乡镇企业“体制优势”的暂时性及其产权制度的改革，本文主要内容关键词为：暂时性论文,乡镇企业论文,产权制度论文,体制论文,优势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F276.3 [文献标识码]A [文章编号]1006-012X(2001)01-0087-04
在20世纪80年代的大发展中，乡镇企业的“体制优势”曾起到了决定性的作用。而自90年代以来，乡镇企业发展中所遇到的众多困难，在很大程度上又可以归结为乡镇企业的体制优势已经丧失，现有体制已经难以适应市场经济环境了。通过体制改革或创新，建立起适应市场经济要求的产权制度，是重新激发乡镇企业活力的一个主要途径。
一
在90年代中期以前，我国乡镇企业的快速发展，主要得益于3个重要因素：
1.率先进入市场的企业机制。我国的改革进程以先农村后城市的顺序展开。在农村实行家庭联产承包责任制的过程中，市场因素首先在农村形成，并成为了农村经济的主导力量。一旦农产品生产被赋予了接受市场调节的自主权，以利润而不是实物产品为经营目标，这种自主权就不可避免地被运用于非农产业，向工商业扩展。这就构成了乡镇企业应运而生的经济原因。在农村中市场因素迅速增强的同时，由于城市改革的滞后性，截止90年代初期，大多数国有企业基本上仍在计划经济体制的框架下运行。相对于受到计划经济体制严厉束缚，自主权自改革开放以来时收时放的国有企业，乡镇企业从其产生之时就具有的强烈市场性质很快就显示出了其优越性。人们所称道的乡镇企业所谓“自主经营，自负盈亏，能进能出，能上能下”的灵活机制，实际上就是相对于在当时国有企业中占主导地位的计划经济体制而言的。国有企业从“扩权让利”开始的走向市场化的改革进程相当漫长，则为乡镇企业通过“体制优势”快速成长提供了足够的体制空间和时间。
2.与乡镇政府政企不分的产权结构。从乡镇企业的发展史上我们可以看到，大多数乡镇企业都是由乡镇政府出面推动筹集资金建立起来的，有些企业甚至就是由乡镇政府直接出资兴建，由乡镇政府直接充当产权主体。在企业的经营过程中，乡镇政府也承担了提供各种生产要素和政策支持的责任。与之相应地，则是乡镇政府在很大程度上分享了企业的决策权和利润分配权。用今天的观点看，这种产权制度安排是极不规范的，照理说，也不可能是有效率的。但是，它适应了我国经济体制转轨时期的特殊经济环境，在市场发育不成熟，竞争不公平、信用无保证的情况下，对解决乡镇区域内工业化的资金和生产要素积聚问题发挥了重要作用。在这种产权制度下，企业的自主权和独立性体现为了乡镇政府及其所属区域的自主权和独立性。由于乡镇政府的目标和利益在很大程度上与其所属区域居民的目标和利益重合，而且，由于乡镇政府对企业的干预是在市场的导向下进行的，因而，在国内市场需求急剧膨胀和国民经济市场化程度普遍不高的背景下，其弊端也就被掩盖起来了。
3.巨大的市场空间。乡镇企业在改革初期生存于正在开始松动的计划经济体制的夹缝之中。一方面，长期实行的高度集中的计划经济，这时还在国民经济中据有统治地位，乡镇企业的作用被限定为“拾遗补缺”，在国民经济中名不正言不顺，其地位不断上升；另一方面，由人民公社时期的社队企业发展而来的乡镇企业，由于其非全民所有制的性质，游离于严格的计划体制之外，所受束缚比国有企业少得多，从诞生之日起就以市场为导向。随着经济体制改革的逐步深化，国家经济政策逐步放开和国民经济分配格局改变，居民成为消费主体，包括城市和农村在内的居民购买力迅速膨胀，为乡镇企业的发展和扩张提供了巨大的市场空间，对乡镇企业的扩张产生了强大的拉动作用。可以说，乡镇企业的初期发展在很大程度上就是通过填补改革初期突然出现的巨大的市场需求来实现的。这个巨大的、在当时几乎是无法满足的市场，是我们认识乡镇企业在一定时期内的“体制优势”时不能忽略的重要条件。
