从个案看农村税费改革的成果、问题及对策，本文主要内容关键词为：个案论文,对策论文,农村税费改革论文,成果论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，一场具有伟大历史意义的农村税费改革在试点地区取得成功之后，正向全国推行，实行农村税费改革，是适应社会主义市场经济的要求，是对农村管理体制进行的重大变革。既能够充分保障农民的经营自主权和财产所有权，巩固家庭承包经营制度，又能够促进农村基层政权转变职能，精简乡镇机构和人员，推进村民自治，完善农村管理体制，使上层建筑更好地适应变化了的经济基础。确实是巩固党的执政基础、保持国家长治久安的根本大计。
本文以河南省新县为个案进行调查研究，就该县农村税费改革前后的情况、改革的现状等方面所面临的问题，进行了剖析，并为解决这些问题提出对策性建议。
一、原有农村税费模式产生的问题及原因
（一）原有农村税费模式导致的问题
1、收费名目繁多、农民负担过重。调查中发现：该县收费项目最少的村，项目也达到15种之多，高的则更达20余种。农村有个说法叫“十八摊”，就是反映这种情况的。这些收费项目很多项目属于重复设置，有些是巧立名目，明显不合理。
农民负担的轻重可以从两个指标来衡量：预期收入和必要开支。作为一个贫困山区的小县，新县的农民收入来源窄、稳定性差、预期收入少。调查中发现：外出务工是该县农民的主要收入来源，外出务工人口比例可达15％左右，而由于这个比例人群中劳动者科学文化素质较低，且受很多因素限制，其预期收入具有很大的不稳定性。平均来看，一个外出务者的年纯收入在3，000元左右。除了外出务工收入，该县农民的其他收入很少或者没有，但每年农民应交的税费却高得惊人。以该县苏河镇赵坳村2001年人均负担为例：2001年该村人均负担是219元，而农业税和特产税两项之和是71元，仅占负担总和的33％，其他收费明显过高。如果按苏河镇2001年上报的农民年人均纯收入1，518元计算（实际数字还要小得多），每个农民应负担的税费金额占其收入比例高达14％，农民负担过重由此可见一斑。
2、征收标准不一。征税和收费的征收标准很不一致。该县吴陈河镇财政所李所长说，“乡里没钱就来找我要，我该咋办啊？迫不得已就只能到下面收啊！”每年乡镇政府支出情况很不相同。比如，有的年份需要“维修乡镇中学教学楼”，有时又需要修路，搞农田水利工程等，而各个乡镇的情况又各不相同。因此，收费标准不一在所难免。在收费这一块，年与年之间，乡镇与乡镇之间，甚至村与村之间都有差别
3、干群关系紧张。由于不合理负担过重，农民拒交、缓交税费成为常见现象。为了应对这种情况，地方政府把税费征收任务完成情况作为衡量乡镇领导政绩，决定其升降、去留的一项重要指标。
每年农民的夏忙时节也是政府的夏征时节。为了完成上级任务，基层乡镇将一切工作停下，派出干部下乡驻队，催缴税费，甚至会同派出所、农行、信用社等“联合执法”。他们逼迫那些不能及时上缴税费的农户向农行或信用社贷款缴纳，对于那些拒交税费的“刁民”、“钉子户”，则由公安机关带走“办班教育”。甚至赶走老百姓的耕牛或推走粮食充抵税费，“牵猪扒粮，抓人推房”，造成很不好的影响。采访中有农民反映，曾因税费征收问题和基层干部闹过矛盾，有时甚至会发生恶性事件。下面是笔者在调查中了解到的几个具体实例：
（1）该县苏河镇某村民组农民李某，其4个儿子有3个均已结婚成家，为了生计，他们常年在外打工，尚有一个因有些痴呆，留在家里帮老父亲干些杂活。3个儿子不在家，责任田无人耕种，后因怕村里罚儿子交土地闲置费，李某勉强耕种其中一小部分。2000年9月23日税费征收时，村里把李某3个儿子的缴款通知单拿给他，并限其在7天之内缴齐。李某对村干部说儿子已与其分家，而且他们并未寄钱回家，自己连生病吃药的钱都没有。因语言不和，与村干部发生激烈争吵，后其越想越气，竟至服用“毒鼠强”自杀身亡，村民对其颇为同情。
