论农村土地金融制度的建立与发展，本文主要内容关键词为：农村土地论文,制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、思路的引进
在新中国建立后40多年的历史发展过程中，农村土地制度经过了比较曲折的变革，呈现出一种阶段性迂回轨迹。土地制度变革的内在动力是生产力的发展，而土地制度的变革反过来又是促进生产力发展的重要条件，因此，农村经济改革的主要内容就是土地制度改革[a]。我国以70年代末实行至今的土地家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，它是80年代中国农村乃至整个国民经济启动运行、持续高速增长与发展的最深刻原因。然而，我国农业发展一直存在的一些深层次问题，诸如农业资金投入不足、土地流转困难、劳动力转移迟缓等至今仍未得到有效的解决，日益成为阻碍农村经济进一步发展的桎梏。这些问题之所以得不到解决，虽然有着许多社会经济方面的原因，但是我们不得不从现行的土地家庭联产承包责任制加以思考。
其实，土地家庭承包责任制一经确立，即潜伏了这些问题。在其十多年的运行中，它暴露出一系列的缺陷：一是土地产权关系模糊不清；二是土地按人口平均分配，不仅造成土地经营规模狭小，妨碍规模经营，而且刺激了农村人口的增长；三是土地缺乏有效的规范化流转机制，土地要素市场发育缓慢；四是难以形成增加农业投资的有效机制。由于土地家庭承包制存在着这些缺陷，它不可能解决农业发展中的所有问题。随着生产力和市场经济的发展，我们必须寻找解决这些问题的有效措施。
在解决问题的途径上，目前理论界存在着截然不同的两种主张：一种是主张放弃家庭承包责任制，走土地私有化或国有化道路；一种是主张对家庭承包责任制进行改进和完善。笔者赞成的是后一种主张，土地家庭承包责任制虽然存在着一些缺点和不足，但是作为一种土地制度它的优越性是不言而喻的，它仍是适应于我国当今农业、农村、农民的最优土地制度，它的缺陷完全可通过一些有效措施加以改进，因此对土地家庭承包责任制应采取在坚持的前提之下加以改进完善的态度。本文论述的农村土地金融制度，即是在此前提之下，对完善土地承包责任制做出的有益探索，农村土地金融制度的建立和发展将有助于解决承包责任制的缺陷，为土地家庭承包责任制注入活力，推动农村经济的发展。
二、建立农村土地金融制度的意义
土地金融是金融业的一种形式，它是指利用土地为信用或担保所获得的资金融通。土地金融作为一种以土地抵押为特征的信用活动和其他信用活动相比，具有以下几个特征：
（一）债权可靠，较为安全 土地的特点是：位置固定，不能移动，不会消失，也不能藏匿；功能永久，可以永续利用；面积有限，随着社会经济发展，土地日益稀缺，因此能不断增值。因此，以土地作为低押品进行贷款，债权可靠，较为安全。
（二）贷款偿还期长，利率较低 以土地为抵押品贷得的资金，多用于土地改良、开发和购置，这些投资的回收期一般较长。因此，以土地为抵押品的贷款，偿还期长、利率较低。
（三）土地金融一般要实行债券化，以增加灵活性、扩大流通范围 一般有价值的财物，如金、银和其他物品，用作抵押品可以交给债权人保管，而且这些财物便于分割，且多数人需要，故本身可以在较大范围内流动。而土地则与此不同，由于其固定性，且分割困难，因而其流动范围受到很大限制。如将土地债券化（即以土地为抵押发行债券），事实上也就相当于把土地变成可以分割和流动的财物，因而其流动范围就扩大了。
（四）土地金融具有持久的自偿性 土地金融，以土地作为抵押品，因土地具有持久的使用价值和不断取得收益的自偿性，贷款人可以通过对土地的经营持久稳定地获得收入，从而使自己具备不断偿本付息的能力。
建立以土地抵押为特征的农村土地金融制度，有利于为农业发展注入资金，有利于农村土地资源的优化配置，对整个农业的发展具有重要的现实意义。
