新中国大学制度建设的艰难选择，本文主要内容关键词为：新中国论文,制度建设论文,艰难论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C649.21 文献标识码：A 文章编号：1001－4519(2012)06－0025－11
一、引言
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确将建立现代大学制度作为我国高等教育改革发展的两大任务之一，并将“现代大学制度改革试点”作为我国教育领域十大改革试点之一。提出了建立现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系，以及完善大学内部治理结构的要求。有关部门和高校按照《教育规划纲要》的要求，正在积极进行现代大学制度的改革实践探索。
现代大学制度包括内隐制度(制度的文化和价值形态)和外显制度(外部制度体系)两大方面。一般涉及两个基本主题：一是国家层面的关于大学的制度安排，主要解决大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学与大学的关系；二是大学自身层面的内部制度设计，主要表现为大学的内部治理结构。目前在世界各国，现代大学制度的设计和安排有两种基本模式：一种是“早发内生型”现代化国家通过大学自身长期的历史演变而自然形成的大学制度，另一是“后发外生型”现代化国家通过国家和政府的主动干预，由政府领导而建构的大学制度。大学制度的设计和形成，与大学外部的制度环境有着密切关联。不同的制度环境孕育不同的大学制度。
我国是“后发外生型”现代化国家。新中国成立以来，我们一直在探索和实践中国特色现代大学制度，走了一条非常曲折和复杂的探索道路。新中国大学制度的探索和实践，是建立在三种大学制度模式基础之上的。一是由早期回国留学生引进而来的西方国家的大学制度和大学理念，如由蔡元培等引进的欧洲国家的大学制度和理念，由郭秉文等引进的美国大学制度和理念；二是高等教育的“苏联模式”；三是由中国共产党人在革命战争环境下探索的符合中国共产党人教育理念的高等教育模式。在某种意义上，这三种大学(高等教育)制度模式是新中国大学制度的历史遗产，影响了新中国大学制度模式的选择和实践。
回顾新中国大学制度建设的历程，总结历史经验和教训，对于我们正确认识中国特色现代大学制度，开展现代大学制度的建设和实践，具有重要的历史意义和现实意义。
二、学习苏联模式，建立新中国大学制度
新中国成立之初，我国确定了“以老解放区新教育经验为基础，吸收旧教育某些有用的经验，借助苏联教育的先进经验”①的建设新民主主义教育的基本方针，这一方针指明了新中国教育的三个主要来源——老解放区新教育经验、旧教育中有用的经验和苏联经验。由于不久之后对“旧教育”的全面彻底否定，“老解放区新教育经验”和“苏联经验”便成为新中国高等教育的参照。事实上，从1949年新中国成立到改革开放前的近30年间，我国高等教育思想和制度的选择一直在苏联模式和老解放区教育模式之间振荡。即使在“文革”结束后的高等教育拨乱反正时期，我国也是在摒弃了老解放区教育模式之后，有选择性地恢复了苏联高等教育模式。
众所周知，新中国高等教育首先借鉴了苏联经验，选择了苏联模式。之所以如此，原因很复杂，首要的是政治上的原因——特殊时期的中苏关系。但从文化根源来看，主要是由于苏联模式与中国传统文化和马克思主义新文化有着内在精神的高度契合性。这也是中国高等教育虽然从20世纪60年代开始逐步摆脱苏联模式，但今天仍然从骨子里面体现出苏联模式特点的深层原因。
苏联模式对中国高等教育的影响是巨大的，它在新中国成立之初就塑造了中国高等教育的基本性格，以致在改革开放之后我们学习和借鉴美国高等教育模式虽然达30余年之久，但我们仍然可以看到高等教育苏联模式的影子。高等教育的苏联模式或苏联经验，虽然强调高等教育的政治性和意识形态作用，强调国家对高等教育的高度集权领导和管理，强调以计划模式作为高等教育发展的调节机制，但从根本上来看，它是以科学技术教育为主的现代高等教育模式，而不是教育政治化模式或政治教育模式，与“老解放区新教育经验”有着根本性区别。
我国高等教育学习苏联经验，引进苏联模式，建立自己的高等教育制度和大学制度，最突出的表现就是1952年至1953年实施的“院系调整”。院系调整是中央政府的行政行为，确立了“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合大学”的方针，调整重点是“整顿与加强综合大学，发展专门学院，首先是工业学院”。在实施过程中，“仿效苏联高等学校的类型调整我国高等教育结构，分为综合大学(设文理学科)和专门学院(按工、农、医、师范、财经、政法、艺术、语言、体育等学科分别设置)两种。为了适应国家对专门人才的急需，保留一些专科学校”②。1953年的院系调整是在“从无计划到有计划，到按照计划办学，从盲目发展到根据需要与可能条件按照一定比例发展”的计划经济指导原则下进行的。“这次院系调整依然是学习苏联经验，向苏联模式靠拢。”③
