摘要：城市化和工业化是推动一个国家或地区的经济快速发展的动力。但是这种以吸引外部生产要素为主，为促进自身经济的发展而实施特殊政策和管理手段，至少使3.6万平方公里的农村用地变为城市用地，使四千多万农民脱离了土地。目前，我国的城市化和工业化进程正在以前所未有的速度推进，农民大量、集中地从农业中转移出来，给就业造成了巨大压力，失地农民的社会保障问题开始引发社会各界的关注。本文从公共政策视角入手，对失地农民现有问题进行研究，并在此基础上提出相应对策，以期能对解决失地农民问题提供理论思路。
关键词：公共政策；失地农民；对策
一、引言
失地农民是指在城市化进程中由于国家征用土地，失去了全部或大部分耕地的农民。更具体来说，失地农民可以概括为因失去了土地而失去土地上包括基本生活保障权、就业机会的权利、财产的权利以及与土地相关的一系列权利的的特殊法律主体。城镇化建设的深入推进极大带动了我国经济社会的发展，而在全面推进城镇化建设的过程中，却出现了大量农业用地被占用的情况，导致部分农民群众失去赖以生存的土地。从目前的情况来看，在农民维权中，土地问题约占65%以上。我国失地农民的总量已超过4000万，预计到2020年，还会有4000余万人进入失地农民的行列。如何让如此规模的失地农民生计可持续，是当前发展经济、稳定社会、消除贫困的一个突出问题。
二、公共政策视角下失地农民问题的原因分析
经济的发展、城市化的推进、产业结构的调整对用地提出了更多、更高要求，为满足经济社会发展要求，全国各地都掀起了征地拆迁的热潮。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个特殊的边缘群体，于是诞生了一个特殊称谓—失地农民。失地农民的产生是工业化和城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在这一进程中必然出现的一部分群体。农民因为土地的流转给他们的生计带来了一定的问题，他们不仅在城市化发展的浪潮中很少受益，反而承受了较大的损失。我国针对土地流转背景下的失地农民的发展也存在着很多的问题。
第一，一些地方官员利用现行征地制度的缺陷以及握有掌管土地主导权的优势，把土地当作第二财政，忽视了统筹兼顾、综合治理。由此而来的经济增长可能带来社会的暂时繁荣，但它不可能带来社会的持续繁荣，从一定程度上来说，它反而加剧了社会问题的产生。时至今日，这种情况在一些地区仍未得到根本性的改变。一方面将地方经济发展作为自己工作的重心，另一方面忽视为经济增长所付出的社会成本，必然引起公共政策的功能失衡，导致公共政策的价值偏差。在中国现行政绩考核制度下，地方政府要实现从关注增长速度向关注发展质量的转变，实现从关注经济增长向关注民生改善的转变，任重而道远。
第二，保障制度构建的过程中上，大部分地方政府从土地征用中获得了直接的经济利益，却没有将这部分利益充分有效的反馈给失地农民等弱势群体，失地农民的保障问题成为了政府决策方案中的次要考虑内容，从而导致行政性地进行资源配置：一是使权力寻租成为一种可能；二是造成了大量闲置土地的产生，资源的浪费；三是因回避相应责任的态度以及未充分履行相关职能的举措影响了和谐社会的利益失衡。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆从党的十四大提出“建立社会主义市场经济”到十六届四中全会提出“构建和谐社会主义和谐社会”，政府“经济人”的角色定位具有其必要性，也具有必然性，为推动我国市场经济快速发展、为实现人们思想解放、为形成有效的管理理念和管理方式起到了至关重要的作用；但在此过程中，政府的“公共人”、“道德人”角色需求的重要性也进一步显现，新阶段的公共行政、新时期社会领域出现的不和谐、不稳定的环节和因素，迫使政府的“经济人”行为模式亟待做出改变。
第三，相关制度供给不足失地农民生计安排的相关制度并不健全，也是造成失地农民发展不可持续的深层次原因之一。城乡二元体制将农民与土地人为分割，户籍配套制度一方面使农转非的失地农民无法享受针对农村户口的失地农民的各项保障政策，又被挡在城市居民最低生活保障门外。现行的征地制度以及补偿制度也对被失地农民的可持续发展造成极大制约，本该按照市场供求关系确定的土地出让价格被政府人为的操控，低价征用农民土地可以说是农民利益流失最为严重的一条渠道：一方面，出于对经济发展绩效和财政收入的考虑，地方政府对农民可以随时以公共利益的名义征用该土地，通过招商引资、房地产开发等形式，运用政策压力使农民贡献出世代耕作的土地用于企业投资和发展，在政治上占据主导地位；另一方面作为生产资料的占有者——企业通过购买征用土地，扩大再生产，与此同时享受着政府给予的各种鼓励生产和培植税源的优惠政策，在经济上占据优势。此种形势下，庞大的失地农民群体在各种力量的博弈中不可避免地处于弱势地位。在实践过程中，政府扮演了直接参与和操作的角色，始终带有一种“与生俱来”的倾向去扩大权利范围，去处理政府和人民的关系，去使用公共权力，忽略了制度供给和监督的重要性，失地农民的咨询权、知情权、话语权、参与权、监督权等权益都没有得到切实的保护，相对封闭的制度供给导致社会力量缺乏制度性参与，加大了偏离初始目标的风险。
三、公共政策视角下失地农民问题的政策建议
当前，我国已进入经济转轨、社会转型的关键时期，各种经济、社会矛盾交织。与改革之初相比，我国的社会矛盾发生了深刻变化，目前的公共政策迫切需要转型。公共政策的实质是对社会结构的集合和分配。而社会结构，又是与公共政策相辅相成的。公共政策的制定和执行必须努力促进我国社会结构的良性演进。
一、公共政策要服从科学发展观的要求
随着城市化的加快推进，几年来“暴力拆迁”、“钉子户”等字眼频频进入公众视线，处理不当就容易诱发社会上激烈的矛盾冲突。2012年3月5日，政府工作报告中坦言，政府工作仍存在一些缺点和不足，征地拆迁、安全生产、食品药品安全、收入分配等方面问题还很突出，群众反映强烈。我国正处在社会改革的深刻转型时期，城乡协调发展是保持政治社会稳定、促进我国顺利度过转型期的关键所在。政府应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。“可持续生计”的概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。以此为目标，海南省在这方面作出了有益的尝试：陵水黎族自治县政府在征地拆迁中，让农民成为征地拆迁的参与者合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果创新留用地安置，培植适合农民从事的有稳定收入的产业，实现了农民与政府的双赢，值得在征地制度改革中予以借鉴和推广。
二、公共政策要强化多元保障，对失地农民，要以提高或恢复收入和生活水平为目标，制定一个科学合理的补偿机制。
基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的征地补偿标准应着重考虑土地的潜在收益和利用价值，向失地农民提供以发展为目的的投资。再就是必须建立和完善多元化的社会保障体系。要充分发挥政府、企业、社会和个人在社会保障中的作用，挖掘和利用社会各种保障资源，构筑多元化的社会保障体系。通过社会保险、社会救助、社会互助、社会优抚、个人储蓄性保险等形式，保障失地农民群体的利益需求，以进一步缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。
社会发展的成果惠及全体人民。正像李克强总理所说“用改革最大红利让广大人民受益”，从而建立有利于社会持续稳定发展的社会结构关系。
论文作者:赵榕
论文发表刊物:《基层建设》2019年第10期
论文发表时间:2019/7/4
标签：失地农民论文; 公共政策论文; 土地论文; 社会论文; 农民论文; 政府论文; 制度论文; 《基层建设》2019年第10期论文;