关于制订《经济责任审计条例》的思考，本文主要内容关键词为：经济责任审计论文,条例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文试通过对新修订的《审计法》对经济责任审计的要求和现有的一些省的《审计监督条例》中关于经济责任审计有关规定的比较分析，结合中国审计的现状，就国务院即将颁布《经济责任审计条例》谈一点思考和认识。
一、某些省份制定的《审计监督条例》的相关规定隐藏着审计机关不作为风险
目前安徽、黑龙江、湖南等省颁布了《审计监督条例》，其中有的省的审计条例中关于经济责任审计的规定在审计范围、审计对象的界定上和新修订的《中华人民共和国审计法》有一定出入。从理论上讲，审计机关应执行新修订的《中华人民共和国审计法》，但《审计法》对经济责任审计的规定过于笼统，而省级《审计监督条例》是当地人大制定的地方法规，有很大的强制性，且有的监督条例刚刚开始实行，不可能立即修订，这就给一些审计机关的经济责任审计工作带来困难和挑战。地方政府制定的《审计监督条例》也从一定程度上反映政府有关部门和社会公众对经济责任审计的要求，对今后国家制定《经济责任审计条例》会带来一定的影响，有进一步厘清的必要。
近年来，审计机关开展经济责任审计的主要依据是中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月24日发布的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《国有企业和国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（以下简称两个暂行规定）。两个暂行规定都在第四条规定“领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。”“企业领导人员任期届满，或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，……应当按照国家现行规定进行审计。”这里接受审计的规定是针对“领导干部”和“领导人员”提出的，应当接受审计是他们的义务。
在已颁布的省级《审计监督条例》中，黑龙江省的《审计条例》规定“审计机关按照国家规定，对负有经济责任的领导干部的任期经济责任进行审计。审计机关负责对本级国有企业，国有资产占控股地位或者主导地位的股份制企业、中外合资和中外合作企业法定代表人的经济责任进行审计。”对审计机关权限、审计对象都进行了一定的限定，较切合中央文件精神和审计实际。
安徽省和湖南省的《审计监督条例》则放大了审计机关的审计权限，也扩大了审计对象。如，安徽省《审计监督条例》要求“审计机关对国家机关、国有和国有资产占控股地位的企业和金融机构，有国有资产的事业单位以及管理、使用财政资金的其他单位的主要负责人，在其任期届满或者任期内因故不再担任原职务的，应当进行任期经济责任审计监督；在其任职期间按照国家和省有关规定进行经济责任审计监督。”这实际上规定审计机关要对所有单位的主要负责人在任期届满或者任期内因故不再担任原职务时都要进行经济责任审计。而湖南省《审计监督条例》规定“审计机关受委托对机关、群众团体、事业组织主要负责人任职期间其所在单位财政、财务收支真实性、合法性、效益性以及有关经济活动中应当负有的责任实施任期经济责任审计。审计机关受委托对国有企业及国有控股企业法定代表人任职期间其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性、效益性以及有关经济活动中应当负有的责任实施任期经济责任审计。”这里审计机关接受谁的委托进行经济责任审计不明确，审计对象也比较宽泛。
新修订的《中华人民共和国审计法》在作出经济责任审计规定时，设置了一个前提条件——“按照国家有关规定”。这个“国家有关规定”，现阶段主要指现行的两个暂行规定和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于中央纪委等部门〈关于认真贯彻落实中办发［1999］20号文件切实做好经济责任审计工作的意见〉的通知》、《中央纪委、中共中央组织部、监察部、人事部、审计署关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等。而按照上述“国家有关规定”，接受任期经济责任审计是“领导干部”和“领导人员”的义务，开展经济责任审计是审计机关的权力，审与不审，审计机关可根据“国家有关规定”或“委托与否”灵活掌握。这还是比较符合中国审计实际的。如果按照安徽省的审计监督条例规定，规定范围内的主要负责人只要是“任期届满或者任期内因故不再担任原职务”，审计机关就应当审计，否则在法律上则被视为行政不作为，有关利害关系人就可以依据该条例的规定对审计机关提起行政诉讼。这样，审计机关就要承担很大的行政不作为风险。
二、国务院制定《经济责任审计条例》需要明确的几个问题