院系调整的另一个重点是对高等学校内部结构的改造，以及国家对高等学校教学过程的全面控制。为了加强对全国高等教育和高等学校的直接控制和具体管理，1952年11月中央人民政府专门成立高等教育部，将“全国高等学校的方针政策、建设计划(包括学校的设立或变更、院系和专业设置、招生任务、基本建设和财务计划等)、重要的规程制度(如财务制度、人事制度)、教学计划、教学大纲、教材编审、生产实习等事项，进一步统一掌握起来。凡高等教育部关于上述事项的规定、指示或命令，全国高等学校均应执行。如有必须变通办理时，须经中央高等教育部或由中央高等教育部转报政务院批准”④。对三年来的高等教育改革，高等教育部副部长曾昭抡从大学制度方面进行了总结：“高等学校的制度有两点重大的改革：一是高等学校的大门，真正为广大劳动人民打开；二是明确了专业教育的重要地位。规定了高等学校中大学、学院、专科学校的制度，适应了中国建设需要大量科学技术人才的要求”⑤。
可以说，新中国成立初期，我国通过学习和借鉴苏联高等教育经验，通过对旧中国旧大学的接管与改造，建立了自己的高等教育制度和大学制度。这一制度具有如下特点：一是强调党对高等教育和高等学校的政治领导；二是确立了高等教育为国家建设服务、为工农服务、为劳动人民服务的思想；三是确定了国家举办高等教育，中央政府统一直接管理高等教育，以及高等学校的举办和管理体制；四是形成了中央政府统一领导和管理下的部门办学模式；五是建立了有计划按比例发展高等教育的计划调节机制；六是高等学校内部实行职能部门与系的纵向领导(管理)关系，以及校(院)－系－教研室结构。
三、高等教育制度的抉择及“革命教育模式”的极端化
1.对高等教育苏联模式的批判
从1956年起，随着“三大改造”的完成和社会主义建设高潮的出现，我国对苏联模式的批判开始明朗化。毛泽东的《论十大关系》以及据此撰写的中共八大政治报告，已经表明中国开始以苏为鉴，探索根据中国的情况走自己的路。⑥在教育领域，1957年至1958年，毛泽东批判了教育领域的“三脱离”问题(教育与政治脱离、教育与生产脱离、教育与工农脱离)，提出了要加强党的领导和开展思想政治教育的要求，鼓励厂矿、企业、机关办学，并对教育领域移植苏联模式进行严厉批判。如在成都会议上，毛泽东指出，教条主义多的部门，一个是重工业部门，一个是教育部门。⑦在全国宣传工作会议上，他针对教育部门行动迟缓以及严重的教条主义倾向，对教育部进行了严厉批评，甚至质问教育部是苏联的教育部还是中国的教育部。⑧
苏联模式的高等教育实际上是一种正规教育和追求专才培养的教育体系，人们担心这一高等教育体系会形成一个高度科层化、等级化的系统，在中国形成新的政治精英和经济精英，进而形成一个不平等的社会。迈斯纳认为，这种为经济进步而建构的体系所产生的社会结果与政治结果，与毛泽东对未来的设想是不一致的。⑨也就是说，高等教育的苏联模式可能会复制旧中国高等教育所形成的不平等，将普通工农青年拒之于高等教育大门之外。这与中国共产党人的政治理想和社会理想是严重冲突的。因此，除了中苏两国政治关系的恶化之外，人们对苏联模式高等教育在中国运行所产生的社会后果的担心，是苏联模式受到批判并被放弃的重要原因。
2.“两种教育制度”与“五七模式”的激烈冲突
放弃苏联模式，意味着我国必须重新选择一种高等教育制度和大学制度模式。正是在这种选择过程中，产生了“两种教育制度”与“五七模式”的激烈冲突。
关于对高等教育苏联模式的批判，刘少奇采取了实事求是的、相对温和的态度。他认为，对高等教育苏联模式可能产生的将工农大众拒之门外的问题，可以采取“两种教育制度”并行的模式予以克服。1958年5月30日，刘少奇提出了“两种教育制度”的设想：一种是现在的全日制学校教育制度，另一种是半工半读的学校教育制度。两种教育制度同时并存，相辅相成。他认为，这是从中国条件、中国特点提出的，是采取群众路线，多快好省地培养工人阶级和劳动人民知识分子的一种方法。从长远来讲，实行两种劳动制度、两种教育制度可以逐步消灭脑力劳动和体力劳动的差别。⑩后来，刘少奇又多次在各种场合宣讲两种劳动制度和两种教育制度问题，认为“半工半读试验的重点是中等专业学校和高等学校”，主张每一个省、每一个大中城市都来着手试办这种半工半读或半农半读的学校。1964年11月，中共中央的《批示》肯定半工半读代表了今后教育发展的方向。
但是，毛泽东对中国教育包括高等教育制度的构想，并不是构建两种教育制度，而是一种教育制度，即所有教育都要走“五七道路”，所有学校乃至整个社会都变成亦工亦农、学文学军的“五七公社”。(11)因而，他坚决反对高等教育的苏联模式。而刘少奇主张的“两种教育制度”，实际上并未放弃苏联模式，更确切地说，是力图造成一种能让人接受的对苏联模式的适应性。(12)教育制度和学校制度上的理念冲突，导致“两种教育制度”受到激烈批判，被认为是资本主义“双轨制”的翻版，使劳动人民子女只能享受到有限的、低层次的实用教育。因此，虽然“两种教育制度”得以在一定程度和范围内试行，但最终仍被彻底放弃。