（2）2001年夏征，该县千斤乡某村民组农民吴文林之妻刘某两个孩子一个上高中，一个上初三，都急需用钱，而丈夫在外没有找到稳定的活干，挣钱很少。在村干部的威逼下，刘某四处借钱，还是不能一次缴齐税费。后乡政府会同派出所、村干部20多人身着借来的各式制服，到她家赶猪。因天气炎热等原因，途中猪竟突然死亡。哭追而至的刘某看到她家的猪已死，就边哭边跟在干部们身后索要赔偿，干部们不厌其烦，用早已准备好的手铐将其拷住，并发生扭打，场面十分混乱，影响恶劣。后吴文林打工归来，闻知此事，带领若干村民找乡政府论理，并长期在县市人大上访。
（二）问题形成的原因
1、管理和监督制度不完善，违反规定增加农民负担的行为得不到应有的严厉处罚。笔者在该县农村采访，也的确在农户家里看到了当地领导所说的“农民负担监督卡”。但是，这些“监督卡”所应起到的监督作用微乎其微。当地农民说它是个“摆设”，“谁来监督啊？”“印卡的钱还得我们掏呢！”
农村税费改革前，基层普遍存在乱集资、乱摊派等增加农民负担的行为，但是因此而得到处罚的却很少。例如当被问到有没有听说哪个干部因为增加农民负担而受处罚时，该县农民说“从来没听说过”。
2、农村基层政权职能错位。农村基层政权除了要履行各项行政管理职能以外，还要作为经济主体去从事各项投资经营活动，由此而产生的亏损最终都由农民承担。一些基层政府领导为突显政绩，超出财政能力搞“形象工程”、“政绩工程”，使基层政府背上了沉重的债务负担。而县、乡政府和村级组织涉及农民的决策失误造成的损失却由农民承担。过多且混乱的职能配置，又导致农村基层政权机构膨胀，冗员过多。可以从农民收费来供养人员的制度缺陷，使得更多的人从供养他人的人员，通过种种渠道（包括正常和非正常的）变成被他人供养人员。例如该县沙石镇，镇财政供养人员已由1991年的246人增加到2002年初的379人，增加了143人。
3、其他收费缺乏法律依据。其他收费（包括村提留、乡统筹等）取决于当地政府的当年财政预算，每年浮动很大，具有不确定性。而且，这些收费根本没有任何法律依据。在当地农民看来，这些乱收费“纯粹是搭了农业税的车乱收的”，农民心里有抵触情绪。笔者在新县农村调查农民税费尾欠问题时发现了一个值得注意的现象：大部分农民所欠的农业税明显少于乡村两级要求的其他收费，笔者认为这种现象绝非出于偶然。例如，当问及原因时，当地农民这样回答笔者，“凭啥下面（指基层政府）说交就交，上面根本没有规定啊，这是下面乱搞呢”。可见，缺乏法律依据的收费，的确为农民所排斥和反感，基层干部执行起来，也感到有很大压力。
二、农村税费改革的初步成果
（一）大大减轻了农民负担
税费改革后，农业税有所增加，由原来的每亩征税19.50元增至60.14元，而特产税则大大降低，由原来的每亩征税51.05元降至20.70元。税费改革后新县农民人均负担由原来的二百多元降至不足一百元，下降了70％还多，这种征收标准农民基本能够接受。
值得注意的是，农业特产税在这次税费改革中降幅很大，这对鼓励农民进行产业结构调整具有重要意义。在新县农村采访时，一些农民反映：农村税费改革前，想在责任田里种植莲藕、养鱼以提高收入，由于存在重复征税的现象。“算计着不合算，又有很大风险性，就不搞了。”税费改革后，农业特产税的降低给那些头脑活、路子宽的农民以极大地鼓励和刺激。大部分被访者表示“特产税降低了，还是种经济作物划算。”税费改革后，撤销了绝大部分其他收费项目，从制度上杜绝了各类专门面向农民的收费、集资和摊派，解决了农民身上的“一税轻，二费重，集资摊派无底洞”的沉重负担。
