游欣1，李桃玥2，朱丽3，罗义梅4，谌红沿5
（贵州大学法学院，贵州 贵阳 550025）
【摘要】：公共环境利益的诉讼维权问题在我国近年持续受到各界的关注，随着《行政诉讼法》第25条第4款的修订，我国正式确定了检察机关在环境行政公益诉讼中主体地位。本文主要就检察机关提起环境行政公益诉讼这一新制度进行介绍分析，并重点提出其在实践中所存在的问题，给出相关的建议。
【关键词】：环境行政公益诉讼；检察机关；行政机关
党的十八届四中全会指出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议对民事诉讼法和行政诉讼法进行了修订。修订后的《行政诉讼法》第25条第4款确定了检察机关提起公益诉讼制度，为检察机关提起环境行政公益诉讼提供了切实的法律依据。
一、环境行政公益诉讼概述
《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”对此，提起行政诉讼的主体、对象均受到了一定限制，行政公益诉讼被排除在诉讼之外。对具体行政行为之外的人、社会公共利益、国家利益而言，因行政机关违法行使职权或不作为对相关社会公共利益造成的损害，由于没有行政公益诉讼制度的支持而难以保护、救济。环境行政公益诉讼作为公益诉讼的一种，以司法途径对环境行政机关进行监督、保护环境公共利益。
对于环境行政公益诉讼的概念没有一个统一的定义，比较有代表性的说法有以下两种：
（一）环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害的可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。
（二）环境行政公益诉讼是使特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，再环境受到或可能收到污染或破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为认提起行政公益诉讼的诉讼活动。
环境行政公益诉讼制度的建立，除了公共信托理论、私人检察总长理论、环境权理论等相关理论支持外。在实践层面有国外的制度可以借鉴，更重要的是，经过在经过两年的试点工作之后，我国的环境行政公益诉讼完成了理论与实践的结合。
二、检察机关提起环境行政公益诉讼的问题探索
在实践中，环境问题的公益性，专业性以及复杂性决定了环境行政公益诉讼的开展的特殊性，同时，为了全面推进检察机关提起行政公益诉讼的制度，其中一些具体的问题也亟待解决。
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（一）检察机关收集证据的问题
在举证责任分配中，检察机关需要对行政机关不作为、不积极作为以及违法作为承担举证责任。环境污染问题具有很强的专业技术性，检察机关在调查事实和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，而环境污染损害后果的鉴定也很复杂。生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性的工作，具备评估能力和有司法鉴定资质的机构很少，正是如此，检察机关提起环境行政公益诉讼诉讼请求几乎仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案。只有突破环境损害司法鉴定难题，环境行政公益诉讼才能走上正轨。
（二）监督力度不彻底
检察机关对案件的监督一般表现为抗诉和检查建议。对环境行政公益诉案件件关注度高、牵扯范围大，相应地社会阻力就会大，所以公益诉讼的抗诉对检察机关来说更是至关重要的，它关系到保护环境的最后一道防线。纵观现实，检察机关对环境行政公益诉讼提起抗诉的案例并不常见。
另外就是检察建议，检察机关采取检察建议是用来督促起诉的，它对检察机关实施检查监督有重要意义。结合公益诉讼来讲，检察建议是检查机关比较常用的监督手段，检察建议起到督促的作用以及很多人理解的偏颇，有关机关收到检察机关的检察建议难以引起重视，这就使检察建议没有得到很好地实施和效果
三、完善检察机关参与环境行政公益诉讼的建议
（一）充分发挥优势，完善举证责任倒置
检察机关是以“公益诉讼人”身份参与环境行政公益诉讼当中。检察机关的法律地位尤其是调查取证的能力并不逊于行政机关，但在行政公益诉讼案件中，行政机关取证上的专业性与便利性要胜过检察机关；行政机关具有证明自身行为合法性的义务。实行举证责任倒置既是行政诉讼本质和原则的体现，是行政公益诉讼案件实质上的要求。但不意味着承担全部举证责任，检察机关仍需要就行政机关的行政行为侵害公共利益或即将侵害公共利益的事实提供初步证据，有关程序性的事实仍遵循“谁主张、谁举证”原则。
（二）发挥监督职能，建立反馈机制
检察机关同时是国家法律监督机关，通过抗诉和检察建议方式行使监督职能，让法院把监督落到实处。建立反馈机制，是希望各个地区的检察机关负责人反映环境行政公益诉讼制度运行过程中遇到的瓶颈，分享成功经验与制度创新。一方面保证最高检察院与地区检察机关的沟通，第一时间掌握工作的具体落实情况。另一方面，各地区之间可相互学习借鉴，尽可能避免改革过程中走弯路。
总结：
检察机关提起环境行政公益诉讼的制度作为目前最新的改革发展，一方面一定程度上解决了困扰许久的环境行政公益诉讼原告不清的问题，另一方面实践中仍然不可避免地要面对日益复杂的社会发展所产生的挑战。因此，应当不断创新环境行政公益诉讼制度的内涵，探索与其他的制度相配合，更好地发挥环境行政公益诉讼制度的促进、保护和监督作用。
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基金项目：本研究为2017年贵州大学大学生“SRT计划”项目 “贵州省环境行政公益诉讼现状调研”成果之一。负责人：游欣，参与人：李桃玥，朱丽，罗义梅，谌红沿。
论文作者:游欣1，李桃玥2，朱丽3，罗义梅4，谌红沿5
论文发表刊物:《知识－力量》2017年8月上
论文发表时间:2017/9/8
标签：公益论文; 检察机关论文; 环境论文; 行政论文; 行政机关论文; 制度论文; 公共利益论文; 《知识－力量》2017年8月上论文;