强化政府社会管理职能的思路与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,管理职能论文,思路论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提高构建社会主义和谐社会的能力，是加强党的执政能力建设的重要内容，也是党中央在新形势下提出的重大任务。构建和谐社会对进一步转变政府职能，特别是加强政府社会管理职能提出了新要求。从全局和战略的高度，分析我国社会管理的现状，借鉴国外政府社会治理的经验教训，切实强化我国政府社会管理职能，既是构建和谐社会的迫切要求，也是深化行政管理体制改革的重要任务。
一、市场经济条件下政府社会管理的基本理论与国际经验
社会主义和谐社会的构建，是在社会主义市场经济体制的大背景下开展的，因而，构建和谐社会，必须首先深入研究市场经济条件下政府社会管理的基本理论与国际经验。
（一）市场经济条件下政府社会建设与社会管理的基本理论
市场经济条件下，西方社会建设与社会管理的理论大体经过了产生、发展与反思三个大的发展阶段。第一个阶段是，19世纪中叶，在西方社会矛盾加剧、社会冲突频繁发生的大背景下，以追求社会和谐、社会均衡为目标的社会秩序理论的产生，是西方社会建设理论产生的标志。第二个阶段是，20世纪30年代后，随着对世界经济大危机的反思，以追求社会福利最大化为目标的社会福利理论与福利国家理论获得了重大发展，使西方社会建设的理论逐渐走向成熟，西方国家采用了成功应对社会危机的社会政策手段，为西方经济持续增长与社会相对稳定做出了重大贡献。第三个阶段是，20世纪80年代以来，为应对新兴工业国家发展的国际竞争压力，西方国家开始反思福利国家建设的理论，出现了重视教育、就业培训、科技与知识投入的“第三条道路理论”与“社会投资型国家”理论，这标志着西方社会建设和社会管理理论进入了反思阶段。市场经济条件下，具有重大实际影响的社会建设与社会管理理论主要是社会秩序理论、福利国家理论、第三条道路理论等。
——社会秩序理论。社会秩序理论是一些著名社会学者提出的整体性社会学理论，其基本观点是将社会看作一个有机整体，认为社会整体的和谐表现为社会秩序，维持社会秩序就需要促进社会整合、实现社会团结。奥古斯特？孔德(1798-1857)奠定了社会秩序理论的基础，他提出了整体性的社会研究视角。他认为，社会是一种有规律的结构；社会是人类生活的有机整体，即社会有机体；这种整体结构同它的部分与要素之间具有一种“普遍的和谐”，这种普遍的和谐的根基在于人性；社会整体的和谐性表现为社会秩序，不和谐则表现为社会冲突，因此，社会秩序是社会最基本的整体性特征。孔德提出了“重建秩序”的构想，即社会秩序的原则：崇尚科学与自然法则，扩大人类自然拥有的博爱的倾向；协调家庭、等级、行会、地方团体、教会、国家等组织和群体的关系，社会分工应该考虑到每个人的本性、教育、地位与专长，各得其所；要增强政府权威与调节，建立“开明政府”；要建立复合性的政治权威，所有的政治权力都必须要有物质基础、思想指导、道德制裁和社会控制。此外，杜尔克姆还提出了社会团结理论。埃米尔？杜尔克姆(1858-1917)社会学的中心概念是社会团结，他认为社会团结是指人与人、群体与群体之间的协调、一致、结合的关系，其基本观点是：发达社会的团结是一种有机团结；社会团结的物质基础是分工，精神基础是集体意识；法律是保障社会团结的力量；要消除社会团结所受到的威胁，实现社会层次上的整合；要防范社会失范或社会解组等现代社会的特殊危机。
——福利国家理论。“福利国家”一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔(w.Temple)提出来的。1942年的《贝弗里奇报告》正式采用“福利国家”的口号；英国工党政府上任后，开始积极实施“贝弗里奇计划”，并于1948年宣布在英国已经建成了“福利国家”。20世纪50年代后期到70年代初期，是西方社会福利制度的鼎盛时期。从50年代起，社会保障进入新的发展阶段，其主要标志是普遍福利政策的广泛实施、“福利国家”的纷纷出现。“普遍福利型”的社会保障政策，使社会保障的覆盖面向全体社会成员扩展，逐步实现了社会保障全民化。福利国家理论的基本观点是：第一，市场经济存在许多缺陷，如经济危机、失业、贫困等现象，但只要政府实行充分就业、公平分配、社会福利等政策，通过对遗产和收入实行累进所得税、举办各种社会福利事业等措施，就可以解决社会失业、贫困和不平等问题。第二，一个国家只要致力于经济增长，使人均国民收入达到一定水平，并使国民有社会保障和失业救济等福利待遇，就算得上是一个福利国家。第三，福利国家的主要任务就是通过加强国家对社会经济活动的管理和监督，扩大社会福利，实现国民收入的公平分配。
