对国家财政“一体两翼”基本框架的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,两翼论文,框架论文,财政论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，我国财政“一体两翼”的基本框架是以国家分配论为理论基础的。近几年来，随着公共财政的引进和关于“初步建立公共财政的基本框架”的提出，国家分配论受到了冲击，甚至有的同志对建立于其基础之上的“一体两翼”基本框架也表示质疑。但我们认为，国家分配论虽然是特定时代的产物，但它的本质论因能正确地揭示财政的本质而不会“过时”，仍有着持久的理论解释力。况且，现在我们正把国家分配论的本质论与公共财政论的运行论密切结合起来，务求达到“坚持＋借鉴＝整合＋发展”之目的，以期形成新的国家分配论。因此，我们认为，在社会主义市场经济条件下，只要我国以公有制为主体的社会主义基本经济制度和国家的两种身份与两重职能没有改变，以国家分配论为理论基础的“一体两翼”财政基本框架就仍然具有现实适用性。
一、两权不分与计划型财政的转型
在以高度集中统一为特征的计划经济体制下，全民所有制经济在国民经济中处于绝对优势的支配地位。而作为凌驾于全社会之上的政治统治力量的社会主义国家，同时又是国有资产所有者的代表。因此，国家在行使对社会经济管理职能的同时，还拥有对国有资产的所有权职能。本来，政治权力与财产所有权力的区别是泾渭分明的。财产所有权是普通的民事经济权力，各权力主体在法律地位上互不隶属，在财产的占有、使用和处置上互不依赖，在经济交往上遵循等价交换的商品经济一般规律；即使这一财产所有者是国家，其所有权的行使也不例外。而国家固有的政治权力是一种遍及全社会各个领域（包括经济领域）的公共权力，具有强制性。国家在经济活动中运用经济规律作用时，也要运用政治权力，以获取满足其职能需要的经济资源，如税收收入。在计划经济体制下，这两种本来分属不同范畴的权力高度重合于国家这一主体上。同时，在其他所有制形式微不足道的情况下，这一主体在全民所有制范围内同时行使着这两种权力，而所有权意识有所淡化；再加上理论上对所有权与经营权关系的认识不清，如认为国家所有就必须国家经营，于是国家所有竟成了政府直接经营企业的逻辑依据。而国家作为同时执行双重权力的主体，为了实现自己的各种行政或社会目标，总是自觉或不自觉地运用政治权力取代所有权，直接干预企业的生产经营全过程；其后果便是微观方面的企业缺乏活力、经营效益低下；宏观方面的条块分割、经济结构失衡。
与这种两权合一的经济体制相适应，我国的财政模式表现为“大一统”的计划型财政。其基本特征是：为了满足政府履行职能的公共需要，作为分配主体的执行者，国家财政不仅既要承担各项公共事业发展的财力供给任务，又要承担国家经济建设的资金供给职责，而且还要直接管理国营企业的微观财务分配。这种财政模式造成了国家对社会经济发展的各种财力实行统包大揽，并通过财力安排对社会经济生活进行全面的直接安排和调控的局面。应该说，这是一种体现公共性的“吃饭财政”和体现经营性的“建设财政”合二为一（统一预算、单一运行、混合管理）的运行机制。它曾对当时的社会经济起到了积极的促进作用，是同计划经济体制的要求相适应的。
我国的经济体制市场化改革于1978年开始启动，并终于在1992年中共十四大确立了向社会主义市场经济体制转变、与此相适应，我国财政体制也开始了由计划型财政向市场型财政转变的进程。其主要内容包括：一是在财政调控方式上，由计划经济时期的统收统支等直接控制方式转变为以税收、财政投融资、财政补贴等经济手段为主的间接调控方式；二是在财政支出上，逐步从过去过分强调一般性经济建设投资转移到提供公共产品与服务、重点满足维护政权、支持科教文卫事业发展和公共基础设施建设等公共需要方面；三是在财政分配范围上，由过去依赖单一的国有经济转变为财政对国有经济与非国有经济并重的财政分配格局；四是在财政监督方面，改变了计划经济时期的行政指令性计划，而更多地通过财政经济杠杆的运用与法律法规的完善进行监督；五是在国有资产管理方面，改变了国家直接经营企业的做法，实行所有权与经营权的分离和终极所有权与法人财产权的分离。这些变化表明，随着经济体制改革的启动和深入，我国财政一方面以社会管理者的身份、并主要通过税收来筹集财政资源，向全社会提供公共产品与服务；另一方面以所有者的身份参与国有经济利润分配的格局逐渐形成，从而推动了我国财政“一体两翼”基本框架的建构。