3.革命的大学制度模式的确立与破灭
中苏关系破裂，对新中国的政治、经济、教育、社会发展、社会建设的影响是巨大的，它影响了中国20世纪60年代之后的发展走向。对高等教育而言，它使得中国高等教育从以科学技术教育为主走向了以政治教育为主的时代，使高等教育丧失了相对独立地位而走向政治的“附属地位”，使高等教育走上“继续革命模式”。
在放弃苏联模式之后，中国高等教育理念和思想可资借鉴的资源，是中国共产党人在长期的革命战争环境下自己创造的“革命教育模式”。这种“革命教育模式”是苏区教育、抗日根据地教育、解放区教育的集成，是中国共产党人自己探索出来的符合中国实际和中国共产党人教育理念的模式。“历时20余年的革命根据地教育既有着不同阶段的各自特点，更有着新民主主义教育的共同性质，它是中国共产党人运用马克思主义基本原理和方法，结合中国当时的国情，对教育所做的中国化的尝试和实践”，“延安时期的抗日革命根据地教育已基本形成了新民主主义教育理论，具有明显的中国民族特色，到了解放区教育更是创造出一个符合党的教育方针，适应革命斗争需要的新型教育体制。”(13)而中苏关系破裂之后，中国共产党人独立自主建设和发展高等教育的民族情绪和情感，更加加剧和坚定了选择“革命教育模式”的决心。
“革命教育模式”是中国共产党人的政治理想和社会理想在教育领域的直接表现。概括来说，“革命教育模式”具有以下基本特点：以马克思列宁主义为指导，强调教育为无产阶级政治服务，为革命斗争事业服务；强调教育与生产劳动相结合，知识青年与工农大众相结合；强调面向劳动人民开展大众教育，为工农及其子女争取受教育权，实现教育民主；强调实用教育，活学活用。
“革命教育模式”及其所反映的高等教育思想和理念，在20世纪50年代末期之后的中国高等教育中发挥着重要作用，直接影响了中国的三次“教育革命”。“教育革命”的目的，在于试图打破苏联模式所强调的正规化、专门化和制度化传统，尝试建立起一种革命化、劳动化、大众化的教育制度。(14)
1958年的“教育革命”，是我国试图摆脱苏联模式影响，探索适合本土实际的高等教育制度的开始。中共中央国务院颁布的《关于教育工作的指示》是在吸收老解放区经验和建国后教育工作的经验和教训，在以苏为鉴的基础上，提出的社会主义教育纲领。
1958年至1960年的教育大革命，就高等教育来说，其目的是克服学习苏联高等教育经验中的教条主义倾向，走我国高等教育的发展道路。其核心内容是以教育与生产劳动相结合为中心的大改革，涉及学制、学校内部领导体制、教学计划、教学内容、教学组织、教学方法等许多方面，并带动了科学研究的广泛开展，还包括实行全民办学，多种形式办学，教育管理权限下放，以及招生分配制度的改革等。(15)最为重要的是强调高等教育的政治方向，提出了党的教育方针。1958年毛泽东同志视察天津大学，提出“高等学校应抓住三个东西：一是党委领导；二是群众路线；三是把教育与生产劳动结合起来”(16)，并提出以后要学校办工厂，工厂办学校，学生要勤工俭学，等等。中共中央国务院发布的《关于教育工作的指示》提出：“党的教育工作方针，是教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动结合；为了实现这个方针，教育工作必须由党来领导。”(17)这次教育大革命，可以说是政治思想领域的革命在教育领域的表现，其深刻的教育思想根源，仍然是以革命根据地和解放区高等教育经验为基础的。比如，以群众运动方式掀起办高等教育的高潮，提出“以十五年左右的时间来普及高等教育”，全日制高等学校数量从1957年的229所增加到1960年的1289所；高等学校师生广泛参加生产劳动，参加大炼钢铁和“三秋”劳动，减少理论教学课时，等等。
“文化大革命”前的教育改革，以贯彻毛泽东在1964年至1966年“五七”指示发布期间关于教育问题的密集谈话或批示精神为主线而展开。这次教育改革所依据的基本思想，事实上也是“革命教育模式”基本思想和经验的延续，这在毛泽东的系列谈话或批示中有充分表现。毛泽东关于教育问题的谈话和批示的主要精神是：缩短学制，可以让学生过半年到一年的军队生活；减少课程，可以让学生参加一些生产劳动和必要的社会劳动；改革考试，反对死记硬背和过分看重考试分数；改革教材，将阶级斗争作为学校的主课；改革课程教学，反对注入式教学；教育制度设计要能让学生接触实际，在实际中学习，大学生和教员都要接触实际；教育的秩序要革命，学生以学为主，兼学别样，即不但学文，也要学工、学农、学军，也要批判资产阶级。学制要缩短，教育要革命，资产阶级知识分子统治我们学校的现象再也不能继续下去了。这些方面，既涉及教育思想、教育方针、教育制度，也涉及具体的课程教学、教学内容、教学方法和考试等，是关于教育改革的总体设计，“革命教育模式”的影子清晰可见。这种教育，主要不是科学文化知识教育，而是以政治教育为统帅、为灵魂的教育，是“革命教育”。这种“革命教育”随着政治斗争加剧而走向“文化大革命”时期的教育极端政治化具有某种必然性。
