试析我国公办普通高中的法人性质，本文主要内容关键词为：普通高中论文,法人论文,性质论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
积极发展普通高中教育是我国当前教育改革和发展的一项迫切任务。从我国高中教育所面临的由数量扩张型到内涵发展型的转变的现实情况看，我国法律对公办普通高中法人性质的规定存在诸多问题，这在一定程度上影响着当前普通高中学校的多样化、特色化及可持续发展。然而，我国学界专门针对普通高中学校法人性质的研究尚显薄弱。因此，研究公办普通高中的法人性质有利于厘定公办普通高中学校与政府的法律关系，为促进公办普通高中的内涵式发展提供法理支持。
一、我国公办普通高中学校的民法法人性质及其遭遇的问题
(一)事业单位法人——我国公办普通高中学校的民法法人性质
新中国成立后一直到改革开放前，我国的教育体制是与计划经济体制相一致的，政府是教育资源的配置主体，计划是教育资源的配置方式。学校办学体制严重一元化，基本上是公办学校一统天下。作为事业单位的公办普通高中在招生、教师管理、经费使用、课程设置等方面没有独立的权利，其实质上是政府的内部机构，与政府构成了典型的内部行政关系。这种一元化的制度安排保证了秩序和效率，但造成了普通高中千校一面的现象，影响了公办高中办学的积极性。
为了解决学校包括普通高中千校一面等计划体制下产生的诸多教育问题，1985年颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，1993年下发了《中国教育改革和发展纲要》，这两个文件的主要精神就是打破以计划为主的教育管理体制，简政放权，扩大学校的办学自主权。在这两个文件颁布之后，公办普通高中获得了一定的办学自主权。这为我国法律赋予公办普通高中法人地位创造了条件。
1995年颁布的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)正式确立了公办普通高中的法人地位，一方面在第二十八条和第二十九条分别规定，学校及其他教育机构行使自主管理、组织实施教育教学活动、招收学生、学籍管理、聘任教师、颁发相应的学业证书等权利，同时，学校应当在执行国家教育教学标准、维护受教育者和教职工的合法权益、遵照国家有关规定收取费用、依法接受监督等方面履行义务；另一方面，在第三十一条中规定，学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。由于《教育法》的上述规定并没有区分学校类别，公办普通高中作为学校的一个组成部分，“具备法人条件的”应该具有法人资格。但是，《教育法》规定的学校法人属于何种性质的法人，则有必要做进一步的分析。
我国目前对法人的分类与欧美国家并不完全相同，我国对法人分类的依据不是以法人成立或产生的方式，而是根据其设立宗旨和活动性质。对于学校法人的分类，我国主要依据的是《民法通则》、《事业单位登记管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)等规定。我国民法更多考虑的是法人是否以营利为目的，将法人划分为“企业法人”和“非企业法人”。由于企业法人“是以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织”，而《教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构，”由此，学校就只能归入“非企业法人”。《民法通则》第五十条规定，非企业法人包括“机关法人”、“事业单位法人”和“社会团体法人”。公办学校主要是从事教育教学活动的组织，而不是“主要从事国家行政管理活动”的组织，因此公办学校不可能是有独立经费的国家机关法人。并且，《社会团体登记管理条例》第二条规定：“社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”而我国公办学校是由各级政府所举办，不具备由“公民自愿组成”的社会团体的基本特征。公办学校自然应被划入“事业单位法人”，从事业单位定义来看，根据《暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此可以认定，公办普通高中属于从事教育的社会服务组织，普通高中是利用国有资产，从事服务于社会的公益性事业，属于事业单位法人。普通高中要想取得事业单位法人资格，还必须具备相应的“事业单位法人条件”。根据《暂行条例》第六条规定，申请事业单位法人登记，应当具备下列条件：“经审批机关批准设立；有自己的名称、组织机构和场所；有与其业务活动相适应的从业人员；有与其业务活动相适应的经费来源；能够独立承担民事责任。”尽管国内学界对“公办学校能否独立承担民事责任”、“学校是否必然是法人”等问题的讨论尚未达成一致，但按照《教育法》第三十一条“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”之规定，至少从法理上说，经过正式批准成立的公办学校是具备法人资格的，也是基本符合上述事业单位法人条件的，因此理应属于事业单位法人类别。