二、“一体两翼”思想的形成过程与理论总结
国家财政“一体两翼”思想的产生是与社会主义国家的两重身份及其两重职能密切联系的；或者说，社会主义国家的两重身份和两重职能是决定国家财政呈现“一体两翼”基本格局的根本原因。如果从这一层面上看，“一体两翼”思想的产生可以追溯到20世纪60年代初关于财政本质的学术争鸣时期。为了论证财政本质上“是一种以国家为主体的财政分配关系”，我于1962年在《厦门大学报》第3期上发表了《略论财政本质》一文，其中有这样一段阐述：建立在生产资料社会主义公有制基础上的国家，“不仅以国家权力所有者这一主体身份无偿地对一部分社会产品或国民收入进行分配以满足需要，而且还以生产资料所有者这一主体身份组织社会主义扩大再生产，直接地参与物质生产领域，无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配与再分配。这样，国家这一主体就以两重身份无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配与再分配，使分配产品的范围由非物质生产领域扩展到物质生产领域”。[1]囿于当时历史条件，体现在国家这一主体上的政治权力与财产所有者权力是高度重合的，因而不具备从体制上构建“一体两翼”框架的条件，从而也无法明确提出“一体两翼”的理论设想。但从以上阐述中我们不难看到，不仅社会主义国家所特有的“两重身份”、“两重职能”在这里已经作了明确的区分，而且还对其与财政分配的相互关系进行了正确的揭示。据此可以认为，这一时期的探索是“一体两翼”思想的萌芽阶段。
1983年6月，国务院决定在全国范围内对国营企业试行“利改税”，试图把国家与国营企业的财政分配关系通过税收形式固定下来。对于这一改革举措，我当时是基本赞成的；认为通过税收强制性、固定性、可靠性、及时性的特点，有利于发挥其组织财政收入的有效作用。但我同时坚持“利改税并没有改变以社会主义国家为主体的分配，特别是国家以生产资料所有者身份参与国营企业的利润分配的性质”[2]的观点。随着改革的深入，“利改税”在取得一定成效的同时也显露出明显的弊端，从而反映出其理论基础上的局限性：(1)混淆了“两个主体”（政权行使者主体与企业所有者主体）、“两种权力”（政治权力与财产权力）；(2)完全“以税代利”，导致“税利不分”，否定了刚性分配（税收）与弹性分配（利润）结合运用的客观必然性；(3)模糊了“两个层次的分配关系”，即混同了以政权行使者身份为主体、以税收为形式所反映的国家与企业在第一层次的刚性分配关系，同以企业所有者身份为主体、以利润为形式所形成的国家与企业在第二层次的弹性分配关系。这种理论的偏差导致了利改税在实践中，一方面加重了企业的负担，影响了企业活力；另一方面软化了税收，影响了其经济杠杆作用的正常发挥。正是基于对“利改税”理论和实践的充分认识，这一时期我多次撰文指出了进一步改革的基本思路：“实行‘两个主体’分离（即政权行使者主体与企业所有者主体分离），‘两种权力’分离（即政权与财权分离），税利并存，分渠与‘两层分配关系’并存、分流（即刚性税收关系与弹性分红关系并存、分流）”。由此可见，作为“一体两翼”思想基本内容的“两权分离”、“利税分流”[3]等观点已经产生。因此，我把这一时期称之为“一体两翼”的初步形成阶段。
