试析美国在《环境外交报告》中所倡导的合作的实质——以《京都议定书》为例，本文主要内容关键词为：京都论文,议定书论文,为例论文,美国论文,外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战后的国际格局发生了根本性的变化，美国的国际战略也随之进行了重大调整，在维持传统的政治、军事安全利益的同时，一些新兴领域日渐凸现，环境问题既是其中之一。美国前总统国家安全事务助理布热津斯基在其论著《大棋局》中就曾指出人口爆炸、人类生存条件的普遍恶化、地区动荡不安、局势紧张等国内外因素冲击着美国承担的全球领导作用。克林顿上台后，敏锐地洞察到环境保护这个与美国国家利益和人民利益密切相关的年轻领域，决意有所作为。1997年4月22 日——世界地球日，美国国务院发表了第一份关于环境问题的年度报告《环境外交：环境与美国对外政策》，以期像卡特时期以来人权报告唤起人们对人权议题的重视一样，通过每年发布一份环境报告唤起人们对环境议题的重视，[1](P148) 从而标志着美国外交政策的重大转变。
在《环境外交报告》中，美国分别列举出五大全球性和地区性的环境挑战，并将环境恶化的现状摆在人们面前。在解决环境问题的途径上，美国空前强调“合作”的作用，倡导从全球的、地区的和双边的角度，展开多层次、全方位的合作，多次表明环境问题除非通过国家间合作，否则不可能得到解决。在涉及世界绝大多数国家的气候变暖问题上，美国的合作愿望尤为强烈。对1997年12月即将在日本京都举行的关于气候变化的联合国第三次框架会议寄予愿望，表示将努力推动建立一个保护大气的全球协议。[2]以后的事态发展却令人大跌眼镜，美国在《京都议定书》上的表现令人大失所望，其所作所为与当初的承诺大相径庭，不但对这个全球性的国际协议大加指责，而且最终把《京都协定书》拒之门外，自称要在全球的共同努力之外，另辟道路，自行采取措施解决，使其宣称的“合作”成为空谈。[3]美国对待《京都议定书》的态度有助于我们更好地理解美国在《环境外交报告》中提倡的“合作”的实质。美国口口声声宣称的“国家间、政府间、私人团体、各企业组织间”的合作，并非真正意义上的合作，而是附加了各种政治、经济条件。从某种程度上讲，此种“合作”非但不能确保环保事业的顺利开展，还有可能成为冲突与争端的缘起。
一、不公正的合作
夸大发展中国家从环境改善中的获益，坚持《京都议定书》中发展中国家的广泛参与，以行责任转移之实，表现出美国在环保事务上的不公正实质。
民主党人克林顿在一个新的历史机遇期上台，即美国不再面临一个拥有核武器的超级大国袭击的威胁，也没有来自一个有敌意的全球意识形态的威胁；然而，伴随着机遇到来的还有前所未有的巨大挑战，如拖延已久的环境难题等等。这类非军事威胁的复杂性决定了克林顿政府的困难并没有减少。[4]它可以像武器进攻一样，对美国人民的长期安全和生活质量构成真正的威胁，但却不能通过武力方式加以解决，传统概念中的美国主权并不能够处理跨越国界的环境灾难，所以，美国不可能独自消除来自环境方面的威胁。
在《环境外交报告》中，占全球四分之一排放量的温室气体排放大户美国意识到它在改变气候变化上负有特殊的责任，但美国国务院同时指出一国的行动无济于事，因为另外四分之三的排放物来自其他国家和地区，所以全球合作是解决这一难题的最佳方案。美国心目中的《京都议定书》应该既包括为发达国家限定一个合理的排放量，又使发展中国家充分参加到条约当中来[2]。而达成的《京都议定书》只实现了前者，没有包括后者，仅有一条“允许非参加国在任何时间任意自愿的基础上，在自认为合适的时机参加”，这显然不能令美国满意。美国坚持要求发展中国家参加《京都议定书》是基于以下原因：