1.有利于完善农村信用机制。我国目前的农村金融组织，包括农业银行、农村合作基金会、信用社、农村互助储金会等，它们发放的贷款基本上都是一年以内的短期信用，如化肥、农药、种子等农业生产资料贷款、农产品购销贷款等。而对于支持农地的开发、改良、兴修水利、购置大型农业机械等需较多资金的中长期贷款则少有涉及。之所以形成这种局面，是由于这类贷款数额大、回收期长、风险高，一般银行无力承担。发展农地金融业，土地经营者以土地使用权为抵押获得贷款，是减少中长期信用风险恰当的中介形式，可以带动农村中、长期信用事业的发展，弥补这一信用领域的空白，有利于完善农村信用机制。
2.有利于为农业发展提供低成本的支农资金。我国农业发展之所以长期资金投入不足，很大的原因是资金来源渠道单一，而其他的产业却可以广开财源，这实际上使农业处于不平等的竞争地位。据有关专家测算：90年代农业基础设施的建设需要资金投入45.73亿元，其中国家投资仅21.15亿元；农业资源开发需要资金投入1672—1828亿元，其中国家投资约为425—475亿元[b]。可见农业的资金需求和国家的资金投入之间有着较大的缺口。农民亦因得不到中长期的农业信贷支持，致使农田的基础建设、农业机械的购置难以承担而无法落实。这种状况大大削弱了我国农业发展的潜力。建立农村土地金融制度，以土地使用权抵押为条件，籍此发行土地债券，比较容易聚集社会的资金，扩大农业资金来源渠道，再以较低利率贷给农民，从而使农民获得低成本的中长期信用支持，购置农业机械，建设基础设施，扩大土地投资，提高集约经营水平，增加土地资本。这对于改善农业落后的生产条件，增加农业发展后劲，加快农业发展步伐具有战略意义和现实意义。
3.有利于农村土地的流转。一般来说，土地流转是实现土地资源与其他资源与经济主体高效配置的必然现象，在商品经济发展中，土地资源要素的流动总是呈现出愈来愈向具有高效能经济主体转移与集中的规律。而现行的土地承包责任制将本来稀缺而且不断减少的耕地，在人口增长中不断的进行再分，从而导致田块越来越小，越分越散，严重阻碍了土地集中规模经营为特征的农业现代化发展进程。建立农村土地金融制度，将有助于解决这一问题。根据土地经济学理论，无论是土地抵押的所有权转移理论，还是抵押的农户使用权转移理论，都有一个共同点，即抵押人逾期不能清偿债务，抵押土地产权即归债权人，也就是说，债务者被取消土地的赎回权，这实际上是土地产权的一种流动或转移方式。由于我国农村土地属集体所有，所以我国的土地抵押是农户土地使用权的抵押。这样，通过农村土地金融制度的建设，使农村有了一种实现土地流转的恰当形式。
4.有利于政府推行不同时期的农业政策。土地金融往往具有一定的政策性，它可以成为政府推行农业政策的辅助性工具。如德国在19世纪初借助土地金融，实行了土地制度改革，以资本主义剥削代替农奴制剥削，称为“普鲁士道路”。美国亦运用土地金融推行其“耕者有其田”的扶持自耕农政策[c]。在我国，可以运用农地抵押贷款发放的额度、利率、期限作为调节手段，来进行政府的农业结构政策、土地经营规模政策、农业现代化政策以及土地整治与开发等宏观调控政策。
5.有利于农村地产市场的形成和发育。世界各国的经验表明，地产业的发展离不开金融业的支持。地产业是一项投资大、回收期长的产业，对农地而言更是如此，没有金融业的支持几乎难以进行。与城市地产市场相比，我国农村地产市场发育较为迟缓，发展农地金融业，赋于土地使用权财产权性质，允许将其抵押以实现资金的融通，就能集中较多资金，促进农村地产市场的形成和发育。
三、建立农村土地金融制度应遵循的原则
建立我国的农地金融制度，应当充分利用国外已有的经验，同时结合我国的具体国情，在此过程中应遵循以下原则：