1987年，随着国有企业承包经营责任制的兴起，国家与国有企业的分配关系由“利改税”转变为“利税分流”。这一改革把国有企业上缴国家的利润分成税和利两部分，建立起了国家与企业分配关系的新形式和新机制，使国家作为社会经济管理者和国有资产所有者的不同身份和职能得到了更好的体现，保证了国家税收的稳定增长和国有资产的合法收益。应该说，在经历了国家与企业分配关系模式的多次变换后，我们终于认识到，国家的社会行政管理职能和国有资产管理职能是其参与国有企业利润分配的依据；税收收入同国有资产收益必须分开。为此我曾撰文指出：“税利分流是体现政府两种身份、两种职能的客观要求，符合政企分开、两权分离的基本原则，是理顺国家与企业分配关系的方向性选择。”[4]但我同时还认为，税利分流只是从理论上区分了国家层次上的两种权力、两个职能和国家与企业两个层次的分配关系，克服了“利改税”的缺陷，但并没有解决国家与企业分配关系的全部问题。[4]就“一体两翼”思想的发展而言，把国家层次的“两权分离”归结为“税利分流”的理论依据，显然更加充实了“一体两翼”的理论内涵，从而构成了“一体两翼”思想形成的第三阶段。
第四个阶段是“一体两翼”思想的完全形成和确立阶段。进入90年代后，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，国企改革突破放权让利的改革框架后，进入了产权制度改革阶段；并明确提出了转变政府职能，实现政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，构建“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的新型国有资产管理体制。这就为国家财政“一体两翼”基本框架的最终确立创造了体制条件。在这一阶段，我连续发表了《深化产权制度改革理顺产权关系》等多篇论文，集中对我国财政“一体两翼”格局进行了深入的探讨。首先，我一再强调指出，在以公有制为基础的社会主义国家，国家是以“两种身份”、“两种权力”参与国有企业的收入分配，并以“两种分配形式”（税收征纳和利润上缴）来规范国家与企业的财政分配关系；与此相适应，国家财政预算必须实行复式预算，即经营预算和建设预算。[5]其次，实现国家的国有资产所有权与国家政治权力的分离，就是要把国家作为国有资产所有者的职能从一般的经济行政管理部门工作中分离出来，交给一个专门机构去统一行使，即对国有资产实行专业化管理。这个机构就是国有资产管理局。[5]再次，国有资产管理局应同税务局一样，成为财政的一个翼；财政、税务和国资管理三者之间应形成“一体两翼”的关系，即“专业分工协作、财政归口管理”的关系。[5]至此，不仅“一体两翼”的财政理论框架完成了与改革实践的同步构建，而且第一次明确提出了“一体两翼”的概念，并得到了理论界的广泛认同和实际工作部门的采纳、实行。（注：在1998年以前，就实行财政部门、国家税务部门和国资管理部门的“一体两翼”的格局。）。
从上述四个阶段的演进过程中我们可以清楚地看到，以国家分配论为理论基础的“一体两翼”思想虽然萌生于计划经济时期，但其丰富、发展直到最后成型却是与经济体制的改革实践相同步的，因而它不仅建立于坚实的实践基础上，而且具有充分的理论依据。为了论证这一思想的现实适用性，在这里有必要对“一体两翼”思想的理论依据简要地加以重申和总结：社会主义国家财政内含“一体五重”的关系，即一个主体（国家或政府）——两种身份（政权行使者、国有资产所有者）——两种权力（政治权力、财产权力）——两种职能［社会管理、经济（含国有资产）管理］——两种分配形式（税收、国有资产收益）——两种分配关系（税收征纳、利润上缴）。这种“一体五重”的关系形成了社会主义国家财政特有的公共财政和国有资产（本）财政的“双重结构模式”；对应于财政管理部门来说，则形成国家财政部门和国家税务部门与国有资产管理部门的“一体两翼”格局（其中，财政是“母体”，税务与国资是与母体不可分割的“两翼”）。[6]需要强调的是，在上述“一体五重”的关系中，社会主义公有制为主体与各种经济成分并存的基本经济制度，是“一体两翼”的经济基础；而社会主义国家的两种身份与两种职能，则构成了“一体两翼”的思想源泉。
三、国家财政“一体两翼”基本框架的现实适用性
