农地新政与国民经济运行格局的重构，本文主要内容关键词为：农地论文,新政论文,经济运行论文,格局论文,重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F015；F321.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7326（2008）12－0059－10
伴随着中国经济的快速增长，一个奇特的现象是：在史无前例的大规模工业化与城市化背景下，大量的农业用地被征用为工业、房地产等非农用地，但在此过程中，农民在失去土地的同时却未能分享到发展的成果，而得到的土地流转收益往往还不到5％，绝大部分市场化溢价被开发商和地方政府拿走。由此，农地流失成为一个普遍事实。
农地流失之所以是一个严重的问题，是因为耕地保护事关粮食安全。一方面，从国际经济社会的总体态势而言，粮食问题已经从经济问题转化为政治问题；另一方面，中国是人口大国，是食品消费大国，因此，粮食安全已经成为国家安全的核心内容。保护耕地，禁止农地流失是事关全局的战略问题。
我们的问题是：是什么原因导致了农地易于流失？本文的目的在于说明，中国农地的流失是多项制度安排的结果。既涉及到农地制度本身，也涉及到中国经济增长的内在机制，前者导致了农地被流失的可能性，后者导致了农地被侵蚀的必然性。或者说，前者提供了农地流失的制度供给，后者提供了农地流失的制度需求。微观制度的变革具有显著的宏观效应。因此，本文的另一目的则在于揭示，十七届三中全会通过的《决定》，其精神实质与政策指向就是，通过以土地为核心的制度变革及其政策硬约束，来促进经济增长方式的转变与国民经济运行格局的重构，因而具有重要的制度经济含义。
一、农地制度：赋权方式、产权强度与农地流失
（一）初始的农地制度安排：国家制造
中国是农业大国，是农民大国，在资本主义发育极为有限的背景下，中国共产党领导的政权革命所依靠的基本力量必然是农民。正如毛泽东所指出的：中国“80％的人口是农民，这是小学生的常识。因此农民问题，就成了中国革命的基本问题，农民的力量，是中国革命的主要力量”。[1]农民以农为生，土地被视为农民的命根子。严酷的人地矛盾决定了谁赋予农民以土地的产权，谁就能获得广泛的政治资源与社会支持。因此，共产党领导的中国革命，一个重要的战略是“打土豪、分田地”，广泛开展土地改革运动。
土地改革运动从1950年底开始，到1952年底在全国范围内基本完成。土地改革“使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其他生产资料，免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重的地租”。“土地改革以后，贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90％以上，原来的地主和富农占有全部耕地的8％左右。”[2](P29)
（二）剥夺土地私有权：国家控制的集体产权
通过土地改革所形成的产权制度无疑是一种土地的农民私有制。无疑，这一制度安排是政治的需要。但是，不同的制度形成方式，所隐含的制度强度是不同的。
周其仁（1995）区分了三类土地私有权的获取途径：一是经过自由的交换契约获得产权（产权市场长期自发交易的产物）；二是通过一个国家干预的土地市场在形式上获得产权（对土地产权自发交易过程中施加某些限制的产物）；三是通过国家强制的制度安排而完全不经过市场途径所获得的土地（国家组织社会政治运动直接重新分配土地产权的结果）。在第一种情形下，农民有独立的谈判地位，他能够根据成本收益的合理预期决定是否继续持有或完全让渡产权。但是，农民这种独立谈判地位在第二种情形下打了折扣，而在第三种情形下几乎荡然无存。显然，这三类产权的强度具有依次弱化（attenuation）的特点。所以周其仁合乎逻辑地指出，完全可以有不同的土地私有制，它们具有不同的强度、不同的稳定性，并且具有完全不同的进一步改变的逻辑。
因此，土地改革形成的土地的农民私有制，既不是产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对土地产权自发交易过程中施加某些限制的结晶，而是国家组织大规模群众斗争直接重新分配原有土地产权的结果。根据周其仁的分析，由于国家和党的组织对突破无地少地农民在平分土地运动中不可避免的“搭便车”（free rider）行为具有决定性的作用，同时平分土地的结果又可以经过国家的认可而迅速完成合法化，因此，在领导土地改革私有化运动的过程中，国家就把自己的意志铸入了农民私有产权。当国家意志改变的时候，农民的私有制的产权制度就必须改变。这一点正为North（1981）所言中，作为一个暴力潜能的垄断组织，当然可以创造任何产权形式。