(二)作为事业单位法人的公办普通高中遭遇到的问题
1.普通高中学校的民事权利和公权力不足
普通高中学校的民事权利不足问题表现在以下方面。普通高中的民事权利受到一定限制，学校缺乏财产管理和使用的自主权。由于公办中小学负有特定的公共任务，因此被纳入政府的财政预算支持，没有独立的财产或者经费。我国目前高中教育属于非义务教育阶段，教育经费(教师的工资和教育公用经费等)由国家出资。通过收取一定学费，学校在财务上应该有一定的可自由支配收入，在办学方面比义务教育学校应该有更多的自主权。但目前，普通高中收取的学费由政府财政统一代管，其他办学经费拨付严重不足，并且经费的使用和分配也受到政府的严格控制，学校不能独立管理和使用办学经费，限制了学校的自主发展。同其他独立的私法人相比，普通高中的民事权利和责任都会受到一定的限制。从公办高中学校的产权关系来看，由于政府是公办中小学的举办者和所有者，其产权属于国家，不具有独立的法人财产权，其民事行为能力并不充分，不能够独立承担民事责任。从这个意义上来说，“公办学校充其量只是一种其民事权利能力、行为能力和责任能力都受到限制的‘准法人’”[1]。事实上，普通高中学校不能享有完全独立的民事权利，自然也就不能独立承担民事责任。
普通高中公权力不足表现在缺乏必要的人事权、招生权、课程设置与开发权。在人事权方面，校长由政府任命，政府任命校长带来的一个明显后果是，校长在治校方面往往重在执行政府及教育主管部门的命令，行政管理职能居于强势地位，而在促进学校特色发展、多样化发展等方面往往受到各种限制和约束。教师的人数由人事部门核定，由教育行政部门统一招聘，学校不能根据需要招聘教师，不能辞退不能胜任工作岗位的教师。在招生方面，地方教育部门和其他有关部门根据考生的人数、学校的综合条件，给每个学校下达招生计划，规定正常录取和择校生的名额。在课程设置与开发方面，普通高中课程实施国家、地方、学校三级课程管理，尽管学校被赋予一定程度的课程自主权，但目前校本课程的开发与实施并不理想，很多学校反映地方课程缺乏，地方课程教材质量不高，其中一个很重要的原因在于，教育主管部门对于学校课程设置与开发权的支持系统没有实质性地予以跟进。
2.普通高中学校的民事权利和公权力滥用
普通高中学校民事权利滥用主要表现为高中学校负债问题严重。普通高中财政预算内教育经费主要用于教师基本工资，用以维持高中正常办学的公用经费基本上靠学费和其他收费(如择校费等)，高中办学基本处于维持运营阶段。由于目前政府投入有限，学校又面临基础设施建设和教学设备改善，高中规模扩大与内涵发展只能通过借款或赊欠的方式加以解决，这就造成了大量高中举债进行建设，但由此导致的无序举债和过度举债使普通高中背上了沉重的债务包袱。据对浙江、山东、河北、湖北、四川、云南等18省的调查，高中建设负债约706亿元，初步估计全国高中负债在1000亿元以上。[2]不仅示范性高中和重点高中有负债问题，一般高中和少数农村高中也有多则上千万、少则几百万的负债。无序举债和过度举债造成的不当债务问题已成为当前影响我国普通高中学校发展的制约因素。
普通高中学校公权力滥用问题在招生和收费方面比较突出。由于普通高中教育投入不足、优质资源严重短缺，高中学校在招生过程中存在无序竞争、恶性竞争等现象。为了保证生源，有些学校甚至采用不正当手段进行招生。由于普通高中，教育经费的短缺和择校政策的实施，择校费的收取很不规范。一段时期，很多学校招收大量的择校生，只预留很少一部分非择校生名额。同时，择校费从几百元到几万元不等，造成了不良的社会影响。为了规范学校择校生的招生名额和收费标准，国家制定并出台了“三限政策”，一方面对择校生的比例和择校费进行了规范，起到了一定的抑制作用，同时也认可了择校费的做法，有的地方变相提高了择校费的标准。“三限政策”对于一般的高中来说，起到了一定的抑制作用，但对于名校、重点校来说作用不大，超过限额的择校费高达几万甚至更多。一些地方和学校的“扩人数、降分数、增钱数”等违规行为依然没有得到有效控制。“三限政策”未能严格执行的原因很多，如政府投入不足、校际差异大、民办教育不发达等，但其权力得不到有效规约和监督是一个重要原因。