（一）坚持社会主义公有制原则 从国外看，土地金融制度产生的前提条件是土地私有制，农民以私有的土地作为抵押，获取中长期信用支持。而在我国建立土地金融制度，并不意味着土地变为私有财产。土地用于贷款抵押品，是在坚持社会主义公有制，土地产权发生分离的前提下，通过农户对承包土地使用权的拥有及转让而实现抵押过程。因而，我国土地抵押是农户土地使用权的抵押，抵押工具是所承包土地的使用权证，而不是土地所有权的抵押。土地抵押是在社会主义农业中，为农业发展筹集资金，实现土地流转，优化土地配置的一种形式，并没有改变社会主义土地公有制。
（二）土地金融制度建立的政府支持原则 土地抵押贷款不论是用作土地的整治与开发，还是帮助农民进行农业基本建设，都需较长的时间，少则三、四年，多则五、六十年。这样的长期贷款并非一般的银行所能办到，加上农村土地十分分散，其单位价值又远比城镇用地低，现有银行一般不会接受农村土地为贷款的抵押品。因而政府应通过有效的手段，特设土地抵押组织机构，如土地银行、土地抵押信用合作社，同时应投入大量的财力支持土地抵押组织从事业务经营（主要用于土地债券发行利率和向农民贷款利率间利差的补贴）。并在土地债券的信誉和安全、土地抵押业务及债券发行等方面给予全面支持。这也是所有实行土地金融制度国家的普遍经验。
（三）土地抵押的合作原则 农地抵押业务操作起来相当复杂，这是因为我国地域辽阔。农业生产地域性明显，加上土地利用的分散性，决定了每一项贷款都分布在广阔的空间与众多的农户或经营单位相联系。抵押品（土地）的考察测量，分等评级估价，贷款的发放与收回，以及贷款用途的规定和管理，手续复杂，并要花费巨大的财力、物力、人力。因而，为了降低整个过程的交易费用，必须让农民联合起来，按合作的原则组成基层土地抵押组织，使土地金融的活动，均通过基层组织与借款人发生联系。基层组织是借款者自己的组织，土地抵押的大部分基础工作都可由基层组织完成，并负责信用的管理和监督，这样就会减少土地抵押制度的费用，提高制度效率。因此，我国土地金融体系中，基层组织应为借款农民的合作组织。从国外看，不管是德国的土地抵押合作社，还是美国的联邦土地银行，都是以借款人联合起来的抵押合作社为基础的。
（四）建立土地金融制度要坚持群众自愿、典型示范的原则，不搞一刀切 一项成功的改革总是循序渐近地进行的，由点到面，逐步推广开来，同时在推行过程中又充分调动了群众的积极性和创造性，不断地总结正反两方面的经验、教训，并不断地加以改进完善。像80年代的土地家庭承包责任制即是如此。农地金融制度在推行过程中也要以此为鉴，要先在几个地区搞试点，不能强迫农户参加，应积极引导农户自愿参加农地金融的试点改革，在此过程中，应充分调动群众的主动性和创造性，注意聆听群众的意见，及时总结经验、吸取教训，因地制宜地制订改善措施，为农地金融制度的进一步推广打下坚实的基础。
四、发展农村土地金融业务需要解决的几个问题
从历史上看，我国从未真正开展过土地金融业务，在实践上无经验可循，在理论上几乎也是一片空白。因此，在我国发展农地金融业务比较困难。对于这一陌生的制度，很多人在思想观念上不理解，存在疑虑，甚至有所抵触。这些问题需要及时解决，才能顺利的发展农地金融业务。
（一）发展农地金融业务，首先遇到的疑虑就是土地使用权能否抵押 长期以来，人们普遍认为，中国实行社会主义土地公有制，土地已不再是私有财产，而且宪法规定土地不准买卖和非法转让，因而断定在中国不可能产生以土地抵押取得信用所发生的资金融通问题，自然也就不可能存在完整意义上的土地金融。
这种观点对于土地金融的理解是片面的。在土地公有制条件下，的确不能把土地作为私有财产进行抵押从而获得信用关系。但是根据土地经济学原理，土地的抵押包括土地所有权抵押和土地使用权抵押两种形式。土地使用权可以作为抵押品进行资金融通，在资本主义国家亦是如此。如英国宪法规定，土地归英王（国家）所有。私人对土地的权益只是在规定的期限内使用某一块土地的权利，这个权益的取得要付出代价，期限一到，这块土地连同附属于土地上的建筑物就要归还王室，归还是无偿的。在租用期限内，土地使用者可以将土地自由抵押、转让。