中华人民共和国的成立尽管结束了中国近代百年的乱局，但毛泽东领导的共产党面临的却是满目疮痍、贫穷落后的农业国家。于是，工业化成为重要的国家目标。
国家工业化的原始积累主要来源于农业剩余（压低农产品价格以获取工农产品价格剪刀差）。为了保证其意图的实现，国家在计划体制下逐步实施了垄断农产品市场的“统购统销”、剥夺农民自主经营的“人民公社”以及控制农民自由流动的“户籍制度”等相互匹配的制度体系。
其中，国家控制的集体土地产权，使一切排他性的制度安排成为多余，而取消了权利排他性，也就取消了资源利用的市场交易。互助组运动联合了农民的生产活动，初级社归并了农民的主要财产，高级社消灭了土地和牲畜的分红，人民公社则在更大范围内推行公有化。
集体产权的国家控制通过土地集体化和政社合一两个方面的结合而得以实现。这大致经过三个步骤：第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家意志由此进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么、生产多少和如何分配。尽管该组织拥有某块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。
在产权制度安排中，最重要的是经济资源的排他性收益权和让渡权。而政社合一的集体化公有制，不仅获得了法律保障，而且进一步成为中国农村社会的基本制度和组织基础，时至今日仍然发挥着相当的作用。
（三）现行土地制度：潜在的问题
长期的低效率以及经济的短缺与食品匮乏，特别是核心人物的更替（1976年毛泽东去世与1977年邓小平再次复出）以及相应意识形态的修正，使家庭联产承包责任制终于在20世纪70年代末80年代初得以实行并相继获得政治鼓励与法律保障。由此，国家开始从通过政权内卷化（involution）① 而对农村经济无所不在的介入与控制状态中逐步退出，以此换得稳定的税收、低成本的监管系统和农民的政治支持；农民则以保证对国家的上缴和承担经营责任，换得土地的长期使用权以及上缴之余资源的剩余索取权。
与60年代初“包产到户”不同的是，农民家庭对产量的承包已发展成对土地经营的承包。“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的新制度安排，初步保证了农民的土地经营权以及农业剩余的索取权。
然而，正如前文已经指出的，与在土地改革中农民获得土地的私有产权一样，家庭经营条件下农民得到的土地的长期经营权，依然是通过国家强制的制度安排而不是经过市场途径获得的。这就使得现行的农村土地制度仍然存在其产权被侵蚀的可能。潜在的问题在于两个方面：
1.产权主体不清与身份模糊化。
《中华人民共和国土地管理法》规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有”。“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。作为产权主体的“集体”到底是指谁？农业生产合作社是以地缘和血缘关系为纽带而不是以土地的产权关系为纽带的，充当农地的产权主体显然缺乏法律根据。据农业部在全国100个县1200个村的调查，农村土地承包制的发包方明显缺位，事实上往往是由村级组织，主要是由村民委员会来填补的。[3](P267-268) 但是，村民委员会是村民自治组织而非经济组织，并不具备作为农村土地所有权主体的法人资格。这表明，农村土地所有者主体的法律地位没有得到认可。
主体不清与身份模糊，必然“弱化”产权的排他性进而导致产权侵蚀。核心在于，作为人民公社体制的制度遗产，“集体所有制”经济依然处在国家（政府）的控制之下。一方面，公有经济及其共有产权特征决定了农地中存在广泛的“公共领域”，另一方面实施国家控制通过权力的委托代理必然依赖于党政官僚等级制度。由此政府制造的公共领域事实上由官僚集团所控制，公共领域中的产权博弈只是在官僚集团内部进行。在博弈的均衡状态下，每位官员所能获得的排他权利之多少，将由他掌握的控制权大小来决定，即形成所谓的等级产权制度。在等级产权制度中，地方政府或社区官僚集团利用其信息优势、权利控制的比较成本优势以及面对集体农民的谈判优势，可以进一步扩大“公共领域”，限制农民对土地的排他权利，扩展寻租空间。