二、明析普通高中教育的属性是确立公办普通高中法人性质的基础
对于上述普通高中学校民事权利和公权力不足现象，法律尚没有给予有效的保障；而对于学校民事权利和公权力滥用现象，则没有在法律中给予必要的规约。怎样才能既弥补公办普通高中学校民事权利和公权力不足，又防止学校的民事权利和公权力滥用，进一步明确我国普通高中学校的法人性质是关键，而明确我国普通高中学校的法人性质需要以明析普通高中教育的属性为基础。
(一)普通高中教育具有基础性和大众性
1995年原国家教委专门针对普通高中下发的《关于大力办好普通高级中学的若干意见》提出：“普通高中是九年义务教育后的高层次的基础教育。”2003年，我国新修订的《普通高中课程方案(试验)》进一步指出：“普通高中教育是九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础教育。”这一性质定位，凸显了普通高中教育在人的终身发展中具有基础性作用。
从教育层次的视角来看，普通高中教育与义务教育和高等教育不同。普通高中教育介于义务教育和高等教育之间，既是义务教育的延续，又是高等教育的基石，但是普通高中教育与义务教育和高等教育之间的关系并不是对等的，普通高中教育更偏向于义务教育。从世界范围内对普通高中教育的定位来看，与义务教育相同，普通高中教育主要被看做基础教育的一部分，而且德国和法国等发达国家将普通高中教育中的全部或者某一阶段规定为义务教育，可见基础性应该是普通高中教育的基本属性。
从学生个体发展的角度来看，高中教育阶段是学生个性形成、自主发展的关键期，普通高中教育为学生的终身发展奠定基础。当我们用终身发展的观点来审视高中教育，将高中视为每个人终身学习过程的一个阶段，而不再单单视为高等教育的预备教育时，其本身所具有的基础性、大众性特征是毋庸置疑的。作为基础教育高级阶段的高中教育也应当具有这些基本性质，其目的是“在机会均等的原则下，适应个人的能力，尽可能丰富多样地实现公民的教育福利”[3]。从世界各国高中教育改革的趋势和学生成长的规律看，即使义务教育延伸到高中阶段，高中的“分流准备教育”[4]依然存在，高中教育既要强调共同基础，又要兼顾学生个性发展，这是普通高中教育性质中不可或缺的内容。
(二)普通高中教育具有公益性
中央机构编制委员会办公室会同有关部门于2008年制定的《关于事业单位分类试点的意见》(以下简称《意见》)规定，根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。根据其职责任务、服务对象和资源配置等不同情况，可具体将从事公益类的事业单位划分为三个类别，即公益一类、公益二类和公益三类。《意见》明确将义务教育归为公益一类事业单位，将高等教育归为公益二类事业单位。“教育是一种公益事业，是民生之本和公民的基本权利，是促进社会公平的基石，这是对我国教育事业根本性质的规定。”[5]虽然该文件没有明确规定普通高中学校属于事业单位中的何种具体类别，但是，普通高中学校以公共教育服务为基本目标，承担着社会的公益职责，其经费主要来源于国家的财政拨款，需要财政提供定额或定项补助；国家按公共财政分配的适当比例，以拨款的方式分配给高中学校。同时，普通高中的服务对象具有非特定性。上述划分体现了普通高中教育具有明显的公益性。
(三)普通高中教育属于准公共物品
现实生活中，从纯私人物品到纯公共物品存在着一个物品序列的光谱，学者通常将仅具有纯公共物品部分特征的物品称为准公共物品。就普通高中教育而言，受教育者接受普通高中教育都是在学校和班级里完成的，在不超出某一学校或班级招生数量的条件下，一个人接受普通高中教育并不影响其他人在该校或班级接受同样的教育，也不需要学校增加教师数量和设施设备，此时普通高中教育具有效用的非排他性和消费的非竞争性。但当需要接受普通高中教育的人超过某一学校或班级的招生数量时，一个人接受普通高中教育就会影响其他人进入该学校或班级接受同样的教育，为了保证教育质量就需要增加相应的教师和设施设备，普通高中教育就具有了一定的效用的排他性和消费的竞争性，所以普通高中教育属于准公共物品。接受普通高中教育不但对受教育者的发展发挥重要的基础性作用，而且受教育者素质的提高对整个社会的稳定和发展也有重要作用，普通高中教育具有较强的正外部性，可以说，普通高中教育是属于偏向于纯公共物品的准公共物品，这就要求高中教育投资的责任理应由政府来承担学校办学所需经费的主要责任，即政府财政拨款、政府补助应该是公办高中的主要经费来源。
三、公法人——公办普通高中学校的应然价值取向
(一)确立公办普通高中法人性质应该基于公法学的改革思路
