精准度和资源配置效率。

       4.实施税收专业化管理

       国际通行的税收专业化管理大都聚焦于重点税源行业，并配置相应的行业税务管理机构。目前，全球已有50多个国家和地区设立了相应的机构，如美国联邦税务局大中型企业局总部下设国际税收、信息中心、法律咨询等9个处和5个派出分局。各国还致力于制定专业化的评税或评定管理机制，通过配备专业的评税人员，设置严密、科学的信息评税流程，免费为纳税人提供税法咨询、信息纳税人评定、纳税申报辅导等纳税服务。同时，完善涉税信息来源与申报制度也成为各国努力的方向，如加拿大的双向申报制度和税收协调制度将“联邦政府、银行、保险、纳税人”之间整合成新型的涉税信息采集链，及时获取所需资料。

       此外，专业化、扁平化的征管机构配置与日益集约化的人力资源配置也颇受各国税务机关青睐。据OECD调查，美国、英国、爱尔兰、法国等多个国家采用了功能型税务组织结构，而澳大利亚、奥地利、德国、墨西哥等国采取了按纳税人类型与功能设置相结合的混合型税务组织结构。[4]各国通过构建税收评估、审计、稽查3个层次的征管体系来应对专业化需求，将强制性催收税款保全措施、漏税问题审计、逃骗税情况稽查作为各国提升征管质效的有力手段。同时，为保障纳税人权益，各国税务机关还制定了较为完善的复议程序，通过设立相对独立的复议部门为纳税人提供税务法律咨询。

       5.推行税收信息化管理

       在新一代信息技术的影响和冲击下，数字化、虚拟化、隐匿化的支付手段打破了传统的空间界限和收税认定标准，同时，纳税人对服务需求的增长也迫使各国税务机关征管模式转型升级，提高征管质效。如今，各国在信息透明的前提下，均较为注重技术研发投入，简化税收法律法规、规范征管流程，强化社会协同和信息共享，加强对第三方涉税信息的采集，运用数据分析提高审计准确性和违法打击力度。如加拿大在全国七大征税中心实行计算机互联的基础上与海关、银行等部门联网；欧盟为打击逃骗税而建立税务登记制度，给纳税人提供唯一的登记号码，以确保信息共享和税控状态的审查；而美国除专门的电子报税系统外，还开发纳税人信息门户系统(Taxpayer Information Gateway)、涉税问题管理系统(Issue Management System)、审计信息管理系统(Audit Information Management System)等平台，并建立数据集市(Date Mart)以应对多变的信息环境。[5]

       实践证明，第三方信息报告制度是提高纳税人税法遵从度的强有力工具。[6]为此，各国都积极加强与第三方合作以获取信息，通过数据分析提高税务审计选案的准确性，强化信息化征管，采取更为严厉的处罚手段打击涉税案件。同时，为构建信息化平台支撑体系下的新型纳税服务模式，各国均建立“以纳税人需求为导向”、功能齐全的办税网站，为纳税人提供24小时不间断的办税或咨询服务，以网上办税代替传统办税模式，降低税收遵从成本，优化纳税服务。

       6.推进税收征管国际合作

       随着国家间经济的日趋紧密，各国如不顾后果直接调高税率、扩大税基，其潜在政治风险显而易见。因此，为解政府财政燃眉之急，扩张征管对象、延续反避税高压势态便成为税收征管国际合作的主要议题。目前，国际税收情报交换、国际税收征管互助、国际税收协商程序与仲裁程序作为税收征管国际合作的三大支柱正发挥着积极影响和作用。各国相继通过加入或制定国际税收协定、国际税收联盟和国际组织倡导，作为实现本国税收利益的国际化实践路径。如2009年由25个非洲国家成立的“非洲税务管理论坛”，表明了非洲国家为加强征管合作、提高税收管理水平的强烈期盼；2013年8月27日中国签署的《多边税收征管互助公约》，则成为国际社会合作打击偷逃税的里程碑事件。