制造“公共领域”实质上是一种设租活动。因此，产权模糊与残缺的本质在于：政府权力控制者运用政府合法的强制性权利来追求自身的利益，它通过将私人物品界定为国有或集体所有，制定歧视性的产权制度，把一部分对有价值资产属性的权利放置到“公共领域”中，从而获取垄断性租金；或者通过自己所拥有的政治资源禀赋对属民进行行为约束，对弱势群体行为能力故意实施限制，从而获取“公共领域”中的不当竞争性租金。
2.流转歧视与产权掠夺。
从理论上讲，在我国实行的土地公有制中的两种土地所有制应该是平等的。《土地管理法》等法律法规规定，国家和集体所有的土地使用权可以依法转让，但同时规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，“集体单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让”。这些法律条文隐藏的要义是：土地使用权的非农出让特指国家的批租行为；农村集体非农建设用地不得进入一级土地市场。政府通过国家征地制度，将原本属于农民集体所有的土地强制变为国家所有，然后由国家无偿划拨或出让给厂商使用。
对农地流转的法律歧视、行政垄断以及市场管制，使征地成为农地转用于非农建设的惟一合法形式。一方面，农转非的土地资源配置被排斥在市场机制之外，另一方面农民无法成为独立的市场经营主体，也不可能通过市场分享农地转用租金。这套农地转用制度，既无效率，也不公平。
可以发现，在法律歧视的背景下，农村集体土地的所有权及其享益事实上已经分化出两类权利——农业经营权（农用收益权）和工商开发权（非农用收益权）。② 如果说农业经营权大体还留在农民手中的话（理由是政府已经取消农业税，村基本不进行提留），那么工商开发权则大多转移到了非农主体手中。不过，这类权利均不具有稳定性，并进一步在产权的实施过程中进行行为能力竞争。
二、中国经济增长方式：对农地资源掠夺的政府竞赛
（一）中国经济增长特征及其路径依赖
一般来说，一国或地区的经济增长主要依赖于投资、需求（包括内需与出口）。因此，往往将投资需求、出口需求与消费需求统称为经济增长的三大“发动机”。但中国的经济增长则主要依赖于投资与出口。
1.投资驱动增长。
中国经济长期以来就是主要由投资来驱动增长的，这是过去从苏联引进的模式，在计划经济下是非常普遍的做法。起初的动因是国家工业化战略。
确立市场经济体制的改革方向以后，这一模式事实上未发生根本转变，甚至有所加强（改革开放以后投资占GDP比重不断攀升，甚至达到接近50％的高水平，大大高于“大跃进”时期的30％）。
扩张性投资在中国的经济增长中起着主要的且越来越重要的作用：投资在经济改革的头10年左右，平均占GDP的36％，在1993年以及2004年、2005年投资已经超过GDP的42％，其水平高于中国的东亚邻居们在其高速增长期的历史纪录。与此同时，国民储蓄率在2005年已经破纪录地占到了GDP的50％。它的增加又进一步刺激了投资增长（R·拉迪，2007）。
以广东为例。1978年至2005年，广东全社会固定资产完成投资41808.96亿元，年均增长（现价，下同）22.1％，快于同期GDP年均增速8.7个百分点。有关研究表明，在广东目前的经济总量条件下，每增加1单位固定资产投资可带动增加当年1.34单位GDP，带动增加第二年2.32单位GDP，带动增加第四年0.979单位GDP。改革开放27年，固定资产投资对经济增长的贡献率有11年超过40％。使得广东长期存在的以投资扩张拉动经济增长的格局仍然没有发生根本改变。
长期的投资扩张。在拉动GDP高速增长的同时，导致产业结构的演进与变迁已经形成了明显的“工业增长偏好”的路径依赖。1980年，广东第二产业占GDP的比重为41％，2006年进一步提高到51.7％。在长达20多年的时间里，工业的增长率一直遥遥领先，大大高于GDP的增长速度。“六五”时期，广东GDP年均增长速度是14.7％，第二产业增长率是12.3％；“七五”时期，GDP年增长率是13.3％，第二产业为16.1％；“八五”时期，GDP年增长率是19.6％，第二产业为27.4％；“九五”时期，GDP年增长率是11％，第二产业为12.1％；“十五”时期GDP年增长率是13.2％，第二产业为16.1％。
投资驱动模式意味着什么？短期来说是资源浪费、能源短缺加剧、通货膨胀。长期来看必然导致企业平均利润率下降、失业率增加和劳动者生活水平提高缓慢。