在我国，依然存在着商品货币关系，依然存在着土地所有权与使用权的分离，而且宪法规定，土地使用权可以依法转让，这就为我国开展土地金融业奠定了经济的和法律的基础。土地使用者支付一定的经济代价获得土地使用权后，有权将其转让，其中包括抵押，这就为发展土地金融业提供了一条新的思路，即土地使用者可以将其使用权作抵押获得资金融通。
（二）发展土地金融业务遇到的第二个疑虑是，以土地为抵押发行证券，证券上市流通转让后，会不会引起土地使用权的频繁流动，从而影响农业生产的正常进行 有人认为，土地证券化了，证券即代表着土地使用权，谁持有证券谁就拥有土地使用权，因此，证券在证券市场上买卖，每转让一次就意味着土地使用权的拥有者变更一次，这种使用权的频繁流动，和农业生产周期长的特点相悖，造成土地经营的掠夺式短期行为、土地的抛荒弃耕，影响农业生产的正常进行。
这的确是发展农地金融业务不可忽视的一个问题，如果以土地为抵押发行的证券完全类似于其它证券的话，证券转让所代表着的产权的频繁变更必然在所难免，这和我们发展农地金融业务的初衷是不相符合的。因此开展农地抵押证券业务必须赋予它不同于其它证券的特殊性。有效的方法是：第一，土地抵押证券应选择债券的形式，债券既可以吸引投资者购买以筹集资金，它的转让又不涉及土地使用权的变更；第二，通过设立土地银行及土地抵押信用合作社，作为债券发行的组织者，这样就使农户和投资者之间直接的债权债务关系，变为农户和土地银行，土地银行和投资者之间的债权债务关系，避免了因土地债券还本付息所引起的农户和债券持有人之间就土地使用权的纠纷。
（三）发展农地金融业务面临的第三个疑虑是，由土地抵押引起的土地流转是否会破坏农村集体经济组织“统”的功能的发挥 农地金融制度是解决目前农地流转困难的一种有效形式。按照农地抵押合同规定，当农户以土地为抵押获得贷款后，如不能按期还本付息，就由土地银行按合同自动拥有抵押土地的使用权，之后，土地银行以拍卖的形式将土地使用权转移给愿意耕种的农户，以此归还土地债券本息，同时实现了土地的流转。但是，在土地使用权拍卖过程中，购买者可能不是土地位置所在乡村的农户，或是邻村、邻乡，也可能是外县或外省的农户，当他们拥有土地使用权后，有可能因不是当地农村集体组织的一员而不遵守其统一管理，这样就影响了农村集体经济组织“统”的功能的发挥。
农地金融制度的建立是以坚持土地家庭联产承包责任制为基本前提的，这就意味着这一制度决不能破坏现有承包制统分结合的双层经营体制。为避免上述问题的发生，必须制定有关的法律规章制度，对外地承包者的行为给予适当的约束，使其自觉遵守所在地农村集体组织的统一管理。
（四）发展农地金融业务需要解决的第四个疑虑是，农地抵押债券能否吸引投资者的购买 在一般人眼中，农业比较利益低，生产周期长，资金周转速度慢，因此投资农业很少有人感兴趣。购买以农地为抵押的债券，实际上是对农业一种间接的投资行为，在追求利润最大化目的趋动之下，投资者购买农地债券的热情可能很低，这势必会影响农地债券的发行上市，进而阻碍农地金融业务的开展。
作为投资者，购买任何一种债券最关心的大概是利率，其次是年限、安全性。农地抵押债券以农地使用权为抵押，政府支持发行，它的信誉是很高的，投资者完全可以对农地抵押债券的安全性放心。土地抵押债券的利率应根据同期银行利率和其他债券利率而定，以不低于银行利率和其他各类债券利率为原则，这就保证了投资者购买土地抵押债券能获得较高的投资收益。土地债券的期限和其他各类债券的期限是一样的，长短兼有，短期低利，中期中利，长期高利，这为投资者灵活的运用手中的资金提供了选择的余地。因此，农地抵押债券同样能够吸引广大投资者踊跃购买，成为被投资者青睐的热门证券。
五、发展农村土地金融业务的具体操作
根据土地金融的基本理论和国外的经验，按照土地金融应遵循的基本原则，结合我国的实际情况，农地金融业务的开展可做以下探讨性设计：