从1992年以后，由于国民经济体制改革明确了市场化方向，城市改革步伐加快，国有企业全方位进入市场导向的轨道，特别是自90年代中期开始，市场趋于饱和，经济的需求约束日益明显，乡镇企业的上述优势已不复存在。
二
从80年代到90年代初期，我们所说的乡镇企业的体制优势，只是一种相对优势，只是乡镇企业在整个国民经济转轨过程中借助于改革时间表的安排取得的优势。随着整个改革进程中国民经济的市场化和国有企业进入市场，在一个市场化的经济中，乡镇企业的体制优势不仅大都已经丧失，而且，乡镇企业的体制已难以适应逐渐规范化的市场。
按照现代市场经济的要求考察，乡镇企业的体制弊端，或者说体制困境，主要源于其模糊、不规范的产权安排。
在改革开放初期，我国农村基本上还处于小农经济状态，资本积累水平非常低，无论是农户还是当时尚还存在的人民公社组织或社队企业，都无法靠自身的力量来实现农村的工业化，乡镇企业是靠多方面经济主体的力量驱动发展起来的。
从投资创建的货币资金来源看，乡镇企业的资本构成大体上包括以下几个部分：(1)政府无偿拨付；(2)银行和农村信用社贷款；(3)企业集体积累；(4)乡村集体经济组织积累；(5)农民个人以集资、合资、合作、合伙等形式筹集；(6)联营对方投资；等等。由于大多数乡镇企业创建初期整个国民经济还处于由计划经济向市场经济逐步转轨的阶段，市场环境不完善，所以，乡镇企业的原始投入的所有权并没有明确的归属。而经过多年的高速发展，在企业生产和经营过程中发生的资本增值部分在企业资产中所占比例已经相当可观，在有的企业中增值部分所占比重已超过原始投入数十倍、数百倍，甚至更多。这部分资产的所有权就更难确定。
在乡镇企业的资产中，所占用的土地是一个相当重要的部分。乡镇企业创办时所取得的土地来源也是多种多样的。主要有以下几个来源：(1)乡村政府划拨；(2)县和县以上政府征地；(3)农民以承包地入股；(4)农民带地入厂；(5)企业购买土地；(6)企业租赁土地；等等。在我国的土地关系中，一方面，法律规定农村土地由村集体经济组织集体所有，并明令禁止土地买卖；另一方面，土地流转趋势早已形成并在事实上不断扩大。因此，乡镇企业取得土地的方式多种多样，不仅来源于极不相同的经济主体，而且有偿和无偿并存。这就更进一步模糊了乡镇企业的产权。
乡镇政府在乡镇企业的产权结构中也占有很重要的位置。乡镇政府不仅在企业创办初期为企业担保借款筹集资金，承担风险，调拨土地，依据自己的权限为企业提供各种有形、无形的服务，而且，在很多地方，乡镇政府还直接作为投资主体以乡镇政府掌握的集体积累资金和乡镇财政资金向企业投资。乡镇政府和企业政企不分的关系乡镇政府充当乡镇企业的所有权主体，是乡镇企业产权关系中一个复杂的方面。
乡镇企业产权关系不清晰，是与其发展过程中的特定历史条件分不开的。这种模糊的产权关系虽然在一定时期内曾促成了乡镇企业的急剧扩张和高速发展，但也强化了乡镇企业的先天不足，制约了乡镇企业在市场经济条件下的健康成长。
这种模糊的产权关系的不良后果，主要表现为以下几个方面：
1.约束监督机制不健全。一方面，在企业内部各个经济主体的产权边界不明晰，企业资产缺乏明确的责任人；另一方面，在企业和乡镇政府之间的产权边界也不明晰，乡镇政府虽然经常性地介入和干预企业经营，但并不对企业的资产负直接责任。在这种产权关系不明确的情况下，乡镇企业名为集体所有，实际上并无责任明确的所有者对企业资产的盈亏负经济责任。乡镇政府作为所有权主体，更多地是从行政管理职和乡镇社区利益出发来干涉企业，而不是从所有权角度出发来监督企业；乡镇社区农民作为所有权主体，除在分配上与乡镇企业保持某些不稳定的联系外，对企业的生产经营活动既无发言权也无监督权。约束监督机制不健全，必然导致不能对企业的不规范生产经营活动实现有效约束。