另外，由于税费改革后的税收方式稳定可靠，农民们根本不承认法定以外的其他项乱收费，有效地扼制了其他乱收费现象的发生，减轻了农民负担。2002年，该县农民负担大大减轻。据介绍，由于农民负担大大减轻，该县陡山河乡2002年夏征出现了农民主动缴税的情况，“这在新县，绝对几十年不曾遇到过。”新县财政局刘局长对此十分惊讶。
（二）推进了基层民主
税费改革后的农业税收模式撤销了提留款，村集体没有了以前那些可任意支配的资金。如果村集体再搞兴修水利灌溉等农业工程，还必须依靠广大村民的支持，从农户那里获得工程资金。涉及到收费问题，则必须召开村民大会，由村民自己来决定是否兴修、该怎样兴修、应收费多少等问题，农民自己说了算。
资金收上来之后，村集体用钱也需要老百姓自己选出来的理财小组的监督，这种用钱方式公开、透明，避免了暗箱操作，农民也不像以前那样排斥村干部和收费了。实行“一事一议”后，村干部再也不用背“黑锅”，工作起来心情比以前舒畅多了。该村一位村民这样说：“以前他们（指村干部——笔者注）说干啥就干啥，不把我们的钱当回事。现在钱我们手上，有事叫我们交钱得让我们议一议，通不过评议就不交。”可见，“一事一议”制度的推行既推进了农村基层民主，又集中力量办好实事，是税费改革的重要成果之一。
（三）缓和了干群关系
农村税费改革后，新县农民直接到该县各乡镇财政所农业税收征收大厅交纳农业税和特产税，农民们对自己应缴纳的税额也心中有数。一方面大部分的收费项目被取消，乡政府和村集体没有以前那么多的资金，同时也减少了催缴税费的人力、物力投入，干部吃喝有所减少，农民比较满意。另一方面，农业税和特产税的法定税额稳定了、办税人员的执法方式比以往文明了，农民暴力抗税事件大大减少。大多数基层干部反映，基层工作比以前好做了，干群关系有所缓和。
（四）促进了配套体制改革
在农村税费改革推进过程中，原先就已经存在的农村基层政权机构、农村义务教育体制、财政管理制度等方面的问题得以充分暴露，从而推进了相关体制与制度的改革。税费改革后，过少的财政资金“逼”得基层政府不得不进行精简机构和裁减人员，这在农村税费改革前，是有很大困难的。而现在，步履缓慢的农村体制改革，在农村税费改革这只大手的推动下，不得不朝前迈步了。如新县大部分乡镇都准备精简政府机构、清退超编人员，以应付过少的财政资金困难问题。这已经超出了农村税费改革本身的意义。
三、出现的问题
（一）改革前的税费尾欠清收存在困难
新县农民生活还很贫困，而在原有税费模式下，应交纳的税费却高得惊人，多数农民承担不起，大部分农民均不同程度拖欠着农业税费。现在的局面是：村集体欠乡镇政府农业税费，乡镇政府又拖欠县政府农业税费。据笔者调查得知，该县所有乡镇都有税费尾欠，有个别农户甚至还拖欠有1980年代的税费，少的有一百至几百元，多的则可达万余元。见下表：以上图表仅为农业税一项的尾欠情况，而农业税为法定税，在农民看来，还是比较合理的负担。而其他诸如“三提五统”之类，早已为农民所排斥，拖欠情况就更加严重了。这部分的尾欠清收，该县、该市乃至该省还没有行之有效的解决办法。在采访中，吴陈河镇吴湾村陈村长满脸无奈地告诉笔者：“我们村有一些农户1980年代就举家外出打工，这么多年来很少回来，我到哪里去找他要钱啊？”新县财政局领导则拿出了相关文件对笔者说：“现在是改革攻坚时期，谁敢清收税费尾欠啊！”按照河南省农村税费改革办公室的文件规定，“在改革的关键时期，各地方不得突击清欠”。这部分尾欠最终将怎样解决，的确是一个十分棘手的问题。
（二）土地承包制度出现新矛盾
全国人大常委会2002年8月29日通过了《农村土地承包法》，并已于2003年3月1日正式施行。它规定：农村土地承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为城镇户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。耕地承包期为30年。