“文化大革命”十年的高等教育，是“革命教育模式”在外部政治形势下的必然延伸和极端表现。1966年的“五·一六通知”，标志着“文化大革命”的开始。对教育领域而言，“五·一六通知”为“文化大革命”中的“教育革命”画好了蓝图：继续批判反社会主义的反动学术权威，批判教育界的资产阶级思想，夺取教育的领导权，清洗教育领域的资产阶级的代表人物。(18)1967年7月《人民日报》社论对新中国成立以来的教育进行了基本否定。高等教育和大学系统整体崩溃。毛泽东在1968年7月发布“七·二一”指示，强调“大学还是要办的，我这里主要说的是理工科大学还要办，但学制要缩短，教育要革命，要无产阶级政治挂帅，走上海机床厂从工人中培养技术人员的道路。要从有实践经验的工人农民中选拔学生，到学校学几年后，又回到生产实践中去”(19)。1971年的《全国教育工作会议纪要》则对新中国17年来的教育和知识分子进行了全面否定。这些方面，是教育极端政治化的表现，也是其必然结果。而当时在教育领域推行和倡导的“七·二一”大学经验、朝阳农学院经验、江西共产主义劳动大学“教育革命东风”，则有十足的“革命教育模式”韵味。如“七·二一”大学强调毕业生要在工人农民那里取得“合格证”；学校要让有经验的工人当老师，工人上讲台；选拔政治思想好、具有两三年或四五年劳动经验的初高中毕业生；批判“专家治厂”，“技术第一”，让他们走与工人相结合、理论与实际相结合的道路。这些方面，在今天看来，一是教育的政治化，二是教育的非正规化。而教育的非正规化，是大学教育远离现代科学技术教育，体现政治教育和革命教育目的的必然结果。这与革命根据地教育和解放区教育模式的基本思想和做法是基本一致的。
十年“文化大革命”是我国高等教育极端政治化的时期，是革命教育模式的顶点。它不仅导致苏联高等教育模式在中国的破灭，同时也导致“革命教育模式”的破灭。预示着对新的教育模式和现代大学制度探索的开始。
四、在苏联模式与现代大学制度之间
新中国成立后的前30年，我国关于高等教育制度和大学制度的探索和实践，整体上是在苏联高等教育模式和革命教育模式之间进行的。最终，革命教育模式占据绝对地位。革命教育模式和相应的大学制度，与现代大学制度是格格不入的。改革开放之后，我国开始现代大学制度的探索。在这过程中，先后经历了选择性恢复高等教育苏联模式，以及学习西方国家先进大学制度的过程。
1.选择性恢复高等教育苏联模式
新中国成立后的后30年，中国进入了改革开放时代，进入了以经济建设为中心的发展时代。这个全新时代的到来，是思想解放的产物。思想解放在高等教育领域的表现，就是果断终止了“革命教育模式”。随着党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，高等教育不再作为政治斗争的附属物而取得相对独立地位，从而开始了高等教育的自身建设，通过发展高等教育为社会主义现代化建设服务。改革开放和发展成为高等教育的时代主题。
“文革”结束之后的高等教育改革，是中国改革开放的总设计师邓小平亲自领导的。他自告奋勇抓科技抓教育，领导在教育领域突破思想禁区，肃清“左”倾错误思想的影响，开展教育战线的拨乱反正。他明确提出要否定“两个估计”(20)，撤销了1971年的《全国教育工作会议纪要》，为教育改革扫清了思想障碍。他告诫全党“一定要在党内造成一种空气：尊重知识，尊重人才。要反对不尊重知识分子的错误思想。不论脑力劳动，体力劳动，都是劳动。……要重视知识，重视从事脑力劳动的人，要承认这些人是劳动者。”(21)他亲自领导恢复了高等学校统一招生考试制度，认为这是“早出人才，早出成果”的好办法。(22)他提出“要抓一批重点大学。重点大学既是办教育的中心，又是办科研的中心”(23)。在邓小平的亲自领导下，高等教育进入全面改革阶段，高等教育得到全面恢复和发展。
这一时期的高等教育改革，突出的特点是使高等教育摆脱了“革命教育模式”，走上了现代科学技术教育的轨道，按照高等教育自身的规律来改革和发展高等教育。在某种意义上来讲，这一时期的高等教育改革是向苏联模式高等教育的回归，并为超越苏联模式奠定了基础。1977年8月，邓小平发表《关于教育工作的几点意见》讲话，其中讲到高等教育发展要坚持“两条腿走路”的方针，“大专院校是一条腿，各种半工半读和业余大学是一条腿”。这一主张，与刘少奇的“两种教育制度”的构想非常一致。