2.出口拉动增长。
过度的投资与积累，必然导致消费与需求的不足。为了解决因市场容量约束引发的问题，在改革开放以后我们又向东亚国家学来了出口导向的增长模式。
过度投资形成的过剩产能，以大量出口廉价制造品的形式加以释放，以此来维持较高的经济增长。这在一段时间内的确能够奏效，但是长期的巨额贸易盈余，必然会导致本币升值压力，更不用说贸易摩擦等等副作用了。如果这时候进行汇率形成机制的市场化，盈余国家的本币会自然升值，从而恢复平衡。但采取这种办法必然对出口企业形成改进技术和进行产品升级的巨大压力。为了保护出口企业和维持高额出口，就不得不由货币当局大量购买外币，以此来保持本币的低汇率。这样做的后果是长期货币超发，流动性泛滥，积累起大量过剩的购买力，最终便反映为资产泡沫和通货膨胀。
这一条路是东亚、东南亚国家走过的老路。曾经盛极一时的日本和昔日的亚洲“四小龙”都是靠着出口导向的高增长而创造了所谓亚洲奇迹。但“福兮祸之所倚”，这些国家恰恰由于没有及时进行汇率改革和改造政府主导的金融体系，而导致货币超发，形成巨大的资产泡沫，最终吞下泡沫破灭、经济衰退的苦果。
3.低成本扩张及其路径依赖。
为了维持投资推动与出口导向的增长模式，并保证工商企业的投资积极性，就必然要求低成本的资源投入与之匹配。
首先是低的资金成本。其源于三个方面：一是中国的银行体制一直不健全，银行贷款和政治影响始终有脱不开的联系。在政府背书之下，银行的资金不断地投向不应该投的生意。二是农村因家庭的分散化与小规模经营，拟制了农户对资本的需求，一方面是农村储蓄向城市与工业的转移，另一方面是农村资金需求不足也使得工业信贷市场价格低于均衡水平。三是由于社会保障体制的不健全，人们有着强烈的储蓄动机，并对银行抱有极强的信用度，钱不断地放到银行里面去，这就导致了中国特殊的信贷环境，投资过热和产能过剩是必然结果。由此，出口拉动增长成为必然。
其次是廉价的劳动力。从经济转型理论角度来说，当一种经济形态呈现外延发展特征的时候，农村人口向城市转移的门槛较低。我国从20世纪60年代初到80年代末的将近30年时间里属于外延型发展阶段，农村人口应该大量向城市转移，但由于户籍约束及城乡二元结构的阻隔，致使劳动力转移并不明显。一方面，为了解决农村剩余劳动力以及大量的缺乏技能的农民工问题，就必须制造出大量低门槛的就业机会；另一方面，随之而来的粗放扩张的快速工业化，既需要低成本的资金投入，也需要得到“源源不断”廉价劳动力的支持。但是，廉价的工资收入难以弥补增长所要求的需求缺口，于是，出口导向也成为必然。
再次就是土地。由于土地特别是农地资源具有不可多得性以及使用方向的不可逆性，因此，其廉价投入与浪费使用隐含着严重的问题。
（二）财政压力、政府管制与占地竞赛
投资推动与出口导向的增长模式，是中国“赶超型”工业化偏好与发挥劳动力资源优势两个方面共同作用的结果。但一些特殊的制度安排则加剧了另一个方面问题的严重性——农地掠夺与粗放增长并获得“土地财政”。
从1980年开始的财政分权改革到1994年实行的财政“分灶”体制（分税制），有着特别的制度激励。
分税制改革之前，地方财政收入在总财政收入中的比重接近80％，分税制改革后，迅速下降到45％左右。而地方财政支出的比重则从1978年的52.6％上升到2007年的76.9％。“财权上移”、“事权留置”，一些本应由中央或上级政府承担的责任，却层层推给了下级基层政府，导致基层政府支出责任过大，形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口（表1）。
财政缺口促使地方政府必须寻求预算外收入和体制外收入（周飞舟，2006）。于是，产权模糊的农村土地成为地方政府竞相掠夺的对象，而农村土地的产权模糊、流转的政府管制、征用的强制性以及对一级市场的垄断，则为政府获取“土地财政”提供了制度基础。
第一，农民成为“公共利益”的牺牲者。虽然法律明确规定土地征用须以公共利益需要为目的，但却未对公共利益做出明确的界定，从而鼓励权利控制者将征地范围肆意扩大。某省11个县1992年200个较大的用地项目，用地中属于公共事业项目的用地仅有42项，而以营利为目的的项目用地高达148项，其中房地产项目用地35项。[4]另外，城市规模盲目扩大，80％以上占用农民集体土地。据统计，到2003年12月底，全国共有各级各类开发区6015个。规划用地总面积为3.51万平方公里，超过了现有全国城镇建设用地的总量。这导致了4000万农民失去土地，成为“三无人员”（即无地可种、无业可就、无保可享）。