2.企业经济行为短期化。产权边界不清晰，增加了企业生产经营活动中的不确定性，尤其是使得人们难以对长期经济活动形成稳定的预期。各产权主体既不能对存量资产的运作实现有效的监督和约束，也不能支配发展过程中形成的积累的归属。在这种情况下，企业经营者的个人素质和价值取向往往成为决定企业成败的关键。但是，由于企业经济管理技能本身的产权边界也不清晰，企业经营者也难以对企业资产增值和自身未来的剩余索取权形成稳定的预期，因而，在由经营者主导的企业经营活动中，企业行为短期化在所难免。这也是大多数乡镇企业发展后劲不足的根本原因。
3.市场适应能力低下。乡镇企业大都是在需求膨胀的背景下以低技术扩张方式发展起来的，产业结构畸形和产品结构低级是乡镇企业的通病。在日趋激烈的市场竞争中，增长方式由劳动密集型向资金密集型、技术密集型转变，产业结构由第二产业为主向二、三产业均衡发展转变，产品结构由高资源消耗、低附加值向低资源消耗、高附加值转变，应该说是乡镇企业二次创业的基本内容。实现这一系列转变的前提是企业拥有一定的融资能力、扩张能力。但是，在产权关系模糊的条件下，一方面，由于企业内所有权约束机制不健全，所有者权益得不到保障，阻碍了资金的积累；另一方面，在进行资本重组或对外扩张时，又因产权无法交易，加大了重组、扩张的难度，严重制约了生产要素在较大空间范围内进行流动和优化组合的能力。
4.部分经济活动非市场化。乡镇企业复杂而且模糊的产权关系导致乡镇政府的目标和行为与企业的目标和行为联系过于密切。一方面，政府介入和干预企业活动，使企业在从事生产经营活动中不能完全按照利润最大化的企业目标行为，承担了过多的社会功能；另一方面，企业的经营效果与政府和乡镇社区的利益密切相关，又强化了企业对乡镇政府的依赖关系，加大了企业在经营活动中对政府扶持和政策优惠的偏好。由于产权关系模糊，企业和政府之间的交易具有极大的随意性。企业对乡镇社区和政府提供多大的利益，能从乡镇政府得到多大的支持，往往是通过私下的谈判确定，谈判结果因时、因事、因人而极不相同。事实上，乡镇企业与乡镇政府之间的这种共生关系，也是在乡镇企业中“三乱”横行的一个重要的客观原因。
三
乡镇企业产权制度改革的实质是要解决两个问题——第一，乡镇政府和企业之间实现“政企分开”；第二，明晰各经济主体的产权边界。
乡镇政府与乡镇企业之间的复杂关系，源于乡镇企业的“集体所有制”性质。根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，乡镇企业财产所有权主体是全乡镇农民集体，在现实中则由乡镇政府代表乡村范围内人民行使乡镇企业的所有权。因此，作为实现政企分开的前提，对所谓“集体所有制”必须重新认识。应该看到，目前由乡镇政府行使乡镇集体企业所有权职能实际上是人民公社时期“党、政、军、民、学”五位一体体制的延续。如果说，在改革开放初期只有局部市场放开，乡镇企业还拥有相对体制优势的情况下，这一体制还有一定的合理性，那么，在整个国民经济都已进入市场经济体制轨道的今天，继续由乡镇政府行使所有权职能已经不恰当了。按照市场经济的要求，市场主体应该是自主经营、自主决策、自负盈亏，在平等的条件下自由竞争。而乡镇政府介入企业活动，既当裁判又当运动员，既干扰了企业的正常经营活动又不利于形成公平竞争的市场环境。因此，在现实生活中，已不宜于再由乡镇政府充当乡镇集体资产所有权的代表。乡镇政府必须退出企业的生产和经营活动。
乡镇政府目前所掌握的历史形成的乡镇集体资产，应脱离乡镇政府的直接控制，以投资公司或投资基金的形式存在，由乡镇人民代表大会通过董事会掌管。其收益也由乡镇社区居民通过乡镇人民代表大会决定其用途。