首先，发展中国家即将成为气候变化的主要责任国，有义务承担相应责任。美国对中、印等发展中国家游离于《京都议定书》之外一直耿耿于怀，特别是对中国这一虽然目前温室气体排放量仅为美国的一半，位居世界第二，但预计“到2050年如不加控制就会以几倍于美国的排放量成为二氧化碳最大排放国”的发展中大国。[5]在这方面，美国奉行“风物长宜放眼量”的原则，放眼未来，发展中国家应该为将来的发展付出现实的代价。其次，从经济角度上看，发展中国家对气候的依赖性更大，似乎更应该在治理环境上出一己之力。发展中国家比发达国家更依赖农业，而农业受气候影响很大。农业在发达国家国民经济中所占的比重很小，像美国只占其国民收入的百分之三；相比较而言，发展中国家则有“三分之一的国民经济和一半之多的人口”依赖农业。由此可见，在改变全球大气变暖方面，发展中国家似乎更负有义不容辞的责任。再次，从人口数量上看，对发展中国家也更为有利。目前发展中国家人口占全球总人口的五分之四，四分之三个世纪后将占到十分之九[5]。因此，在改善生活环境方面发展中国家拥有更多的考虑因素，未来环境条件的改善对于广大发展中国家来说也受益更多。
稍加分析，不难发现以上原因皆为借口，美国真实想法是借全球合作的名义，要求发展中国家承担其本应该担当的环境责任。理由如下：首先就第一个方面来看，发达国家是全球环境的事实破坏者并且是环境恶化的主要责任国，这已成为各国公认的事实，发达工业国为以前不合理的经济发展所造成的环境代价做出补偿也在情理之中。美国对发达国家的不良历史纪录一笔勾销，一切向前看，在环保责任面前强调一个都不能少；而对未来发展中国家可能出现的温室气体排放量的增长却念念不忘，要求发展中国家提前承担未来发展可能造成的环保责任，此种举动显失公平。毕竟发展中国家已经以史为鉴，开始走一条“边治理边发展”的道路，尽管受资金、技术等条件的制约，效果可能不尽如人意，但发展中大国已经充分意识到了经济发展中的环保因素，并且开始及早着手治理。更何况把将来大气变暖的主要责任推到发展中国家身上也有失偏颇，实际上有些发达国家在一段时间内的温室气体排放趋势不降反升。以美国为例，在1991年到2010年间，二氧化碳的排放量将会上升百分之三十之多[6]。在第二点上，我们并不否认农业在发展中国家的国民经济中居于比较重要的位置，因为它涉及到众多人口的温饱问题和国民经济的收益状况。但随着科学技术在农业生产中的运用以及科学知识在农业人口中的普及，农业受天气变化的影响正在逐步减小。加之国民经济中工业、服务业、信息产业的比重日渐上升，工业化、现代化的步伐正在加快，发展中国家的经济受气候变化影响的程度也会愈来愈小。至于第三点，以人口多寡论环境改善后的获益多少也不科学。国民的生活质量是一国经济繁荣与否的重要标志，但不能简单地以同等环境条件下人口多即受益多来评估。人口多带来巨大的社会问题、经济困扰等，同样影响着国民的生活质量，单纯的全球大气的改善并不必然给一个人口大国带来更多的好处。
由此可见，发展中国家当然会从全球大气的改善中获益，但绝非像美国有关学者认为得那么多，更何况改变大气变暖是一个全球受益的行为，造福全人类。发展中国家因经济发展、能源利用的增加会给环境问题带来负面影响，但通过技术的改善与环保措施的加强，决不会重蹈发达工业国“先发展后治理”的覆辙。美国种种借口均表明其意欲推脱责任、转嫁义务，将发达国家应承担的治理大气的任务分摊到各个国家身上，以减轻自身的环保压力，有悖于国际社会所认可的“共同但有区别”的责任原则，是国际环保领域里不公正现象的表现。
二、无诚意的合作
以经济利益为优先，指责《京都议定书》形式大于内容，对国际社会所作的努力一并否认，看不到合作的诚意。