       尽管税收征管的国际合作前路漫漫，但避免“全球税收混乱”却是各国的集体共识。2013年2月OECD发布的《解决税基侵蚀和利润转移》(Addressing Base Erosion and Profit Shifting，BEPS)报告及该年7月发布的《解决税基侵蚀和利润转移行动计划》彰显出全球各国和地区应对跨国公司避税问题的决心。在BEPS报告指出的税基侵蚀和利润转移现象中，转让定价是最值得关注的问题。[7]对此，发达国家相继通过更新转让定价规则与资本弱化规则、运用预约定价规则为手段强力治理关联企业避税问题，同时通过加强国内税收立法、设立反避税机构、发起专项政治行动、研制并推行防范逃骗税软件等措施，严打离岸逃税、避税行为。

       二、我国新一轮税收征管改革的制约

       1.国际因素变革的影响

       过去20年间，许多国家都在推进“服务型税收”(service-oriented taxation)改革，力图通过营造良好的法制和税收政策环境，提高纳税人的纳税意识和税务人员的服务意识，在税收征纳双方建立“诚信”(good faith and mutrual trust)机制。[8]时至今日，大部分国家和地区在征管改革优化纳税服务的实践中成效明显，其中我国也为适应1994年税制改革进行了两次征管模式转型升级。但随后金融时代的到来，受世界经济全球化、区域经济一体化、信息技术创新化、纳税主体复杂化、纳税需求多样化与税源结构变革化等影响，我国税收征管事业正面临巨大挑战，改革进入攻坚期。尽管我国税务机关在实践工作中不断突破，但仍与国外发达国家成熟的税收征管模式存较大差距。

       2.国内因素的影响

       (1)外部支持的法律环境与战略规划的欠缺

       受金融环境对税收征管支持的影响，我国与发达国家相比征信体系尚处初级阶段，加之税收征管法修改适逢“难产期”，法律的立法、层级与协调等问题一时难以解决，改革注定步履维艰。现行的税收征管改革似同孤军奋战，不仅缺乏税收战略管理理念的融入与规划，而且征管改革的实施运行也未能得到内外多方配套资源的支持；尴尬的立法环境让信息获取甚为不便，受利益驱动的经营者在现有金融监管水平下逃、骗税招数层出不穷。经济全球化变革加剧了对非居民管理和侵蚀税基反避税问题的执法难度；同时，符合中国国情的双边或多边的国际税收征管改革磋商机制开启缓慢。社会对税法遵从意识较为薄弱，让大多数的纳税行为人在原生性不遵从的角色里摇摆不定，加之税收中介组织发挥的局限作用，与国外自愿的遵从文化相比，我国纳税人自愿遵从文化支持的匮乏也使得完善的征管设计与监管收效甚微。

       (2)内部摆布的风险管理、信息与机构整合的不当

       尽管新的税收征管改革顶层设计在理论上较为全面，但结合近10年的实践改革来看，尚存诸多难解之题。一是借鉴国外理论创新的征管模式忽视了具体国情的制度衔接，以新公共管理运用掀起的税收战略管理、税收风险管理和流程再造管理等现代化征管模式理论联系实践不够；全体税务人员在思想上认同现代化税收管理理念与纳税服务理念仍较困难；深入调研不够；资源投放不精准；是大改还是微调的路径不清。二是各环节工作定位、职责优化安排、流程繁简设计、风险管理与专业化管理程度不够，“头重脚轻”的税源管理模式与欠缺的征管基础给偷逃税分子提供了可乘之机；管理层级多、管理层级结构职能分配不合理的组织机构模式阻碍了“两提高、两降低”目标的实现。三是信息挖掘支撑、利用与保障能力仍显不足，尽管金税三期成功上线，但缺乏足够时间采集涉税信息，进行纳税评估和综合利用比对不足，更谈不上充分利用数学模型、经济分析等手段深挖研判；外部信息交换不利，纵然在出口退税环节可以实现与海关增值税票比对，但跨界传输对特殊编码(诸如××××.9000或××××.9090)项下的“模糊申报”极易引发骗税。[9]

       三、我国新一轮税收征管改革的重点与实现路径

       1.新一轮税收征管改革的重点

       新一轮税收征管改革主要是在中央“五位一体”总布局、总要求的基础上，按照中央《深化财税体制改革总体方案》中关于深化税收制度改革、稳定宏观税负、推进依法治税的目标展开。其重点应包括：加速完善以税收征管法为基础的税收征管制度，制定以中、长期税收战略为目标的工作规划，进一步推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理，强化以专业化、集约化为特征的征管组织机构建设，深化以信息管税为主导的信息化支撑体系建设，不断提高中国国际税收征管合作及国际税收竞争力等。