其实，用一句简洁的说法概括上述规定，就是“增人不增地，减人不减地”。实际上，基层政府早就在执行这种政策。据新县人民政府领导解释，这样做的目的其实有两个：一是保持农民耕种所承包的土地的稳定性。二是鼓励农民改良耕地，加大农田基本投入，提高单位面积产量。如果经常变更土地承包经营权，不仅加大了政府的工作量，而且“吃力不讨好”，极易引起民心动荡。
但是，这种做法有其不足的一面：对劳动力的束缚太大，不利于解放农村劳动力和搞好产业结构调整。一些劳动力减少的农户，由于耕地面积没有及时调整、减少，致其无力耕种而抛荒弃耕，造成耕地资源浪费。另外，新县这几年农村小城镇建设发展很快，出现了如吴陈河镇银盘商贸城、苏河镇金星商贸城等渐成规模的小城镇。原来承包土地的农民全家迁入小城镇之后，显然已不方便耕种原来承包的土地。虽然新《农村土地承包法》规定其承包经营权可以流转，但是，一桩不能赚钱的买卖，往往没人愿意接受。所以新的矛盾出现了：部分农民虽然家在城镇，却不能不为所承包的责任地分心，既要在城镇上营生，又要抽空回家种地，弄得心力交瘁，最后不得不“两害相较取其轻”，放弃了承包的耕地，这样，就极易造成耕地浪费。但是，农业税和特产税不仅不会因此而减少，而且还要缴纳土地闲置费，这实际上对他们很不公平，也与国家鼓励加快发展小城镇建设的精神不协调。
（三）改革前形成的村级债务无法偿还
前几年，由于基层对“普九”达标、水利达标、公路建设等“形象工程”投入过大，加之一部分农户拖欠税费，导致多数乡村债台高筑，很多钱都是乡村干部为完成任务所筹的，这部分债务少则几万，多则10-20万甚至70-80万。该县财政局农税股戴股长初步估计，该县村级债务总数有上亿元。详见表3：
税费改革后，由于无钱还贷，当初以自己名义借贷（如果不以自己名义和请人提供担保很难借到）的村干部不得不承受来自各方面的催款压力，贷（借）款给村集体的单位和个人也十分焦急。而那些民间贷款更难处理，一方面这部分贷款利息高，债务像滚雪球一样越滚越大，拖欠几年，有的利息甚至比本金还多；另一方面，民间债主比较担心村干部更换后无人认账，更担心税费改革后村集体经费减少，无力还债。所以他们经常到村干部家里去逼债，形成农村社会稳定的一大隐患。
（四）农民负担有可能反弹
税费改革暂时的确大大减轻了农民负担。但是，税费改革后，乡村资金缺口加大。如果不解决乡财政及村集体必要经费的问题，那么这一部分费用则还有可能以其他形式转嫁到农民头上，作为弱势群体的农民，又能依靠什么来改变这种状态呢？尤其是乡级财政，必须从根本上予以解决。
笔者在该县吴陈河镇石湾村调查时，该村一名陈村长给笔者算了如下一笔收支账：6位村干部年工资共3万元左右；招待费2～3万元；村退休老干部补助1～2万；炊事员3，600元；村林场护林员7，000元；村养路员2，000元；其他单位剪彩、建楼等送礼1万元左右，此外，一些老党员、老队长逢年过节还要“适当照顾”。也就是说，该村年约需支出10万元左右。农村税费改革后，该村只有返拨资金0.7万元、转移支付1.6万元，资金缺口达8万元之多。“但我还不能不干，村集体的债务以我的名义借贷的就有将近20万，我不干咋办？”这位村长很是无奈。
基层各乡财政窘迫问题不解决，农民负担的减轻也只是暂时的，因为法定的农业税改革后有所增加，而地方政府为了应付财政困难、提高地方的财政收入，有可能变相收费。这样，法定税费农民不能不交，地方政府变相收费农民迫于压力不敢不交。一旦形成这种情况，不仅不会减轻农民负担，反而会增加农民负担。
四、对策性建议
在新县调查采访时，笔者真切地感到：新的税费征收政策深得人心。不少群众也表示；如果基层政府及有关部门能严格按照新政策办事，积极维护农民合法权益，他们不会排斥税收，更不会放弃种地。“毕竟根儿就在农村，不种地能去干啥？”但是，正如任何一项改革一样，对新政策带来的成果盲目沾沾自喜，或对新产生的问题悲观失望都是不妥当的，我们要做的是更深入的思考。