明晰企业现有产权，目前各地主要是通过企业改制来实施。改制的形式多种多样，主要有股份制、股份合作制、合伙制公司或企业集团，出售、租赁小型企业，等等。在实施过程中暴露出来的困难主要涉及：(1)原由乡镇政府控制的集体股的产权归属及去向；(2)企业职工股的形成过程及形式；(3)企业经营者所持股份的形成。
关于集体股问题，有人认为，集体股与原来的集体资产一样，产权是不清楚的，只要集体股仍然存在，企业产权就不可能明晰。而且，只要集体股仍然存在，乡镇政府就必须能够继续控制企业经营管理大权。因而主张将集体股量化到企业职工和经营者个人。然而，乡镇企业集体资产作为全体乡镇居民的共同财产，无论其产权还是其收益都理应由乡镇全体居民共享，如果将其无偿归属于企业职工和经营者个人，是否恰当？如果以有偿方式分解给企业职工和企业经营者，那么，出售集体股收入的资金仍然存在着一个归属的问题，又如何投资运用呢？
关于企业职工股问题，除当年农民进入企业时和进入企业后以集资形式形成的股份外，目前的职工股或是以企业多年的积累为依据，将集体股以免费赠送形式量化折算给个人，或是把集体股量化折算后出售给个人。据认为，将集体股量化为个人股后可以实现企业财产共有制，避免产权不清的弊端，将职工个人利益与企业的生存和发展联系在一起，增加职工对企业的认同感。
关于企业经营者所持股份问题，应该承认，由于经营者在企业中的特殊地位和作用，允许和鼓励企业经营者持有企业相当部分股份，将企业经营管理业绩与其切身利益密切联系在一起，是有利于充分发挥经营者的能力和积极性的。然而，我们同样应该看到，企业经营者持有企业的股份，只是实现了经营者对企业财产的产权，而他们本身的经营管理能力和经验的产权则是要通过年薪、奖金等价格形式来实现的。让企业经营者持有的企业股份无论多高，只要经营业绩不能和薪金、奖金先等经营能力价格挂钩，都不能说经营能力和经营经验的产权得到了明确。
其实，问题并不在于是否需要保留集体股，而在于如何尽快地细分企业产权。企业原有财产是以集体股形式存在恰当，还是以职工个人股形式存在恰当，各地的情况，主要是企业多年生产经营过程中由职工劳动形成的积累的具体情况，并不相同。没有必要强求一律。实际上，当前乡镇企业产权制度改革所面临的真正问题是，如何在明晰产权的过程中将政府、企业经营者和企业职工个人等经济主体之间的矛盾化解到最低限度，尽量减轻产权制度改革过程中各经济主体间的利益摩擦。任何形式，只要能不造成大的矛盾和靡擦，只要能达到产权明晰的目的，都应该是合理的。
在当前的乡镇企业产权制度改革过程中，一个值得注意的倾向是，人们往往只注意了企业财产的产权边界及其归属，而忽视了对劳动、企业家经营管理才能等其它生产要素的产权边界界定。在乡镇企业产权制度改革的过程中，也应注意对企业职工的劳动、企业家的经营管理才能的产权的界定。例如，一定技术水平的劳动者所付出的劳动时间的价格，劳动日的长短，劳动条件的保障，劳动者和企业之间的相互权利和义务；企业经营者或企业家的报酬标准，经营业绩指标，企业家的经营权利与责任和义务；等等。
按照产权理论，一个明晰的产权，第一要有明确的所有者对其负责并享有其收益，第二要有清楚的边界，据以划分不同经济主体之间的权、责、利，第三要具有可流动性，可以以最低的交易成本进行交易。乡镇企业的产权制度改革不仅要注意明确企业财产的归属，注意确定各产权主体在企业生产经营过程中的权、责、利，还要注意这些权利的可交易性。
在乡镇企业产权制度改革中，盲目地追求各种所有制成份、各种经济形式所占比例是毫无意义的。产权制度改革的目的并不是财产的重新分配，而是要通过对企业中各种生产要素所涉及的各种权力边界的清晰化、市场化，实现乡镇企业经营管理的科学化、制度化。