       2.新一轮税收征管改革的实现路径

       (1)以完善征管法律为重点，健全纳税服务体系

       尽管《税收征管法修正案》(征求意见稿)取得了一定进步，但在一些重大、核心制度上尚未能回应学界和社会关注的问题，故修订时需着重解决四方面问题：一是要打造以宪法性权利为统领，以实体性权利为核心，以程序性权利为基础，以救济性权利为保障的一个完善的纳税人权利体系。[10]特别是将救济性权利(如“诚实推定权”)融入到纳税人权利保护理念中。二是要完善涉税信息共享制度。意见稿第28条推动了涉税信息管理制度的建立，但仅靠一个条文难以建立真正有效的涉税信息制度。我们要借鉴国外经验，确立专门报送信息的具体操作、申报程序和监督管理，严密设计如何督促第三方切实履行涉税信息提供义务，如何规定相应的法律责任的规定，从而建立并完善纳税人识别号、涉税信息行政协助制度及多部门的涉税信息交换和共享制度。三是要废除纳税前置制度。现行《税收征管法》第88条规定采用复议前置和自由选择相结合的模式创设的双重前置规定，在发达国家极为罕见，尽管从理论上讲混合型模式具有一定合理性，但规定无疑限制了纳税人、扣缴义务人、纳税担保人的讼诉救济权利，且复议前置本身的执行在司法独立性方面存在先天不足，因此建议考虑废除相关规定。四是处理好与相关法律的衔接问题。《行政强制法》第25条、第32条关于查封、扣押的期限不得超过三十日，延长期间不得超过三十日，法律、行政法规另有规定的除外，而《税收征管法》无明确规定的前提下，是否特别法优先适用？[11]笔者认为似有不妥。故为避免发生执法混乱，建议在修改《税收征管法》中明确冲突的适用规则，并将税收滞纳金厘清为“补偿性”利息。

       (2)以实施税收战略为目标，优化税收征管环境

       新的税务管理战略旨在通过逐步完善税法及其征管措施，来提升纳税人遵从度。总体来说，应在国税总局新一轮税收征管改革规划的框架下，树立以纳税人为中心的战略思路；聚焦税收征管组织结构调整、人力资源管理、税收信息化建设与税收征管制度等税收内部构成机制的完善，同优化税收征管、降低改革制约的外部环境相结合，确定具有前瞻性的发展目标。制定长期、中期相结合的改革规划，包括税收征管模式的改革方向、主要目标、总体构想、实践步骤、具体实践、资金保障、适时评估等内容。

       在执行层面，笔者借鉴美国的经验，以法律经济学分析方法中关于税收与效率模型解读一种新型“纳税人遵从度”与“税收+征管”战略理念(如图2所示)。[12]

      

       图2 纳税人遵从程度与税收执法模型

       现阶段我国新一轮税收征管改革中，纳税人整体纳税意识正处于不遵从到遵从之间。在改变税法已对提升整体纳税遵从度无较大影响的前提下，提升征管质效则显得尤为必要。同时，模型理论也从侧面印证了国税总局进一步深化征管改革执行路径的逻辑性与合理性。

       (3)以化解税收风险为重点，推行税收风险管理战略

       目前，各级税务机关均较为注重对风险管理的运用，框架性战略、体制机制建设日趋完善，但进一步整合省、市力量则需要总局专门机构统一部署，按照“统一归口、分工协作、有序整合、同步推进”的协调原则，倒逼税收风险管理工作的开展。同时为逐步完善风险业务系统，新一轮改革将聚焦税收风险分析识别环节、风险应对环节的规范操作及如何开展科学考评工作等内容。笔者认为，在构建专职机构推行风险管理的同时，需要在金税三期或配套软件中，建立可以统一搜集、分析、布控的应用平台，内设风险指标库，实现对数据资源跨系统的集中和分享，延展以专门风险监控为主要目标的事前、事中、事后全过程防控；同时应组织专业团队对各类风险的范围、应对衔接机制等内容进行科学研判，在此基础上对风险分析、处理、改进等方面的内容应进行考评，进一步提升风险管控的准确性与高效性。此外，还应对基础信息工作开展有针对性的管理、调研；厘清各级税务机关职责，在党的十八届三中全会简政放权的部署下简并涉税事项的审批、核查流程，规范基础征管工作；建立科学合理的评价体系和激励机制，量化考评标准，进一步调动基层人员积极性。