——“第三条道路”理论。20世纪90年代以来，西方发达国家普遍采取了第三条道路理论，社会政策的重点发生了转移，社会政策的主题是围绕着国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用展开。第三条道路理论寻求的是超越于传统的左派（社会民主党）与新右派（新自由主义）之上的中间道路。“第三条道路”的福利思想包括的内容主要是：第一，在主张维护经济自由的同时，把平等和社会正义当作与自由同样重要的原则。要实行一系列福利国家的社会经济政策，扩大社会福利，以克服市场自发运行所带来的各种弊病。第二，以争取社会民主、经济民主作为策略，把建立和发展社会保障制度作为实现社会正义的手段。通过建立社会保障制度，国家不再是维护资产阶级利益的统治工具，而成为代表全体人民利益的“权力共同体”。第三，“第三条道路”倡导积极的福利，主张用“社会投资型国家”来取代“福利国家”。要彻底改革福利国家制度，变消极的福利制度为积极的福利制度，是要把更多的资源用于人力资本的投资方面；要重视公民社会的地位，同时依靠政府和公民社会双方面的力量推动社会发展。
（二）市场经济条件下政府社会管理的国际经验
在市场经济发展的过程中，市场经济的发育程度与经济发展的阶段不同，政府社会管理的方式方法也不同。
自由竞争的市场经济时期，政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序的职能。这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取放任自由的态度，政府对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础，是公民社会不断发展的前提条件。第二，政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用财产权利保护的法律维护社会根本秩序的基础。第三，政府承担起了济贫的职能，但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行。
20世纪初至1978年左右的混合市场经济时期是福利国家建立与完善时期，政府社会管理的基本特点和主要经验是：第一，建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会。福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家；其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。第二，建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。第三，始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式，它是一种追求资源配置的全社会效益最大化的经济制度和模式。
1978年以来，是全球化的市场经济时期，这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”。第二，以充分就业政策为核心，将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。第三，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段，如法国1990年就有60000多个私人社团成立，而60年代每年只有11000个组织成立；在德国，每十万人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，增长了近3倍。瑞典公民社会的参与率世界最高，创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。第四，重视社会资本、重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。
二、我国政府社会管理的现状及面临的主要问题
改革开放以来，我国政府高度重视强化政府社会管理职能，在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。主要体现在：
一是明确社会管理是政府的重要职能，确定社会管理的内涵。温家宝总理指出，社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。要进一步完善社会管理体制，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强社会事务管理。
二是提出树立和落实科学发展观，强调“四位一体”的战略布局。中国特色社会主义发展战略由过去的物质文明、精神文明两个文明建设一起抓，发展为物质文明、精神文明、政治文明“三大文明”全面推进，又发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。这充分反映了党中央、国务院对社会管理的高度重视，把社会建设和社会管理纳入了我国发展的总体战略布局。
三是从构建和谐社会的高度，提出加强社会建设和社会管理的基本要求。胡锦涛总书记明确指出，要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。强调要做到“四个结合”，即把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来；同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来；同推进基层民主建设紧密结合起来；同加强党的执政能力建设紧密结合起来。