回归苏联模式，意味着放弃革命教育模式，使现代科技教育成为高等教育的基本特征。1977年至1979年的拨乱反正时期，我国高等教育采取了恢复和整顿措施。所要恢复的，是以苏联模式为特征的正规高等教育——科技高等教育；所要整顿的，就是按照正规高等教育思想来整顿。恢复了什么呢？恢复高考招生制度和研究生教育制度，建立学位制度，恢复高校的职称评审工作；重新编订教材，选派留学生出国，恢复人民大学等一批文科大学，将下放到农村的农业高等院校搬迁回城市，等等。整顿什么呢？整顿的是思想。首先是对知识分子的认识，因为知识分子是高等学校和高等教育的核心力量。粉碎“四人帮”仅仅四个月，《人民日报》便发表《党的知识分子政策不容践踏》的文章，揭批“四人帮”对知识分子的污蔑。基本上在同时，邓小平提出了要尊重知识，尊重人才，要重视从事脑力劳动的人，要承认这些人都是劳动者。思想整顿的第二个方面，就是彻底推翻“两个估计”，撤销1971年的《全国教育工作会议纪要》。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，标志着中国高等教育进入了全面改革时期。《决定》提出：教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育；社会主义现代化建设的宏伟任务，要求我们不但必须放手使用和努力提高现有人才，而且必须极大地提高全党对教育工作的认识，面向现代化、面向世界、面向未来，为20世纪90年代以至下世纪初叶我国经济和社会的发展，大规模地准备新的能够坚持社会主义方向的各级各类人才。《决定》提出我国高等教育发展的战略目标是到20世纪末期，建成科类齐全，层次、比例合理的体系，总规模达到与我国经济实力相当的水平；改变政府对学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权，改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，改革高等教育结构，有计划地建设一批重点学科，同时还要改革教学内容、教学方法、教学制度，提高教学质量。(24)《决定》还对大学办学自主权给予明确：“在执行国家的法律、政策和计划的前提下”，高等学校“有权调整专业服务方向，制定教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流……对不同的学校，国家还可以根据情况，赋予其他权力。”在《决定》精神指导下，我国高等教育改革全面展开。
2.学习西方高等教育模式，探索建立现代大学制度
对于西方高等教育模式和相应的大学制度，中国并不陌生。在20世纪30、40年代，中国高等教育主要学习西方高等教育模式，引进西方大学制度。这在当时的北京大学、东南大学、西南联合大学中有典型表现。改革开放后，西方高等教育模式和大学制度体系再次成为中国高等教育改革发展所关注的对象。在选择性恢复苏联高等教育模式过程中，就有向西方学习和借鉴高等教育模式和大学制度的探索和实践。这在1992年后成为中国高等教育改革和发展的主流。
1992年之后，我国高等教育改革向纵深方向发展，改革的目标是建立起适应社会主义市场经济体制的高等教育体系和大学制度。1992年，邓小平发表“南方谈话”，强调坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，改革开放胆子要大一些，要敢于试验，不要被姓“资”姓“社”的问题束住手脚；计划多一点还是市场多一点不是社会主义同资本主义的本质区别；中国要警惕“右”但主要是防止“左”等。(25)“南方谈话”再一次领导和推进了中国的思想解放，也为高等教育改革和发展提供了强大的思想支持。
1993年2月，中共中央国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，成为高等教育深化改革的指导性文件。《纲要》规划了教育事业发展的目标、战略和指导思想，制订了教育体制改革的目标和策略，提出“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。要深化高等教育体制改革，解决政府与高校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体；要改革高校招生和毕业生就业制度，实行国家任务计划和调节性计划相结合，实行少数毕业生由国家安排就业，多数学生“自主择业”的就业制度；要逐步实行上大学收费制度。1994年7月，国务院发布《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，1999年1月国务院正式批转《面向21世纪教育振兴行动计划》，1999年6月13日《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》颁布实施。这一系列重要教育文件和决定，成为高等教育深化改革、建立现代大学制度的行动指南。