根据以上分析，可以看出省级《审计监督条例》如果表述不够准确、严谨会给审计机关带来一定的风险。当前许多社会公众甚至专业人士由于对经济责任审计寄予厚望，也都认为经济责任审计就是要做到“逢离必审”。尽管要求审计机关“逢离必审”的初衷是为了强化审计监督工作，但在实践中会因为审计机关实际权限和力量远远达不到“逢离必审”的要求反而拉开了社会公众与审计工作的期望差距，有损审计机关的信誉。因此国家在制定《经济责任审计条例》时，需要厘清相关问题，首先要对以下三方面问题作出明确、细致的规定，以此来规范经济责任审计工作，减少或化解审计机关在执行省级《审计监督条例》时可能带来的审计风险。
（一）明确接受任期经济责任审计是相关“领导干部”和“领导人员”的义务
经济责任审计的立法，应重申两个《暂行规定》第四条中关于“领导干部”和“领导人员”应当接受任期经济责任审计的规定，进一步明确接受任期经济责任审计是“领导干部”和“领导人员”的法律义务，以强化经济责任审计的法律地位。而对已经拥有法定审计监督权的审计机关，则不需要重复作出应当从事经济责任审计的规定。
以行政法规的形式规定接受任期经济责任审计是“领导干部”和“领导人员”的义务，既有利于“领导干部”和“领导人员”增强法治意识，自觉接受和积极配合经济责任审计；又有利于提高“领导干部”和“领导人员”廉洁自律意识，促使他们依法行政、不滥用权力。
（二）明确任期经济责任审计应由组织人事部门、纪检监察机关委托或由人民政府下达审计指令
我国的干部管理体制决定了审计机关事前不掌握“领导干部”和“领导人员”变动情况，任期经济责任审计建议和指令只能由掌握或决定“领导干部”和“领导人员”变动的组织人事部门提出。因此，在制定《经济责任审计条例》时，应将《中华人民共和国审计法》中的“按照国家有关规定”进一步具体化，将“委托”和“指令”作为开展任期经济责任审计的前提条件。
以行政法规的形式明确任期经济责任审计应由组织人事部门、纪检监察机关委托或由人民政府下达审计指令，既符合我国干部管理的实际情况，使经济责任审计具有可操作性，真正成为干部管理的重要手段；又符合审计程序的基本要求，把依法审计落到实处，使审计结果能够得到社会各界和有关部门的认可而有效利用；对于审计机关来说，还可最大限度地减少审计风险。
（三）明确开展任期经济责任审计可以是国家审计机关，也可以是社会审计组织或上级内部审计机构
“逢离必审”的出发点无可厚非，是为了加强对领导干部的监管和管理。但是，经济责任审计不可能由审计机关“包打天下”。因此，制定《经济责任审计条例》时，《中华人民共和国审计法》中关于国家审计机关经济责任审针对象是“国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人”的规定必须坚持。同时，对《国有企业和国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》第五条关于“也可以由社会审计组织或上级内部审计机构进行审计”的规定也应予以重申并进一步加以明确、细化，对这些单位主要责任人的审计可以由社会审计组织或内部审计机构承担。
以行政法规的形式明确开展任期经济责任审计的主体包括国家审计机关、社会审计组织和内部审计机构，体现国家对审计资源的科学、合理分配和利用。这既有利于缓解审计机关人少事多的矛盾，确保“突出重点”原则得到切实贯彻；又有利于优化审计结构，扩大经济责任审计覆盖面，减少对“领导干部”和“领导人员”的审计盲区，真正强化对领导干部的监管。
三、现阶段经济责任审计应采取的若干措施
由于现阶段中国经济责任审计工作多数是在各省经济责任审计工作领导小组领导下开展，领导小组内组织、人事、纪检、监察、审计等几个部门可协调有关事宜，当审计机关工作上遇到困难和障碍时，可通过领导小组协商解决。现阶段可考虑在一些省经济责任审计工作领导小组（联席会议）的框架内，按照两个《暂行规定》第五条的规定，就“任期届满或者任期内因故不再担任原职务”的领导干部经济责任审计的委托程序等作出具体规定。比如，一些省经济责任审计工作领导小组在必要时可进行如下规定：领导干部任期届满的（具有可预见性），由组织人事部门在每年底就需要进行经济责任审计的干部提出委托审计的建议，审计机关将其列入第二年的年度审计计划；任期内因故不再担任原职务的（有的具有不可预见性），由组织人事部门区分调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等情况，提前或事后一定时间提出委托建议，审计机关在一定时间内完成对其审计。因为，地方审计机关作为地方政府组成部门，必须执行地方法规的规定。而组织人事部门关于干部管理执行的是中央的有关规定。明确这点，有利于组织人事部门对相关干部的审计委托工作更加合理。
这样也为审计机关执行省级《审计监督条例》增加了前置条件，审计机关就可以通过组织人事部门委托与否，减少或缓解省级《审计监督条例》中规定审计机关“应当审计”带来的审计风险。