第二，农地成为政府土地“寻租”的掠夺对象。1992年国家曾规定，土地收益的40％上缴中央、60％留地方，但是中央政府很难收缴相应的土地收益，于是1994年调整为中央收取5％，但是仍然难以收到，而且由于地方政府在“征地—卖地”过程中存在着巨大的利益驱动机制，导致过分征地、过量开发的局面。因此，为了保护耕地，充分利用经济机制引导土地合理利用，国务院1997年发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中共中央、国务院中发［1997］11号），规定“农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央”；1998年修订《土地管理法》时，又调整为“新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方政府，都专项用于耕地开发”。但是在实践中仍然存在着中央政府如何才能足额收回相应的土地收益的问题。但不管如何，租金分享激励着各级政府对农地产权残缺化的努力以及对农民土地权益的侵蚀，以至形成了一场广泛的“占地竞赛”。
第三，垄断征用导致的“征地价格剪刀差”，极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。2000年，政府从每亩地上获得的收入为2.6万元，2001年则增加到8.4万元。2001年国家财政预算外收入约5000亿元，土地收入达26.4％。2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元（人民币，下同），而对征地农民的补偿通常只有每亩1.5－3.5万元。[5]1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70％以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。[6]目前，中部地区的很多市县从农民手里征用的土地每亩给农民一次性补偿5－6万元，但卖给企业却达20万元左右，如果卖给房地产开发商，则高达50万元甚至上百万元。[7]
第四，农地成为获取“产值”的掠夺对象。而各级政府的主要财政收入，大概一半以上来自生产型的增值税，即税收的多少是跟产值的多少直接联系在一起的。不仅如此，干部队伍的任期制与政绩考核更强化了对GDP的目标指向。这就使得各级政府通过所掌握的配置资源的权力，大量投入资源，努力招商引资，极力追求产值的增长。于是，“低价征用农地——土地廉价出让——招商引资——增加产值——谋求政绩与财政收入”成为了基本的运行逻辑。应该说，掠夺土地资源与投资者分享“租金”或让利，是各个地方政府吸引外资的重要手段。浙江省一项调查表明，如果征地价是100％，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％。[8]
正是对“土地财政”的追求（表2），导致了农地资源的广泛流失，使我国耕地保护形势异常严峻。最新资料表明，我国耕地已由2000年的19.24亿亩减至2007年的18.26亿亩，7年减少了9800万亩，目前距18亿亩耕地红线只剩2600万亩。国务院决定实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》，要求规划期内全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。更令人忧虑的是，我国中西部的工业化与城镇化尚处于发展的初中期，对土地的需求将与日俱增。显然，到2020年这12年间要守住这条红线，难度可想而知。
（三）在经济增长奇迹的背后
中国已经取得了世人瞩目的经济增长“奇迹”。不难发现，这一奇迹在相当程度上是地方政府对农地掠夺“竞赛”的结果。其基本逻辑是：
第一，财政的分权制度导向了地方政府将经济目标——财政收入放在了重要的位置。
第二，预算内地方财政收入主要来源于税收，而税收的征收主要依赖于生产型的增值税，这激励了政府对GDP最大化的追求。
第三，由于政绩的考核及其干部的任期制度，导致了政府行为的短期化与预期不足，因此，追求GDP的数量扩张与粗放的“工业增长偏好”，成为其内在冲动。
第四，由于GDP的增长依赖于投资与出口，所以“招商引资”成为政府的重要工作，且成效的高低与所提供的“优惠条件”密切相关。于是，地方政府追求GDP的增长转化为优惠条件的“区际竞争”，且这一竞争因政府行为短期化以及对企业进入“快见成效”的渴望进一步“加剧”。