建设现代大学制度，首要的是进行高等教育管理体制改革。从1993年开始，我国开始进行高等教育管理体制改革和结构调整。这次改革以理顺高等教育管理关系，解决高等教育宏观管理中“条块分割、多头管理”问题以及院校结构体系失衡、规模效益过低等为目标，确立了“共建、调整、合作、合并”的基本思路。共建，就是将部门与地方条块各自办学转变为共同办学。调整，就是对高等教育区域设置不合理或学科、层次设置不合理的情况，进行管理体制和院系的调整。合作，就是通过优势互补、校际间教学和科研的合作，多学科合作开展教学科研，尽量避免封闭办学和学科重复建设。合并，就是为了提高教学质量和办学效益，发挥学科优势互补和规模效益，因地制宜地对某些院校进行合并。这项经历近十年的改革，基本上完成了我国高等教育宏观管理体制的改革和布局调整，形成了中央和地方政府两级管理、分工负责，在国家政策指导下以省级政府统筹为主的新体制。除少数关系国家发展全局的高校以及行业特殊性强、地方政府不便管理的高校继续由国务院委托教育部和其他少数部门管理外，多数高校由地方管理或以地方为主管理。(26)这次改革，使我国高等教育管理体制和布局结构发生了深刻变化，一个适应社会主义市场经济的高等教育宏观结构和新型高等教育管理体制的框架已初步建立。
建立现代大学制度，还需要调整大学系统和社会的关系，增强高等教育和大学的社会适应性。其中，高等教育系统能否满足人民群众接受高等教育的需要是一个突出问题。为此，1999年我国开始实施高等学校扩大招生政策，我国高等教育从此走上了大众化发展时代。高等教育扩招政策的出台，主要有以下原因：一是我国持续快速发展的经济需要更多的高素质人才；二是广大人民群众普遍渴望子女都能接受高等教育，政府有责任尽量满足他们这种愿望；三是扩招也可以推迟学生就业，增加教育消费，是拉动内需、带动相关产业发展的重要举措；四是由于过去招生比例低，录取人数少，考大学难，迫使基础教育集中力量应付高难度的考试，因此影响了素质教育的全面推行。(27)
高校招生规模快速扩张，高等教育毛入学率快速上升。1998年，我国高等教育毛入学率为9.8％，2002年就超过了15％，2010年则超过了25％。招生规模的扩大，提供了更多的高等教育机会，使人民群众接受高等教育的需求得到一定程度的满足，也使高等教育系统的压力得到一定程度的释放。高等教育规模的扩张和高等教育大众化的推进，既是现代大学制度建设的内容之一，同时又产生了高等教育质量问题、公平问题、毕业生就业问题以及高校庞大的贷款等后续效应。放眼未来十年，生源持续下降将再一次改变我国高等教育结构。(28)这给我国现代大学制度建设提出了更大挑战。
五、现代大学制度建设任重道远
历史的回顾告诉我们，在我国建设现代大学制度是一个极其复杂的过程，任务艰巨，时间紧迫，任重道远。当前和今后，仍有许多复杂问题需要我们从理论和实践上正视和解决。这里择要略述如下。
1.关于高校办学自主权问题
自1979年12月6日《人民日报》发表复旦大学苏步青校长等数位大学校长“给高校一点自主权”的意见以来，关于大学办学自主权的诉求不断，扩大高校办学自主权的议题几乎列入历次国家和政府的高等教育改革发展文件之中。从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》到2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，扩大高校办学自主权都是一个核心问题和重要的改革主题。历经30多年仍然不能有效解决这一问题，本身就说明了高校办学自主权问题的复杂性、艰巨性和紧迫性。
高校办学自主权问题是一个与高等教育制度甚至国家政治制度和行政管理体制高度相关的问题。在西方国家的大学中，根本不存在这样的问题，因为西方大学从中世纪大学开始就是一个自治的独立法人。涂尔干认为universitas这个词取自法律用语，“意思不过是一个具有某种一体性的团体，其实就是一种法团”。(29)大学作为教师法团或大学生法团，从一开始便具有高度自主性和高度自治的特权，并且历经数百年而基本未变。我国自近代开始引进西方国家的大学理念和大学制度，但是由于缺乏大学作为自治组织的制度和文化基础，以及近代大学担负着富国强兵、抵御外侮、挽救民族于危难的重大历史使命，国家和政府控制和管理大学成为天经地义的无须争辩的选择。新中国成立之后实施追赶型现代化，高等教育和大学因而成为国家和政府手中的利器和工具，长期运行于计划经济环境中。一方面，我们不可能任由大学像西方大学那样“为知识而知识”，而是要求知识为国家重大战略服务；另一方面我们赋予高等教育和大学以强烈的政治责任。因此，我国大学在政治上、经济上、管理上都有着强烈的外部依赖性，其自主权是非常有限的。大学演变为政府的“附属机构”或“延伸机构”而失去独立性和独特性。总体上看，学校自主性的缺乏，导致学校没有独立的教育价值和教育思想，失去应有的学术自由和教育自尊。(30)
因此，如果大学制度的宏观制度环境以及教育理念和大学理念不发生根本性转变的话，大学办学自主权问题的解决可能仍是十分困难的。这是一个非常艰巨的，需要假以时日才能解决的问题。
2.关于完善大学内部治理结构问题
完善大学内部治理结构的核心是调整学术权力和行政权力的关系，从而在制度上建立起一套合理有效的行政管理与学术管理的分工体制。目前我国部分大学正在进行改革探索，如完善学术委员会、建立教授会、建立大学理事会等，旨在充分发挥学术权力在大学管理中的作用。从总体构架上看，希望建成“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理”体系框架。
