完善行政诉讼制度的若干思考，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章摘要(3000—3500字)：
行政诉讼制度的建立和发展，是中国行政法治建设史上的不朽丰碑，是中国民主法治建设史上的华丽篇章。但制定于计划经济时代、实施至今已有二十余年的行政诉讼法已经不能完全适应当今时代的形势和要求，主要问题是：权利救济不充分；诉讼成本偏高；司法功能错位；授权赋权不当；法律规范的科学化水平有待提高；等等。笔者认为，行政诉讼法的完善应当从以下六个方面展开：
一、确保权利救济的有效性
合理建构行政审判体制，采取行政法院体制或者根据行政区划和司法管辖范围相分离的原则，在中级法院以下实行基层法院行政诉讼集中管辖。重新界定行政诉讼标的，将行政诉讼法规定的标的——行政行为的合法性修订为“行政争议”，适度扩大权利保护范围，将劳动权、受教育权、知情权、表达权、监督权、公民住宅权、通信自由和通信秘密权等纳入行政诉讼受案范围；进一步限缩由行政机关终局裁决的行为的范围；借鉴行政复议法的规定，人民法院对于规章以下的规范性文件的合法性亦应依法审查。重构行政诉讼原告资格标准，适度放宽对原告资格的限制。强化当事人选择管辖的权利和上级法院提审或者指定管辖的权力，合理调整管辖制度。明确对于受诉人民法院在法定期限内既不立案又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院起诉。建立立案登记制度，对拒不立案和拒不出具法律文书的行为进行规范。强化法院的职权调查，保障举证能力较弱的相对人的权利。在裁量明显滥用、明显不正当、程序滥用等方面，实行有限制的合理性审查。明确赋予法院对一定范围内法律规范的合法性的判断权和选择适用权。增设保证特定案件生效裁判得到有效的执行的诉讼保全制度和先予执行制度。对于拒不履行生效裁判的，人民法院可以采取加大罚款力度、公告、上级机关协助执行等方式，加大对不履行裁判的制裁力度。将“重大且明显”的无效行政行为的审查标准作为非诉行政行为的审查标准。
二、降低行政诉讼成本
根据司法实践的经验，增设简易程序。对于选举资格诉讼、考试资格诉讼，可以参照民事诉讼法关于特别程序和域外关于紧急程序的规定，适用紧急审理程序。为了确定争议焦点和相关法律问题，提高庭审质量和办案质量，明确除适用简易程序审理的案件外，一般行政案件都要经过预审程序。对涉及相对人众多的行政案件，为了方便审理，应当设立代表人诉讼制度。增设示范诉讼制度，即：对于若干案件背景基本相同、行政行为基本相同的案件，采取推选若干当事人起诉确立示范，该案件审理裁判后对其他当事人具有既判效力。取消“两次传唤”制度，确立与民事诉讼法一致的“一次传唤”制度。设立不答辩视为承认的制度，行政机关不答辩的，视为承认原告的诉讼请求，被告提出反诉，原告不答辩也视为承认被告的主张。建立科学的证据失权制度，除因举证责任人主观原因造成的逾期举证外，当事人在规定的时间不提供证据的，之后提供的证据不能进入质证过程。增设委托调取证据制度，以补强原告一方收集证据的能力。确立自认和禁反言制度。为节省诉讼期间和尊重当事人的意愿，确立意定诉讼期限制度。在起诉阶段和应诉阶段，明确当事人准确告知或者准确载明地址的义务，并设定相应的法律责任，以便提高审判效率。裁判文书可以根据不同的案件类型和当事人争议的焦点，进行类型化处理；对于特定领域的行政案件有的法律文书也可以采取格式化的方式。按照不同的行政诉讼类型，确立以生效裁判不停止执行为原则，以停止执行为例外的制度。建立严格的原告保护制度，降低原告的隐性诉讼成本。
三、强化行政诉讼的解纷功能