第五，优惠条件竞争的一个重要方面是政府竞相提供“低地价”甚至“零地价”以及其他低门槛准入（如低环保、低劳保、低工资等），于是“区际竞争”又转化对农地的侵蚀及其租金享益的“竞赛”，进而导致了资源的浪费与环境的破坏。
第六，预算外财政收入则依赖于获取“征地价格剪刀差”，从而进一步使土地掠夺与占用在已有的经济增长的路径依赖下雪上加霜。
张琦（2007）通过对2002－2004年全国百强县建设用地变化量与GDP变化量之间相关度的计算表明，其相关系数达2.597，即当建设用地面积每增加1％时，地区GDP增加2.597％左右。如果考虑绝对量的变化，可以发现建设用地增加1万亩，地区GDP增加11.448亿元。可见，中国经济的快速增长，是基于谋求经济增长及其“土地财政”而以农地资源的广泛流失与浪费为代价的。必须清醒地认识到，我国现行的经济增长方式与发展格局是以牺牲资源和未来机会为代价的，是难以为继的。
中央从1995年就提出要转变经济增长方式，但“久转而无根本效果”。基于前述，我们认为关键在于政府主导经济增长的体制格局没有根本性的转变。模式上表现为政府主导型的经济增长模式；体制上表现为政府对经济资源的控制、对要素流动的管制、对经济活动的过多干预；产业上表现为数量上的粗放扩张、对GDP的数量追求；发展格局上表现为对资源的掠夺、对环境的破坏，并进一步加剧发展的不平衡。
可见，模糊的农地制度安排提供了农地流失的制度供给，政府主导经济增长的体制机制提供了农地流失的制度需求。
三、农地制度变革、增长方式转变与国民经济运行格局重构
（一）农地制度变革：《决定》的精神实质与政策指向
十七届三中全会通过的《决定》，集中全党智慧，凝聚全党共识，深刻总结了30年农村改革发展的伟大实践和基本经验，深入分析了当前农村改革发展面临的矛盾和问题，明确提出了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则，从加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业三个方面全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。
其中，土地制度变革是《决定》的关键内容。《决定》指出，要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；建立健全土地承包经营权流转市场，并逐步建立城乡统一的建设用地市场；强调要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，并特别说明征收农村集体土地要按照“同地同价”原则给予及时足额补偿，强调农村建设用地与国有土地享有平等权益。
综观整个《决定》，表面看来是推进农村进一步的改革与发展，但考虑到中国现行经济增长格局所包含的内在逻辑，我们认为，其精神实质与政策指向，是通过以土地为核心的制度变革及其政策硬约束，来促进经济增长方式的转变与国民经济运行格局的重构。
应该说，中国的人地矛盾极为严酷，农地是永远的国家战略资源。因此，农地制度的变革是事关“三农”乃至整个国民经济与社会发展的重大问题。因此，如果基于国家安全、社会和谐以及可持续发展的基本信念，农地制度变革的目的就不仅仅在于保护农民利益与改善土地资源配置效率的产权基础，更关键的是要成为工业化、城市化、现代化以至国民经济健康发展的制度支撑。
不能忽视微观制度变革引发的宏观效果。始于1979年的中国农村改革，从本质上讲是财产关系与利益关系的大调整。从包产到户到大包干的土地制度变革与农村微观组织系统再造，确定了农户家庭经营的主导地位，实现了土地所有权与经营权的分离，并因此满足了农民对土地经营的真实权利，从而使广大农民获得了人民公社时期不可想象的财产支配权与经济民主权（包括农民的职业转换与身份变迁），由此产生的激励机制，推动了资源配置效率的改善，农业结构调整和非农产业发展成为可能，从而引发了农村经济流量的迅速扩张，有力地改变了国民经济的原有格局与经济流程。因此，《决定》的宏观社会经济效应同样值得期待。
（二）土地要素市场化：转变经济增长方式
家庭承包制的实施，带来了农业劳动积极性与生产效率的极大提高，由此，农业剩余的出现带来了流通计划体制的突破与农村产品市场的发育，农业剩余劳动力的显性化引发了劳动力市场的深刻变化。但是，农村的土地市场却始终发育滞后，使得农村资源配置存在广泛的扭曲。《决定》所强调的“两个市场”显然有利于发展方式的变革。