但现实问题仍然十分突出，这主要表现为：第一，大学内部治理(主要是管理而不是治理)以行政权力为核心和主导，形成科层化等级结构。从纵向关系来看，形成“校－(学部)学院－系－教研室”结构，并且校、院、系、教研室都演化为行政性机构，具有行政职能，从而形成等级鲜明的上下级管控关系。从横向关系来看，形成学校职能部门和院系学术部门之间的领导(管理)与被领导(管理)关系。学校职能部门控制着院系的办学资源以及资源分配权，学校主要依靠职能部门在办学和运行。学术委员会、教授会等学术组织没有实体和权力依托，处于“悬置”状态，学术权力系统是一个虚的系统。
第二，管控型行政文化流行。对现代大学而言，行政机构、行政权力、行政管理都是必不可少的。但大学的行政权力和行政文化与政府、企业、非政府组织等其他社会组织机构应该是不一样的。当前我国大学中的行政文化主要是管控型的，行政权力的强大导致行政权力膨胀和功能异化——为行政而不是为学术服务，为行政目标而不是为学术目标服务。其实，就大学需要行政权力和行政管理而言，大学的行政权力和行政管理应该是为学术发展和学术事务而存在的，应该是为学术服务的。因此，营造服务型行政文化，实现从管控型行政到服务型行政的转变，是大学内部治理结构调整需要解决的重要问题。
这些问题的根源在于我们在大学观念上的缺陷，在于我们对大学组织特性缺乏正确认识和准确把握。大学不是一般的社会组织，更不是政府的附属机构，大学是社会的、具有独立性的学术和文化教育机构。大学管理就是学术组织和学术事务管理，大学中的主导性权力就是学术权力，大学的结构不是科层制结构，而是扁平型结构。大学行政文化的建立应体现大学作为学术和文化组织的组织特性。
在西方国家，大学是作为学术组织来看待和管理的，因而学术权力在大学管理中发挥着决定性作用。而且自上世纪中叶以来，西方大学内部出现了拥有高额科研经费的各种“研究中心”，它们一般都从政府或企业那里获得大量资助，这导致人们对大学行政管理和行政权力的观念发生了巨大变化。一部分科学家“往往对大学作为一个整体没有兴趣。对他们来说，大学是一种行政管理上的方便，是一个教员俱乐部，一个系的教师可以在这里共用午餐。大学的行政中心是一种负担，是对科学家通过自己的努力从校外获得经费收取高额管理费的机构”(31)。
完善我国大学的内部治理结构是一项艰巨的任务。当前有关大学所进行的改革探索，基本上是一种“打补丁补漏洞式”改革。从长远来看，必须进行更加深刻彻底的大学观念变革才能进行治理结构的根本性调整。大学不是孤立存在的，大学内部治理结构除了与外部制度环境相关外，还与社会传统文化高度关联。要改变已经严重渗入大学并广泛流行的“官本位”文化，是相当困难的事情。这也是传统文化给现代大学制度建设带来的严峻挑战。
3.关于大学自治与学术自由问题
大学自治和学术自由是在西方大学中孕育并发展出来的一种具有普遍意义的大学理念，是现代大学制度的理念基础，是现代大学制度中的“内隐制度”。其“普遍意义”是说，它是大学共同的本质特性的表现和追求，而没有时代和国家的区别。虽然在大学发展的不同时期，大学自治和学术自由的具体内涵和针对性不同，但其基本精神和追求是一样的。
大学自治的前提，是把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体。我们今天强调大学自治，不是说政府不要影响大学，不是说政府不可以去干预大学，而是说单纯用行政机制来直接管理和控制大学是存在一种制度缺陷的。应该建立一种机制和制度，来明确并保障大学的独立主体和法人实体地位；大学要按照自身的理念、性质和逻辑，自己处理与社会的关系以及自己的内部事务，对自己的办学行为负责，接受市场的检验、考验和社会的评价。
学术自由的前提，是对大学性质的准确把握——大学是社会的学术和文化组织，大学的社会责任是一种学术和文化教育责任。如果大学政治化了、经济化了，学术自由是不可能存在的。我们今天讲学术自由，不是说大学和教师的学术研究可以逃避政治的、学术的和社会的责任，而是说大学的学术研究要转向到按照大学的性质和逻辑，按照学术的逻辑，不受各种急功近利目的影响的自由研究状态，以大学自身的方式、以学术创新的方式服务于国家目的和社会需要。当今学术自由的内涵，已经逐步在超越政治意识形态指向。学术自由面临的最大威胁是商业主义文化和实利主义的急功近利文化。
在我国，人们往往从政治和意识形态方面去理解大学自治和学术自由，这也许是极“左”时代留给我们的沉重包袱。要彻底扔掉这一历史包袱，既需要时间，更需要解放思想的勇气和智慧。
4.解决现代大学制度建设中的悖论