四是正确处理改革发展稳定的关系，从法制和政策上加强社会管理。在发展的指导思想和工作部署上，党中央、国务院反复强调，要把发展的速度、改革的力度与社会可承受的程度统一起来，保证在社会稳定的前提下，使国民经济快速、健康、协调、持续发展。同时，出台了一系列保护公民合法权益和维护社会稳定的法律法规，全面推进依法行政。
五是调整政府社会支出结构，增加投入，加快社会事业发展步伐。国家财政的社会文教费支出，由1978年的146.96亿元上升到2003年的7410.87亿元，增长了50倍；我国的教育经费投入由1990年的659.4亿元上升到2003年的6208.3亿元，增长了9.42倍；我国的科技投入逐年增加，科研与试验发展经费(R&D)支出占GDP的比重持续增长，从1995年的0.60%上升到2004年的1.35%；我国政府预算卫生支出从1996年的461亿元增加到2002年的864.5亿元；政府支农支出从1978年的76.95亿元上升到2003年的1134.86亿元。同时，我国的社会保障体系建设也加快了步伐，2004年底，全国参加基本养老保险的人数达16342万人，比1989年增加10631.7万人；参加失业保险的人数为10584万人，比1994年增加2616万人；参加医疗保险的人数为12386万人，比1994年增加11985.7万人。截止2004年底，共有2200.8万城镇居民、496.4万村民得到了最低生活保障。而1998年我国城乡居民最低生活保障人数仅为184.1万人。
六是建立公共危机管理的体制和机制。从成功抗击“非典”以来，各级政府更加重视公共危机管理，进一步建立完善了公共卫生、自然灾害、安全事故等突发事件应急管理的体制和机制。2005年4月，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》。
但是，目前我国政府社会管理职能还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战。我国政府社会管理面临的突出问题主要是：
第一，我国社会建设与社会发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程。突出体现在我国社会安全网的建设缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。2004年底，全国参加基本养老保险、失业保险和医疗保险的人数，仅约占全国就业人员总数74432万人（2003年统计数）的21.96%、14.22%和16.64%。我国公共卫生服务的覆盖面还很低，目前，我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口缺乏必要的医疗保障，绝大多数居民靠自费看病。
第二，我国经济与社会发展的过程中，出现了某些“拉美化”的现象。如贫富差距加大、社会保障覆盖面过低、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等。这些问题如不及时妥善解决，一旦债务危机、社会危机、财政危机爆发，其后果不堪设想。目前，人民内部矛盾呈现出新的特点和复杂的情况，社会不稳定、不和谐的因素增加了社会风险，标志着我国进入了社会风险加剧的时期。
第三，我国社会组织形态和社会阶层结构发生了重大变化，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化的要求。改革开放以来，我国的社会组织形态发生了全面转型，农村人民公社体制在改革后迅速解体，国有企业承担的大量社会管理职能被剥离，非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长；我国社会组织形态的变化要求改革社会管理体制，加强社会建设和管理。同时，我国的社会结构已经发生了重大的变迁，国有单位就业人员数大幅下降，私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升，中国传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了现代化的社会阶层结构的基本形态；我国社会结构的这种变化，迫切要求政府加大对社会利益结构的协调力度，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。
第四，我国城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多。改革开放以来，我国经济蓬勃发展，城乡居民收入大幅度提高，同时也出现了城乡及地区差距扩大、部分社会成员收入差距过大、收入分配结构不合理等问题。只有妥善处理和逐步解决这些问题，逐步理顺分配关系，才能够有效化解社会矛盾。
第五，我国社会管理体制改革滞后，政府构建和谐社会的能力还不强。主要表现在：社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未树立、建设和谐社会的领导能力与行政能力不强等等。