近年来，为适应建立社会主义市场经济的需要，我国政府明确提出了初步构建公共财政基本框架的设想。在此背景下，一些持西方“公共财政论”的同志对“国家分配论”提出了种种质疑乃至否定和非难；认为“国家分配论”是计划经济的产物，与市场经济的逻辑相矛盾。与此相联系，以“国家分配论”为理论基础的“一体两翼”的财政基本框架也遭致批评和否定。如有的同志说“一体两翼”只是一种工作思路，理论框架“并未成型”；有的则认为“一体两翼”模式带有“计划经济痕迹”，已经过时，不具备现实性；还有人则明确表示“国有资产（本）财政不可取”。稍加分析后我们不难发现，上述观点内含着这样一个结论或预期：在社会主义市场经济条件下，我国财政框架的建构只能从西方“公共财政论”中寻求解决方略。这就为我们提出了一个亟待解决的问题：“国家分配论”及其建立在其理论基础之上的“一体两翼”财政框架是否真的“已经过时”？是否已经不能继续为我国财政改革的实践提供理论指导？对此，我们的回答是：在社会主义市场经济条件下，以国家分配论为理论基础的“一体两翼”财政框架，仍然具有理论解释力和现实适用性。
首先，我们并不否认，由于国家分配论产生于计划经济时期，其对财政运行过程及其特征的描述主要以计划经济为依据，因此在市场经济条件下已经失去其现实依据。但国家分配论针对于计划经济下的财政特殊的“过时”把握，并不足以构成对国家分配论的核心思想（如“一体两翼”思想）的否定；相反，由于国家分配论正确地揭示了财政的本质，因此也在理论上取得了一般性的意义。正因如此，在经济体制转轨时期，在政企分开、政资分开和两权分离的条件下，我曾把原先内在于国家财政的“吃饭财政”与“建设财政”这两部分内容加以区分，把国家分配论形象地概括为“一体五重”、“一体两翼”，进一步明确地把社会主义国家区分为具有公共权力的行使者和国有资产的所有者这双重身份了；[6]并在此基础上肯定和完善了“双重结构财政”模式理论，对社会主义市场经济体制下的财政模式作了颇具说明力的判断和把握，从而有利于丰富和发展国家分配论的科学内涵。
其次，从经济关系的本质上看，经济体制的转轨，只是使我国的经济运行模式和政府经济职能发生了变化，而没有改变我国的基本经济制度和生产方式。就财政而言，经济体制的转轨只是改变了我国财政职能的实现方式、收支的范围和内容，以及财政运行的特点；使得与计划型财政相比，财政的某些职能（如经营性国有资产管理职能）弱化了，而另一些职能（如税收的分配、调控职能）则加强了。但是，这些变化并没有改变财政是以国家为主体的分配关系这一本质内涵。在这里，由国家所代表的两重身份（政权行使者与国有资产所有者）及其两重职能（社会管理与经济管理）所决定，国家所进行的财政活动仍然局限于公共财政和国有资本财政这两大领域内；二者之间虽然在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在差异，但国家作为共同的财政主体是唯一的。因此，分列于这个主体两翼的公共财政（以税收为主要来源）和国有资本财政（以国有资产收益为主要来源）的关系格局也就不可能改变。
再次，从所有制变革的角度看，党的十六大报告在坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的基础上，特别强调指出，要坚持“两个毫不动摇”；并在论及两者关系时突出地强调指出，“发展壮大国有经济”对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，“具有关键性作用”。[7]党中央的这一指导方针与我一贯主张的在“一体两翼”财政框架下，“必须重视国有资本财产”的理论观点是相一致的。针对近年来颇为盛行的“国有资产（本）财政不可取”、应当全面退出竞争性领域的“倡衰沦”，我多次撰文予以了质疑和论证。我始终认为，以公有制为主体的基本经济制度决定了在社会主义市场经济条件下，政府兼具政权行使者与国有资产所有者两种身份和社会管理与国有资产管理两种职能，因此政府的财政活动就体现了公共性和市场性两种不同的经济关系，这就显著区别于西方公共财政。尤其是在目前的体制转轨时期，处于竞争性领域的经营性国有资产控制着国民经济命脉，对经济运行、社会稳定和国家主权具有至关重要的作用。国家直接调控国有资产（本）的配置和运行，不仅能优化国有资产的规模、结构和运行状态，而且能够根据国家产业发展战略来正确引导社会资产（本）的流向，充分发挥国有经济对国民经济的主导和控制作用。当然，在“有所为、有所不为”原则的指导下，存量中“国有资产（本）财政”的比重应相对降低，增量中“公共财政”的比重应相对提高。这是国有经济主动采取“有进有退”战略性重组的结果，并不意味着国有资本要“全面退出”竞争性领域。换言之，这种调整并不意味着“一体两翼”财政基本框架的解体。