关于我国公办学校如何改革，目前形成了两种基本思路，即“公法学的改革思路和民商法学的改革思路”[6]。公法学的改革思路强调政府的作用，并且认为，公办学校是国家以培养人才为目的而举办的、由公共财政经费维持的公办公益性机构，因其特定目的的公益性和服务对象的非特定性特征而享有确定的公权力，有别于以私益为归宿的单一的民事主体。公办学校作为法人依法享有的民事权利，不应当损害公办学校的公益性质，必须依据公办学校的功能对其法人权利作出必要的限制。民商法学的思路更强调市场的调节，并且认为，市场的资源配置方式和管理方式是另外一种可供选择的学校运营方式，该思路是从政府、社会和学校三者责任出发，对公办学校中各利益相关者的权力和利益进行明确定位，是以公办学校的法人制度和法人治理结构为核心对公办学校体制改革的整体设计。
公办普通高中作为公办学校的一个组成部分，其法人性质的确定也应该放在公法学改革思路和民商法学改革思路之中，问题在于公办普通高中法人性质的确定应该以哪一种改革思路为基础。鉴于公办普通高中教育是基础教育的高级阶段，具有基础性、大众性和公益性，属于准公共物品，而且，普通高中教育属于偏向于纯公共物品的准公共物品，这就决定了政府应对普通高中教育承担主要责任，而市场介入普通高中教育的程度是有限的，因此，公办普通高中法人性质的确定宜采取公法学的改革思路，公办普通高中学校应该被赋予公法人身份。
(二)公办普通高中是具有部分权利能力的公法人
公法人理论和制度主要存在于大陆法系国家，我国引入公法人理论的时间不长，并且我国的法律传统与大陆法系典型代表国家德国的法律具有比较紧密的联系，因此，我们可以借鉴德国的公法人理论来进一步分析我国公办普通高中的公法人性质。权利能力是公法人的核心概念，从法律的角度而言，公法人就是具有权利能力的组织。根据德国公法理论，权利能力分为两种：完全权利能力和部分权利能力。完全权利能力“是一般权利能力，在这种情况下只需要具体确定相关法律规范的可适用性”，部分权利能力是“指某一个组织只在特定权利领域内或者只就特定的法律规范享有权利能力，而不享有一般的权利能力。这种组织只能在法律为其设定的部分权利领域之内自主活动，不是一个(具有完全权利能力的)法人，而是具有部分权利能力的主体”[7]。根据权利能力的类型，公法人可以分为具有完全权利能力的公法人和具有部分权利能力的公法人。虽然笔者认为公办普通高中应该确立为公法人，但是公办普通高中应该确定为完全权利能力的公法人，还是部分权利能力的公法人，仍然需要进一步的讨论。
在公办普通高中和政府、社会、教师及学生的各种关系中，公办普通高中和政府的关系在相当大的程度上制约着公办普通高中与社会、教师及学生的关系，正如有学者所言，“政府和学校的关系，对于建立和健全我国现代学校制度是十分重要的前提条件。”[8]因此可以说，公办普通高中和政府的关系是影响公办普通高中法人性质的关键因素，这里主要从厘清二者关系的角度，分析应该将公办普通高中确立为完全权利能力的公法人，还是部分权利能力的公法人。从公办普通高中和政府的关系来看，如果过分强调学校自主权，公办普通高中可能由于缺少来自政府应有的支持而错失发展的良机；若过分强调政府的作用，强调学校对政府的依赖，有可能使公办高中学校的改革倒退到计划经济时代，这在一定程度上会强化我国目前公办高中办学机制僵化、办学活力不足等现象，妨碍学校在专业发展和办学方面的自主权，学校会缺失发展的动力，普通高中办学同质化问题将会更加严重。因此，在对普通高中学校的法律定位上，既要强调政府不能过度干预，更要强调来自政府的保障和支持。正如上文所言，普通高中教育属于偏向于纯公共物品的准公共物品，这一特征决定了公办普通高中对政府依赖比较大，其只享有有限自主权，因此应将公办普通高中定位于具有部分权利能力的公法人。
鉴于此，我国普通高中学校改革的未来走向，应考虑其作为公法人具有部分权利能力这一特点，对其权利和义务做出必要的规定。具体来说，当高中学校按照法定程序建立起来之后，作为一种合法的专业组织，便依法享有了相应的权利，并要履行相应的义务，政府与高中学校便构成权利和义务互为依存的法律关系。学校对其内部一些具体的人事安排、经费使用、聘任教师、职称评聘、课程开发、相关设施和设备的购入及管理使用等方面都有自己的权利，学校拥有更多的权限，从而形成不同办学模式，避免千校一面。同时，政府要强化属于自己“该管”的职能，保留对普通高中教育事业发展起作用的重要事项的决定权和控制权，如制定教育发展规划，对学校教育规模、布局等进行宏观调控，制定学校设置标准和质量标准，通过公共财政分担学校的教育成本，对学校的办学行为和教育质量进行督导和评估等。政府作为公共利益的维护者必须履行其公共责任，在宏观调控、社会责任承担、教育公平环境建设、教育法规和制度健全等方面应该加强政府权能，以维护高中教育的公共性。