正如美国现实主义学派大师汉斯·摩根索所指出的“国家利益是判断国家行为体唯一永恒的标准”，美国的环境外交政策始终是为其国家利益服务的。在1992年以研究冷战后国际形势下的美国国家利益为宗旨而成立的美国国家利益委员会于1996年完成了一份题为“美国国家利益”的研究报告。报告将美国国家利益分为四个层次：根本利益、极端重要利益、重要利益和次要利益。经济和环境问题均属于美国的根本利益，即作为“美国国家生存和延续的基本条件”，“关系到美国作为一个国家的根本制度和价值观念的存在，以及美国人所理解的幸福条件”。2000年7月该委员会又发表了新的“美国国家利益”的研究报告，认为美国至关重要的国家利益包括“确保贸易、金融市场、能源供给和环境等重要国际系统的生存性和稳定性”。[7](P254—255)
美国在《环境外交报告》中指出环境问题直接影响到美国人民的生活、健康与就业；并且一国的环境问题可以跨越国界与河流，影响到其他国家与地区的稳定与繁荣，为了保卫美国的直接利益与间接利益，美国决意将环境问题置于外交政策的主流，通过全球的、地区的和双边的合作共同加以解决。针对大气变暖这个全球性议题，美国指出鉴于改变全球变暖的趋势具有长期性，应该做到在保护环境的同时，确保其经济的持续增长和竞争力的不断增强[2]。表面上，美国把保护环境和保持经济的增长置于同一天平的两侧，其实仍有侧重，经济的分量明显大于环保。从美国对《京都议定书》有关内容的态度即可知一二。比如“从签约年到2100年间将温室气体减少百分之三十”的约定，美国视之为不可能实现的目标——即使禁止所有工业国使用所有燃料也无法达到，因而，《京都议定书》看起来更像是一种姿态，形式大于内容[6]。
实际上，美国在做出任何决策时，历来将国家利益放在优先考虑的位置，而国家利益之根本——经济利益又是其重中之重。算一算这笔经济账就不难理解美国大摇其头的原因了。若按照《京都议定书》规定的标准去控制二氧化碳的排放量，那么美国将付出国民经济的两个百分点的代价，这远远超过了美国在政治上的容忍度[5]。在美国看来，这样做无异于一次“前所未有的全球财富的大转移”——为解决全球共同的环境难题，自己原地踏步，甚至有所倒退，牺牲巨大的经济利益；却允许发展中国家谋求自己的发展，在环保事业上不需做出任何努力，坐享不劳而获的好事，美国当然不干了。
在美国经济圈里存在着一种“外部性”的现象，即如果某消费者的花费没有取得这项支出的所有好处，而是与他人共享成果，那么消费者就丧失了付出代价的积极性[8](P68)。美国在环保领域中同样存在此种现象。而环境治理的一大特点就是一国可以在不采取任何行动的情况下享受到因别国努力而带来的环境改善的益处，有一种“不共担责任却可共享成果”的效果。这与美国经济上的“外部性”现象显然相悖。美国不能容忍发展中国家“免费搭车”，不付出即坐享环境治理的成果。更何况，若干后年，发展中国家很可能趁机后来居上，取得经济上的领先地位，涤而使发达国家丧失经济上的优势，这是美国无法接受的。无怪乎美国有学者感叹“帮助中国建立有效控制二氧化碳排放的电力设备更像是对中国一国的援助，而非对世界气候的贡献”。[5]
“共享资源的同时，共担未来”，这是美国在环保事业上宣称的立场，然而其言行却并不统一。与其他发达国家相比，美国的诚意相差甚远，合作的意图无从谈起。英法德等主要大国分别采取了各种立法活动，监督环保措施的有力施行，还通过渐进的改变人民的生活方式、消费习惯来从根本上确保可持续发展；日本也以在1992年里约环发大会上“五年内提供100亿美元”的承诺博得满堂喝彩，赢得“环保超级大国”的美誉。世界主要发达国家均签署了《京都议定书》，在环发大会上采取了与环保大趋势步调一致的合作；相形之下，美国只说不做，不愿付出，空谈合作，实在有损超级大国的形象，特别是在经济上的斤斤计较，让人怀疑其将“环境置于外交政策的主流”、推广环境外交的诚意和决心。
三、有偏见的合作