       (4)以聚集税收分类为先导，实现专业化、集约化管理

       新的改革要进一步推进税收分类管理，对不同类型纳税人按照纳税服务、税收风险分析、纳税评估、税务稽查等涉税事项实行分类管理，并相应设置专业化机构，配备专业化管理人员，开展专业化团队分析、评估(审计、反避税)和稽查。可以试点取消管理员制度，破除专业不专精的管理难题，变“纵向”管理为“横向”专业化管理，打造“精细化”税源征管模式；适时培养“高精尖”专业人才，建立专职税源监督部门和税收数据处理中心，专职负责涉税信息的监管和分析，探索对纳税信息的纠错、考核与追究机制。继续深化大企业税收专业化管理，在国税总局《大企业税务风险管理指引(试行)》和《大企业税收服务和管理规程》基础上，探索建立与纳税人之间新型的透明合作关系，可尝试在东部沿海地区大企业较集中的地方，研究引入“地域+行业”的管理模式，或设立大企业税收管理委员会，用以统筹协调、推进省级大企业税收管理机构实体化，落实行业税收规范化等问题。或以签订“税收遵从协议”为前提，打造“定向培养+培训+使用”的大企业专家团队；尝试商业运行模式设立“客户经理”，加强与大企业对话，提升其对税务风险评估和税务审计的技术支持能力。

       (5)以破解信息不对称为着力点，完善税收信息支撑体系

       在金税三期实现“数据大集中”的背景下，需重点关注3个方面：一是继续重视软件的开发运用，在业务统一规范的前提下，搭建一个立足于“一个网络、一个平台、一套数据标准”的全新应用框架，以此覆盖收税征管的全套系统，要尽快扭转信息采集环境部分手工录入的制约因素，实现光电扫描技术、自动化技术等现代应用，加强征管软件内开发应用数据挖掘技术的运用，提高税务稽查的效率和质量；二是推动税收征管法修正案关于健全征管信息法律内容的实施，探索建立与个人身份证号相同的税收代码制度，在大征管系统下最大限度地控制现金交易，广泛利用第三方信息交互，实现同工商、银行、海关、公安等相关部门的网络系统数据交换和共享，实现对纳税人信息“一户式”查询、管理、存储，形成一体化的统计、监控、分析、决策体系；三是持续优化风险评估和电子档案等应用软件，建设覆盖全国主要行业、特殊事项的风险特征库和分析模型，为实现风险监控分析和专业化管理搭建信息支持平台。

       (6)以推进国际征管合作为契机，适时参与国际税收竞争

       适时提升国际话语权、打造中国国际税收升级版，需要从5个方面入手：一是参与国际规则制定，完善法规制度。开展“税基侵蚀和利润转移”专题研究，梳理现行国际税收制度，查找政策漏洞，完善跨境交易税收法规体系及国际税收方面的法规。二是强化工作机制，优化跨境税源管理与服务。大力开展反避税工作，推进预约定价安排谈签，加强非居民税收管理和国际税收征管协作，积极参与国际反避税信息交换，遏制跨境逃避税和不良税收筹划，防止税收流失。三是推进信息化建设，促进资源整合。将国际税收信息化建设工作纳入税收信息化体系，形成境外信息、国内信息、典型案例和征管系统互为补充的信息管理机制。四是加强跨境税源监控，深化税收经济分析。探索以税收风险为导向的跨境税源监控路径，强化税源监控和风险分析，提升税收执法的统一性和纳税人的税法遵从度。五是扩大国际交流与合作，提升我国的话语权。以“税基侵蚀和利润转移”项目、多边公约和情报交换为重点，积极参与税收领域国际合作，提高参与国际税收协调与合作的能力和成效。[13]

标签：税收征管论文;  税收论文;  风险管理论文;  税收原则论文;  税务风险论文;  纳税人论文;  工作管理论文;  税务师论文;