（一）以“三个代表”和十六大精神为指导，深化农村税费改革
江泽民同志在《论“三个代表”》中指出，从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会、加快现代化建设的新阶段，进入了对外开放的新阶段，党的作风建设也进入了新阶段。在这个新阶段，如果没有农民收入和农业、农村经济的持续稳定增长，没有农业适应入世挑战、加快经济结构的战略性调整，没有农村广大干部作风的转变和党群干群关系的改善，就很难保证我国国民经济和社会发展第三步战略目标的顺利实现。
党的十六大报告指出，全面建设小康社会，必须统筹城乡经济发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。
实行农村税费改革，是党中央、国务院在新时期为加强农业基础地位，切实减轻农民负担，保护和调动农民积极性的一项重大决策，是继土地改革、家庭联产承包经营之后农村第三次重大改革，是解决现阶段“三农问题”的迫切需要，是规范处理国家、集体与农民分配关系的治本之策，是在农村全面落实“三个代表”重要思想的具体体现，因此，必须站在实践“三个代表”的高度，充分认识推进农村地区改革、发展、稳定大局的必然要求。在巩固前一阶段的改革成果的同时，要继续坚持以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，进一步深化农村税费改革。
（二）依法治税
要严格规范农业税征收管理，促进农业税收征管的法制化。要采取措施防止农业税征收过程中发生随意扩大或减少计税土地面积、人为提高或降低常年产量等不规范行为。要通过法制宣传和政策教育，让农民依法履行纳税义务。抓紧制定具体措施，对农业税收征管程序、强制执行措施、征管执法主体的权利与责任等问题进行明确规范，尽快将农业税收征管纳入规范化、法制化轨道。
在实际操作过程中，应做到两个明确：一是明确地税机关的执法主体地位，以便实现政策、管理、征收三统一。二是明确纳税人，一般以土地承包人为纳税人，对于土地承包经营权流转的，应以实际耕种人为农业税的纳税人。
尽快制定农业税收征收管理办法。在《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》精神指导下，尽快制定颁布相关配套的政策法规，才能使农业税征收、管理有统一规范的执法依据，做到有章可循、依法征管，保护农村税费改革成果。
（三）建立健全村级“一事一议”的筹资筹劳管理制度
要按照农业部《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》，结合实际情况，制定具体的实施办法。明确“一事一议”筹资筹劳范围和议事规则；制定合理的筹资筹劳上限控制标准，防止“一事一议”成为新的乱收费、乱集资的口子；明确议事规程；加强村级财务监督管理。要根据中发[2000]7号文件精神，对农业税附加和农业特产税附加等用于村级开支的集体资金，按村设账，审核预算，审查开支，加强监督管理。要成立由村民代表参加的村民理财小组，实行民主管理、财务公开、村民监督、上级审计。
（四）适当调整中小学布局
新县地处山区，农户居住分散，农村中小学校布局不合理（据笔者在该县调查发现，该县几乎每个村子都有小学，有的小学校仅有四五十名学生，不但严重浪费了教师资源，也确保不了教学质量），非在编人员过多，必须进行改革和调整。一要严格核定教师编制和岗位，辞退代课教师，清退临时工勤人员，精简和优化教师队伍。二要适当合并现有乡村学校，实现教育资源的优化配置，以节约教育经费，减轻农民负担。