1.承包经营权流转市场与农业增长方式转变。
必须承认，现行家庭承包制在实际运作中存在重大缺陷。第一，均田承包在封闭的小农经济背景下是相对有效率的，一旦存在人口的流动与变化，则存在天然缺陷。由于土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利，从而社区农民因其天然身份拥有平等的承包权。其结果自然是土地分配随人口的变化而变化，由此，不稳定性与分散性成为其必然的制度缺陷。第二，随着农村非农产业的发展，普遍出现了半自给性小规模土地经营基础上的农户兼业化与副业化。农户的抛荒、土地的分散使用、经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失，并威胁国家的粮食安全与食品的质量安全。
于是，在赋予农民充分而有保障的土地承包经营权的前提下，按照效益原则配置土地资源，改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中机制，从而实行规模经营，使制度变革提到了议事日程。因此，《决定》中指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”
土地承包经营权流转市场的构建，为农业规模化、集约化、现代化经营提供了重要激励，为农业增长方式的转变提高制度保障。一是流转市场的价格生成，有利于节约和集约利用农地；二是土地流转有利于土地的适度集中，改善规模效率；三是有利于农业的专业化经营，改善分工效率；四是有利于提升农业的技术与装备水平，改善农业的“迂回”经济性；五是有利于提高管理水平，改善农业经营的组织化、标准化与农产品质量安全。
更为重要的是，农地的流转一方面可以使农民获得农地流转性租金的同时，进一步激活农业剩余劳动力的转移，加快劳动力市场的发育，另一方面有利于在提高务农收入的同时保证国家的粮食安全。
2.建设用地市场与经济增长方式转变。
实行最严格的节约用地制度，旨在按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，努力转变现行用地方式；建立城乡统一的建设用地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，旨在通过土地价格的市场生成，在保障农民土地权益的同时提升用地成本，从而避免对土地资源的过度占用。
前者是从管制的层面强化节约用地，后者是从市场的层面激励有效用地。通过“管制”与“市场”的双重机制，一方面斩断地方政府“土地财政”侵蚀土地的“黑手”，另一方面遏制企业对土地的低效利用，同时打击政府与企业在土地占用上的“寻租”与“合谋”，从而瓦解现行的粗放经济增长方式背后的逻辑链条。因此，促进土地利用方式的创新和土地利用效率的提高，意在加快经济增长由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。
不仅如此，土地流转还将开启城乡一体化的新路径。构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。一方面通过适当的集中与合理的土地置换，可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地浪费，推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬；另一方面通过“承包权换股份、宅基地换住房、土地出让换补偿”，推动土地的资本化、物权化与市场化，有利于提高农民非农转移的稳定性与强化劳动市场，从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。此外，当前农村经济发展的一个重要瓶颈是农村金融服务严重滞后，而土地资本化与市场化无疑会有力推进农村金融市场的发育。
（三）农地制度变革的宏观意义：重构国民经济运行格局
如果说家庭承包制引发的国民经济原有格局与经济流程的改变，在很大程度上是增量调整，那么，由两个市场引发的变革，将是从机制上进行的存量与结构变革。关键在于使农民获得财产性收入、启动农村市场以扩大内需，从而再一次通过农村的制度变革来改变国民经济的流程与运行格局。