将解决行政争议作为行政诉讼的基本功能。构建和解促进机制，坚持自愿、合法的原则。明确调解结案的条件，调解的内容不得违反法律规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。合理分配举证责任，抑制特定领域的滥诉现象。明确行政附带民事诉讼制度，在民事或者刑事诉讼中对行政行为是否合法或者无效有争议的，原则上应当在行政诉讼中处理。涉及行政裁决、国家赔偿、数额确定、行政合同等案件的，人民法院可以判决变更。科学规范申请再审的条件、理由、时间和路径，申请再审的期限以2年为原则，其他期限为特别期限；再审理由明确化具体化，避免再审准入条件随意性过大；规范申请再审的路径，不服生效再审裁判的，申请再审人方可向检察院申请抗诉。
四、促进行政诉讼效果的最大化
合理界定公法与私法调整的范围，为了防止监督和救济漏洞，对于私法规则不能解决的争议，应当推定通过公法争议来解决。在行政规划、行政公产、公共服务、国有资产保护、行业竞争、自然资源、公共工程建设、政策性行政垄断、产品质量监管、环境监管、医疗损害等领域，应当确立公益诉讼制度。建立行政首长出庭应诉机制，对于重大行政诉讼，被告法定代表人应当出庭应诉，确有正当理由不能参加的，应当指定1名副职负责人参加诉讼。科学定位和充分发挥审前程序的功能，审前程序既要为开庭审理总结争点和焦点，也要以息诉止争为目标，降低开庭审理的成本。以解决争议问题为目标，科学设计庭审结构。改造案件的内部请示制度，对法律适用中的新问题可以采取飞越上诉或者移送管辖等方式处理。根据诉讼类型和裁判的因应关系，丰富裁判种类，逐步完善相应的行政裁判制度。改变司法建议虚置和空转的状态，对司法建议进行法定化改造。鉴于大多数行政案件案情和涉及的法律问题都比较复杂，且需要作大量的沟通、协调工作，应当适当放宽审理期限。建立非诉行政案件审查和执行分离制度，确保司法公正。
五、防止行政审判权消极不作为和滥用
行政诉讼法作为公法性质的诉讼法，必须注意防止行政审判权消极不作为和滥用。加大对有案不收的监督力度，明确规定保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对于有案不立或者非法干预人民法院依法立案的行为，依照有关规定严肃处理。严禁法官与当事人及其代理人不正当接触，对于违反规定的，应当追究相关人员的法律责任。对于专业性、技术性较强的问题，应相应限制法官对行政行为的审查强度，防止用司法机关的自由裁量权代替行政机关的自由裁量权。对单一的审判程序违法的问题不必通过再审程序来解决，而应当通过诉讼程序以外的监督程序来纠正，解决对审判程序监控的“空转”问题。强化当事人的监督，运用当事人之间的权利义务的对称性和平衡性，保证监督审判权的公平性。吸收司法体制改革的成果，适度加大检察机关法律监督的力度，允许检察机关作为公益诉讼原告起诉，依法保障国家利益和社会公共利益。
六、提升行政诉讼法的科学化水平
修改完善行政诉讼法中存在的一些技术问题，主要是：运用行政主体、自然人等法律概念科学表述法律主体，增强法律概念应有的概括性。完善包括形成诉讼、给付诉讼和确认诉讼在内的诉讼类型，并在起诉条件、审理方式、裁判方式和执行等方面予以体现。在受案范围方面，采取概括式肯定加列举排除的方式，增强逻辑性和周延性，减少灰色地带，准确界定受案范围。修订管辖制度，明确海事等专门法院不审理行政案件，知识产权等行政案件仍应由行政审判庭审理。维持判决的三个条件应当与撤销判决的五个条件相互对应，维持判决与撤销判决条件要对称规定。规范裁判效力的表述，特别是要明确一审判决和二审判决之间的效力关系。厘清可撤销的行政行为与无效的行政行为的不同条件和标准，明确行政行为可撤销和无效的关系。强化行政诉讼法的内部逻辑性、连贯性，准确表达行政诉讼法的立法意图，改变行政诉讼法参照民事诉讼法的做法，尽可能根据行政诉讼需要吸收已经成熟的民事诉讼法条文，促进行政诉讼法的完整化、精密化和科学化。
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