西方国家的现代大学制度是“早发内生型”现代大学制度，是在适宜的外部制度环境下，通过大学与政府、大学与社会、大学与大学之间关系的不断调适而自动生成的，是“遗传和环境的产物”，是一个自然历史过程。我国是“后发外生型”现代化国家，自动生成现代大学制度是不可能的。因此，现代大学制度需要“人为”地去建设、去改革、去完善。现代化理论表明，“后发外生型”现代化国家的现代化运动和社会改革必须由强大的政府来领导、来组织、来推进。然而，就我国建设现代大学制度而言，最根本的和最重要的是改革政府与大学的关系，改变政府对大学的直接控制和管理，给予大学自主权。而改革实际上是权力和利益关系的调整。这就形成了现代大学制度建设中的“改革悖论”：改革必须由政府领导和推动，但改革必须首先改革政府。政府领导对政府自己进行改革，政府及其行政管理系统如何能放弃既有体制和制度下的自身既得利益？政府推动对自己的改革如何可能？
这个“改革悖论”的解决，寄希望于政府“壮士断臂”的勇气和政府职能的转变。我们已经看到，这些年来政府职能的转变在经济领域迈出了很大步伐，树立了一个范例。在高等教育领域，政府的行政审批事项在不断减少，大学自主权有不断加大的趋势。但由于我们对教育和高等教育性质的认识具有中国的特殊性，高等教育领域和经济领域相比，特殊性很多。因此，高等教育领域“改革悖论”的解决具有艰巨性和长期性，现代大学制度建设不是一蹴而就的，只能走渐进改革之路。
同时，一国大学制度并非只与大学相关，并非孤立存在，它要受到整个国家和社会的制度安排以及其他方面制度，特别是政治制度和行政体制的影响。因此，改革现行大学制度、建立现代大学制度，需要通过制度创新和文化创新来实现，要做到与其他方面的制度创新协同并进。
收稿日期：2012－11－20
注释：
①中国教育年鉴编辑部．中国教育年鉴(1949－1981)[M].北京：中国大百科全书出版社，1984.684.
②郝维谦，龙正中．高等教育史[M].海口：海南出版社，2000.85.
③同上，91.
④转引自：李刚．大学的终结——1950年代初期的“院系调整”[J].中国改革，2003,(8).
⑤曾昭抡．三年来高等教育的改革[N].光明日报，1953－01－10(3).
⑥林蕴晖．中共八大与“以苏为鉴”[J].中共党史研究，2006,(5):11－15.
⑦陆定一．陆定一同志在全国教育工作会议上的讲话[A].何东昌．中华人民共和国重要教育文献(1949－1975)[C].海口：海南出版社，1998.822－829.
⑧金一鸣．中国社会主义教育的轨迹[M].上海：华东师范大学出版社，2000.194.
⑨莫里斯·迈斯纳．毛泽东的中国及后毛泽东的中国[M].成都：四川人民出版社，1989.361.
⑩郝维谦，龙正中．高等教育史[M].海口：海南出版社，2000.243－244.
(11)杨东平．艰难的日出：中国现代教育的20世纪[M].上海：文汇出版社，2003.174－175.
(12)R.麦克法夸尔，费正清．剑桥中华人民共和国史(1949－1965)[M].北京：中国社会科学出版社，1992.422.
(13)周谷平．马克思主义教育思想的中国化历程——选择·融合·发展[M].杭州：浙江大学出版社，2008.277.
(14)杨东平．艰难的日出：中国现代教育的20世纪[M].上海：文汇出版社，2003.159.
(15)余立．中国高等教育史(下册)[M].上海：华东师范大学出版社，1994.56－57.
(16)中央教育科学研究所．中华人民共和国教育大事记(1949－1982)[M].北京：教育科学出版社，1984.229.
(17)张健．中国教育年鉴(1949－1981)[M].北京：中国大百科全书出版社，1984.688.
(18)周谷平．马克思主义教育思想的中国化历程——选择·融合·发展[M].杭州：浙江大学出版社，2008.386.
(19)何东昌．中华人民共和国重要教育文献(1949－1975)[M].海口：海南出版社，1998.1425.
(20)邓小平．邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.67.
(21)同上，41.
(22)同上，55.
(23)张健．中国教育年鉴(1949－1981)[M].北京：中国大百科全书出版社，1984.334.
(24)中共中央关于教育体制改革的决定[A].何东昌．中华人民共和国重要教育文献(1976－1990)[C].海口：海南出版社，1998.2285－2289.
(25)邓小平．邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.370－383.
(26)李岚清．李岚清教育访谈录[M].北京：人民教育出版社，2004.83－86.
(27)同上，119.
(28)张应强．中国高等教育大众化及其后续效应[A].潘懋元，史秋衡．中国高等教育评论(第3卷)[C].北京：教育科学出版社，2012.
(29)涂尔干．教育思想的演进[M].李康译．上海：上海人民出版社，2003.125.
(30)蒲蕊．当代学校自主发展：理论与策略[M].广州：广东高等教育出版社，2005.30－37.
(31)E.希尔斯．学术的秩序——当代大学论文集[M].李家永译．北京：商务印书馆，2007.121.
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