（一）农村土地金融机构的建立 比较理想的方法是由国家农业部、国家土地管理局和国家银行等部门出面，在各省、自治区、计划单列市成立土地银行，政府授予其推行农地金融制度的权力；在各县成立土地抵押信用联社，在各乡成立土地抵押信用合作社。土地银行是各省、自治区、计划单列市办理农地金融业务的最高管理机构，具有管理、指导、监督、协调、服务等职能。土地抵押信用联社是农地金融业务的中间管理层，它在职能和任务上和土地银行基本相同，起着承上启下，上通下达的作用。土地抵押信用合作社是农地金融业务最基层的组织，是农地金融政策的具体执行机构，它执行土地抵押的具体工作，如土地的考察、分等评级估价、抵押手续的办理、贷款的发放等。
（二）土地债券化及债券的发行 土地金融业务的关键问题是土地的债券化及债券的发行，每个合作社应将辖区内的全部土地作为抵押品，按其面积、位置、质量将其债券化，债券发行应由土地银行组织实施。土地债券化及债券发行的要点如下：1.土地价值的评估。土地债券的发行以土地为抵押，其发行总额则以地价为依据，所以土地债券发行之前，必须进行土地价值的评估。由于我国农村土地属于集体所有，农户承包经营，农户只享有土地使用权，所以应以土地的有偿使用费来计算其抵押价值。计算可参照以下公式：
式中Ri为第i年单位土地年收益；Ci为第i年单位土地总费用；P为地区社会平均利润。
2.债券发行金额、利率。土地债券的总金额应根据抵押土地的总价值而定，一般是抵押土地总值的60%—80%，最多不超过90%。债券利率应参照同期银行利率和其他债券利率而定，以不低于这些利率为原则。
3.债券的还本付息。债券到期后，由土地银行负责还本付息，偿还的资金来源主要有：农民归还的贷款本息，政府补贴，土地银行吸收的一部分存款，利用其他金融机构的贷款。
（三）土地抵押贷款的发放 土地经营者需要借款时，可向土地抵押信用合作社提出申请，注明请求借款的数额、用途、期限等。借款额通常应为所抵押土地估价的1／2或1／3，最多不超过估价。一旦借款申请被获准，借款者与合作社订立贷款契约，规定利率、期限及偿还方法。贷款利率应以低息为主，否则会增加农民还本付息的负担，一般可低于土地抵押债券利率10个百分点左右，两者间利差由国家补贴。土地投资的回收期较长，因而贷款的期限应以中长期为主。贷款的偿还可以分期进行，通常一年一次。贷款契约签订后，由土地抵押信用合作社按契约规定向借款农户发放贷款。
（四）土地抵押贷款的偿还 土地抵押贷款的期限较长，农户应该分期偿还，归还的方法有：
1.先还息，后还本等额偿还法，计算公式是：
每月等额偿还贷款本息＝AI（1+I）[T]／（1+I[T]）－1其中：A贷款本金；T：贷款期限，按月计算；I：贷款月利率。
2.本息均还法，计算公式是：
月均归还本金＝借款额（元）／借款期（月）
月均归还利息＝[借款期（月）+1]×借款额（元）×月利率／2×借款期（月）
月均还款额＝月均归还本金+月均归还利息
在贷款期限内，借款农户未按契约规定的期限偿还本息，有一定的宽限期，但是要收取一定的罚息。宽限期满后，借款农户仍未还清贷款本息的，合作社即按契约规定自动拥有该农户抵押土地的使用权。合作社拥有土地使用权后，可以依法对该土地进行处分。土地银行每年定期举行土地使用权拍卖大会，让愿意耕种的农民以竞价的方式取得土地使用权，收回的资金土地银行用以偿还债券本息。
注释：
a 郑景骥：《社会主义农业经济体制研究》，西南财经大学出版社1990版。
b 国务院研究室、农业部农业综合生产能力研究课题组：提高农业综合生产能力的宏观政策，《农业经济问题》1993年12期。
c 毕宝德等：《土地经济学》，人民大学出版社，1991年1月版。
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