又次，从财政体制改革的角度看，虽然国有资产管理机构的设置几经变动，但其与财政“一体两翼”的内在关系并没有改变。虽然在1998年的政府机构改革中，国务院直属的国有资产管理局被撤消，其有关职能并入财政部门，但我仍然坚持认为，只要我国以公有制为主体的社会主义基本经济制度和国家的两种身份与两种职能没有改变，就仍然必须坚持财政与税务、国资之间“一体两翼”的基本框架。1999年，我在《公共财政与当前财政政策》一文中明确指出，中国财政固有的“一体五重”关系，决定了“财政部门是母体、税务部门是财政部门的一翼、国有资产管理部门是财政部门的另一翼”。在社会主义市场经济时期，两翼分开了：一翼是公共预算，也就是“吃饭预算”；另一翼是国有资产预算，也就是资本预算。[8]我们高兴地看到，党的十六大高度重视国有资产管理体制改革，并在报告中明确提出“中央政府和省、市（地）两级政府要设立国有资产管理机构”，统一管理国有资产，集中行使所辖国有资产出资人的职责。我认为，重新成立国有资产专职管理机构，其重要意义不仅在于贯彻了国家“两权分开”的改革原则，而且在实行国有资产所有权专门化管理的基础上，强化了国务院直属的国有资产管理部门的职能作用，使它成为国有资产人格化的唯一代表。这就要求把目前仍然分散在许多政府机构中的国有资产管理职能进行整合和归并，“移交”给国有资产专职管理机构（如国有资产监督管理委员会），使其能够相对独立、完整地行使出资人职责；从而真正实现十六大报告所要求的权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的新型国有资产管理体制。
最后，需要指出的是，囿于国有资产管理改革的现状和特点，党的十六大以后组建的国有资产专职管理机构，不是对1998年裁并的原国有资产管理局的简单恢复和物理拼凑，而是具有全新内涵的化学式有机组合；其职能要求、管理范围、权限划分、行政级别、内设机构及运作方式等均不同于以往模式，中央和地方都还在探索之中。新的国有资产监督管理委员会（简称国资委）行政隶属关系，如同国家税务总局一样直属于国务院。虽然因此而改变了过去财政部门与原国有资产管理部门之间的“归口管理”关系，但并不改变国家财政“双重结构”、“一体两翼”的内在实质。就现行运行机制而言，作为国家收支分配的主体，国家财政部掌握税收政策；国家税务总局的税收收入必须上交国家财政部，是国家财政收入的主要来源；国务院直属的国有资产监督管理委员会现统一代行国有资产所有者职能，但其国有资产经营收益（利润、股票分红、租凭收入、产权转让收入及其它收入）也必须纳入国家财政收入的范围。此外，在现行复式预算体系中，国家财政部仍是国家预算的主体，负责编制和管理国有资产和财政预算（包括存量和增量）；虽然国家税务总局和新的国资委也各自编制税收计划和国有资本经营预算，但最终都必须纳入由财政部总编制的国家预算中，成为国家预算的一个组成部分。在最近颁布实施的《国务院国有资产监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》中明确指出：“国有资产监督管理委员会负责监管的企业国有资产经营预算的编制工作，作为国家总预算的组成部分应由财政部统一汇总和报告，预算收入的征管和使用接受财政部监督。”总之，虽然新的国有资产专职机构的重建，已经改变了过去与财政部之间“归口管理”的隶属关系；但我认为，这种行政机构隶属关系的变化，并不能否定我国财政“双重结构”和“一体两翼”的内在本质关系。只要我国以公有制为主体的社会主义基本经济制度不变，社会主义国家的两种身份（政权行使者、国有资产所有者）、两重职能（社会管理、国有资产管理）不变，以国家为主体的分配关系这一财政本质不变，我国财政“一体两翼”的基本框架既不会过时，也不可能被轻易改变；现行“双重结构”的财政运作模式，也不可能为其它单一结构的财政模式所替代。
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