在环保事务上的援助带有很大的偏见，不仅将合作障碍全部推到发展中国家身上，而且在一定程度上将东西矛盾暴露在国际环保领域中。
冷战的结束给国际安全研究带来了根本性的变化，“安全”成为一种多层面、全方位的问题，不再是单边的，而是“相互依存”的，环境、人口、移民等诸多全球问题为国际安全领域注入了新的内容。1994年7月21日，美国政府发表了《美国国家安全战略报告》，将环境安全定义为美国的“重大利益”，扩大了美国国家安全概念的内涵，确认环境恶化对美国国家安全战略构成了新的挑战。报告中指出包括人口增加、全球气候变化等在内的“非传统的外交政策”已经成为新的战略重点。
《环境外交报告》中指出由于广大发展中国家面临着国内外环境的压力，经济不能顺利发展，政治局势难以稳定，美国有意帮助其治理环境问题，改善环境状况。美国不但在报告中罗列了五大全球性环境难题和地区性环境挑战，还列举出诸多发展中国家国内所面临的环境问题，其中对中国这一发展中人口大国的情况尤为堪忧。时任国务卿的克里斯托弗就在回忆录中指出要对中国的环境挑战予以警惕，因为它“用占世界7％的淡水和耕地，3％的森林和2％的土地，养活着占世界22％的人口”。[1](P150) 美国声称将通过各种渠道、采取多种措施帮助发展中国家解决国内环境问题与地区环境挑战。
美国在与发展中国家的环保合作上言之凿凿，实际表现又另当别论，非但没有如其所言实现对发展中国家的环保援助，反而将解决全球大气变暖的《京都议定书》失败的主要原因归结到发展中国家身上，带有严重的偏见。其主要表现有：一、美国在对待《京都议定书》的非签约国上采取了截然不同的态度：对新加坡等非参加国持积极态度，认为其将来有参加议定书的可能性；而对中国、印度、印度尼西亚和巴西等发展中国家，则认为其不会主动采取措施削减温室气体的排放量。甚至断言中国对待环保事业的态度是“世界先行动，中国再行动”。[6]二、指责发展中国家意图通过拖延时间，免费搭乘环境保护的列车，坐享环境改善的成果。在各发达国家欣苫签约《京都议定书》这一利人利己的环保举动上，美国却视之为一柄“双刃剑”——有利于全球大气的改善，但同时又助长了发展中国家的惰性，因为如果发达国家率先采取行动控制温室气体的排放，发展中国家就更不愿意自讨苦吃、自我约束了[6]。美国认为不劳而获、“免费搭车”才是发展中国家的用意所在。三、对《京都议定书》的限定标准持否定态度。尤其是《京都议定书》规定的“到2010年，欧盟、美国、日本温室气体的削减目标分别要低于1990年的8％、7％、6％”，美国认为此标准并不科学，不能作为限制依据。但如何确定一个普遍认可的二氧化碳排放量成为一个难题。美国否认了“人口基准”原则（population-based rights）——以人口数量为标准确定二氧化碳的排放量。因为这将大大有利于中国、印度、印尼、孟加拉等人口大国，依照此方法计算，美国一年需花费1300亿美元在二氧化碳削减上——相当于美国目前对外援助的十倍之多[3]。美国也不赞同“经济发展轨迹”原则——结合本国的经济现状、发展前景以及过去有关经济发展与温室气体排放量之间关系的历史记录来限定一国的二氧化碳排放量。因为美国认为发展中国家会单纯将标准建立在未来经济发展的基础之上，对亚洲国家经济的高增长率持怀疑态度，否认将其作为限放标准的合理性。美国所认同的方法是一种对使用释放温室气体的燃料的行为征税的方法（tax the offending activity），通过使温室气体排放者花费更多的钱来控制二氧化碳排放量[3]。遵循一种“多排多花，少排少花，不排不花”的原则。