如前所述，中国经济发展的瓶颈是消费性需求不足。20世纪80年代家庭消费平均约占GDP的一半稍多一点，90年代该份额下降到46％，2000年以后的下降更剧烈，到2005年仅占GDP的38％，在世界各主要经济体中是最低的。同年美国的家庭消费占GDP的70％，英国为60％，印度为61％。正是由于这种需求结构的不断变化，2001－2005年资本投资的增长占中国经济增长的一半多，比例之高国际罕见（R·拉迪，2007）。内需不足，一方面导致了普遍的产能过剩，另一方面也导致了出口依赖与外贸依存度的不断提高。其中，内需不足在很大程度是表现为农村需求不足。在全国居民消费支出中，城镇居民所占比重从1978年的37.9％上升到2006年的73.6％；而农村居民所占比重则不断下降，从1978年的62.1％降至2006年的26.4％。
中国农村人口占总人口的70％以上，农村消费市场本应是中国消费市场的主要组成部分，但由于城乡居民之间的持续而巨大且不断扩大的收入差距，使得农村消费市场的扩展长期乏力。城乡收入差距的关键是农民收入水平尤其是增收能力低。
农民收入大体来源于三个方面：一是产品性收入（来源于农产品的销售）；二是工资性收入（务工收入）；三是财产性收入。
改革开放以来，农民收入的增长轨迹大体是：（1）1978年至1984年，农民收入年均增长17.3％（不含物价因素，下同），其增长动力源于家庭承包激发的增产积极性以及农产品价格的提高，表现为产品性收入增长。（2）1985年至1988年，农民收入年均增长10.1％，其增长动力源于乡镇企业的异军突起，农民的就业空间拓展，表现为工资性收入的增长。（3）1992年至1996年，农民收入年均增长22.4％。其增长动力源于劳动力市场的发育，进城务工所获得的工资性收入逐步成为增收的重要渠道。此后，产品性收入的波动以及工资性收入的低下，使农民收入一直增长乏力，以至2007年城乡收入差距达到了3.33∶1，创改革开放30年以来的最高记录。
应该说，农民依靠农产品产量与价格进一步增加收入的空间已经十分狭小。在农产品进入买方市场后。大幅度提高价格的市场机遇不多，单纯地增加产量对农民收入增长的带动作用会继续减小。依靠工资性收入增加农民收入亦面临诸多困难。一方面乡镇企业因企业改制和资本有机构成的提高，其吸纳农村劳动力的能力减弱，对农民增收的效应在弱化；另一方面，粗放的工业经济增长方式在吸纳廉价劳动力的同时存在压低工资的倾向，此外，大中城市的产业结构升级则有排挤劳动力就业的趋势。
中国30年来的农村改革，最重要的成就之一就是推进了市场化取向的改革。然而，从产品市场和要素市场两个方面看，要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革。其中以土地要素市场的滞后最为显著。土地不仅是一种生产性要素，更是一种财产性要素。因此，无论是出于公平的角度缩小城乡差距，还是出于效率的角度增加农民的购买力，让农民获得财产性收入都是必然的选择。
农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化的过程，城乡二元结构逐步消除、城乡统筹发展的过程。《决定》强调依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，保障农户宅基地用益物权，在农村集体建设用地的获取与流转上保障农民的合法权益，将有力地提高农村土地的产权强度。因此，保障和维护农民土地的财产性权利，构建土地承包经营权流转市场与城乡统一的建设用地市场，是农民获得财产性增收、启动农村市场以增加内需，进而改变国民经济的运行流程的核心战略。
注释：
① 格尔兹（Clifford Geertz）在1963年撰写的《农业内卷化》（Agricultural Involution）一书中首先运用了内卷化这个概念。杜赞奇（Prasenjit Duara）在借用的基础上进行了发展，认为政治的内卷化必然出现基层社会的经纪体制，通过经纪体制的推行，国家权力深入到乡村社会，对乡村社会的剥削日益加重，但同时经纪体制的存在致使国家的提取的租金不能大幅度增长。参见杜赞奇：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1994年，第66-68页。
② 1958年之前，这两类权利基本上都在作为农民集体组织的公社手中，因为公社可以自由地将土地在农业与工商业之间进行安排（如建立社办企业）。
标签：土地产权论文; 中国土地制度论文; 经济论文; 国民经济论文; 耕地红线论文; 中国资源论文; 产权理论论文; 经济增长论文; 经济学论文;