综上所述，我们可以看出环保事务上的国际合作并不容易，南北双方的分歧与意见难以统一，美国对发展中国家的偏见仍然存在于国际环保领域中。但是事实并非像美国所认为的那样。首先，在环保领域里，中国在维护国家整体利益的前提下，努力实现最大范围的国际合作，奉行“积极参与、坚持原则、政策灵活、慎重签约”的战略方针。我们应该结合自己的国情与实际，坚持经济发展是硬道理；同时，注重国内环境的治理，积极参与国际合作，减少环境危害带给世界人民的损失。对待环境治理应抱有清醒的态度，认清责任，分明义务，签约慎重。在环保领域中对意图转嫁一己之责任，破坏别国经济发展的条约坚决拒绝，抵制环保事业上的霸权主义。其次，事实上，由于发展中国家受气候影响最大但自我保护能力最小，因而也表现出了对参与《京都议定书》的兴趣，[9]并且逐步认识到改善环境的紧迫性与迫切性。由于中国拥有除欧洲和北美之外的第三大酸雨区，中国政府已经意识到该问题的严重性并采取了多种措施、各项立法来约束企业、组织、私人团体的行为，避免对环境造成更大的破坏。值得注意的是，环境治理要结合本国实际，在中国，环境问题的产生主要是因为贫困和自然资源的过度使用所致，改变不了经济落后的现状，环境问题根本无法解决。因此，中国绝非企图逃避环保责任，而是本着公平、公正的原则，承担“有区别”的责任。再次，从美国对限制温室气体的排放标准上可以看出，美国从本国利益出发，只图有利于自己的解决方案。美国指责发展中国家会以未来经济发展的高增长率为依据来计算限放数量，那么用未来的排放量来确定发展中国家目前应承担的环境责任的做法是否合乎情理呢？至于其认同的“对排放行为征税”的方法，说到底无非是为富国的环境破坏披上一层合法的外衣，从本质上讲是一种“有钱多花多污染、没钱少花少污染却共担责任”的方案。与发展中国家不同，在美国，环境问题因富足而起——汽车太多，电子、橡胶产业发达，才加剧了环境的恶化程度[10]。如果按美国所想果真采取该方法，则不啻为一种与环保南辕北辙的下下策。
尽管美国认为其全球战略利益受个别地区因环境灾难带来的地区动荡影响颇大，有必要采取与之合作的形式加以解决，但作为世界唯一超级大国的美国与各发展中国家展开真正意义上的平等互利的合作，还有很长一段路要走。由于不能正视环境责任的合理分配、发展中国家的国情与现状、不肯承担一个大国应尽的义务，美国所谓的援助与合作实在是形式大于内容；此外，由于其对发展中国家的无端指责与怀疑，使得南北矛盾在国际环保领域里也日渐凸显。
第一份《环境外交报告》的推出是美国外交史上的“里程碑”，报告中所指出的五大全球性与地区性的环境挑战也是世界人民共同面临的环境威胁，其中为解决人类环境问题所倡导的全球的、地区的和双边的合作得到了世界上大多国家的支持与欢迎。然而，正如国际政治、经济领域中的合作夹杂着诸多的斗争与讨价还价一样，在业已造成的巨大的环保责任面前，由于涉及各国的国家利益、地区利益，就决定了这种合作仍然会伴随着众多的冲突与斗争。更何况美国肆意利用全球无人与之抗衡的国际地位，在环境保护上采取霸权主义的政策，根据美国的国家利益实施外交政策，并在这种观念的指导下，放弃国际社会共同努力的成果——《京都议定书》，坚持美国人建立在巨大能源消耗基础上的生活方式，不肯为全球环境的改善做出让步，给世界各国解决这一全球问题增加了许多难度。美国因总统换届而导致的政策倾斜也在一定程度上影响了环保合作的开展，目前在任的小布什并非一个在环保事务上长袖善舞的领导人，在美国面临着巨大的国家安全的压力下，环境问题显然被晾在一边。因此，种种因素表明，环境领域的合作道路布满荆棘，前景不容乐观，美国在合作中所暴露出的不公正、无诚意、有偏见的本质也日益明显，给环保合作设置了诸多障碍。
然而，由于可持续发展已经成为国际社会的共识，是未来发展的一大趋势，所以，世界各国不会放弃在环保事业上的作为，环保领域中的合作也会在各国举步维艰但坚持不懈的共同努力下缓慢地前进、发展。
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