上述情况表明，进入新世纪，特别是在实现全面建设小康社会目标的重要战略期，转变政府职能，强化社会管理，是摆在各级政府面前的重要而紧迫的任务。这个问题解决不好，构建和谐社会的任务就难以实现。因此，我们必须从全局和战略的高度提高认识，采取正确的思路和对策。
三、强化政府社会管理职能的思路与对策
只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。因此，完善政府社会管理职能，要与推进政治体制和经济体制改革配套进行，作为深化行政管理体制改革的重要内容，总体考虑，统筹安排。要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管理提高到一个新的水平。
（一）坚持以人为本的科学发展观，正确处理改革发展稳定的关系，统筹协调各社会利益群体的利益。科学的发展观是构建和谐社会的根本指针，也是加强社会管理的指导思想。科学发展观要求以人为本、统筹协调发展。这就要求把发展作为执政兴国的第一要务，坚持正确的利益观，将生产力发展与人民利益的实现统一起来，把最广大人民群众的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，坚持科学决策、民主策、依法决策。以人为本，还要平等地保护各社会利益群体的利益，妥善协调各方面的利益关系，逐步构建民众参与与自我治理的基本结构。以人为本，就要加快政府职能转变，强化政府公共服务职能，完善社会保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度。特别要强调的是，各级政府强化社会管理职能，必须正确处理改革发展稳定的关系，把发展的速度、改革的力度、群众可承受的程度有机统一起来，认真解决涉及群众利益的重大经济社会问题和突出矛盾。
（二）整合社会关系，构造和谐的收入分配格局，推进社会公平。整合社会关系，重点是整合社会阶层之间的相互关系。政府应利用财政、税收、福利等杠杆，对收入再分配进行科学调控，理顺工资和收入分配的秩序，减少贫困和低收入群体，实现强势群体与弱势群体的关系和谐。要合理调整国民收入分配格局，推进社会公平，努力扩大中等收入者的比重，逐步提高低收入者收入水平，有效调节过高收入，逐步构筑稳定合理的社会结构。从国际经验看，最稳定的社会是中间社会阶层占多数的社会。这种中间大两头小的橄榄型社会结构，是现代社会阶层结构的基本形态，有利于社会的稳定和可持续发展。我们继续要完善个人所得税制度，加强对过高收入的税收调节；通过改革税收制度、增加公共支出、加大财政转移支付力度、严格执行最低工资制度等措施，缩小贫困和低收入者的数量。积极推进城市化进程、缩小城乡差距；要在城镇内部形成和扩大中等收入阶层，提高中等收入群体的可持续收入能力；赋予劳动者与雇主分享利润的权利，提高分配率；采取积极的就业政策，积极发展服务业。建立公共部门的合理分配关系，改革和完善国家公务员的工资制度，促进公务员成为稳定的中等收入阶层；改革事业单位分配制度；规范国有垄断部门与垄断行业的收入分配。
（三）积极扩大就业，努力完善社会保障体系，加快社会事业发展，切实解决弱势群体的发展问题。就业是民生之本、安国之策。实施积极的就业政策是我们必须长期坚持的重要方针，因此要把促进扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置。当前我国面临的就业形势比较严峻，再就业压力也相当突出。要坚持在发展中解决就业问题，逐步确立有利于扩大就业的经济结构和增长模式，千方百计增加就业岗位，加快发展就业容量大的第三产业、中小企业和劳动密集型产业，形成更多的就业增长点。要继续落实就业再就业的各项优惠政策，加强政府就业指导，抓好就业培训，健全就业服务体系，鼓励各类下岗失业人员通过各种方式实现再就业。
努力完善社会保障体系，构建和谐社会的社会安全网。要合理确定保障标准和方式，进一步扩大基本养老、基本医疗和失业保险的覆盖面，将符合条件的城镇从业人员逐步纳入社会保险范围。要进一步完善城市居民最低生活保障制度，切实保障困难群众的基本生活。要高度重视解决农村贫困人口的生活困难问题，继续推进新型农村合作医疗改革试点，有条件的地方可继续探索建立农村最低生活保障制度。要提高财政的社会保障支出比重，多取得筹措社会保障基金；还要积极发展社会福利，完善社会救助体系。
大力发展社会事业。科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业，关系广大群众的切身利益，是促进经济发展和社会进步的必要条件。针对当前社会事业发展滞后的状况，必须加大对社会事业的支持力度。发达国家的经验表明，一个以人为本的和谐社会的基本条件应是大力发展社会事业，提高人民素质，最大限度地满足社会和广大人民群众的需要。要加大对社会事业的支持力度，完善社会事业投入机制，增加对社会事业的投入，加大对重点领域的科技投入；要加快普及农村九年义务教育，加强基层群众文化阵地建设，建立和完善疾病预防控制体系和医疗救治体系，努力改善农村医疗卫生条件。
要切实解决好弱势群体的发展问题。保持和谐稳定的农村社会环境在相当长时期内是实现我国社会长治久安和社会和谐的一项基本工作，要加强农村基层组织建设，切实解决农村和农民尤其是失地农民的问题。农民工的管理与福利制度安排是当前构建和谐社会的一个主要矛盾，要切实解决农民工的社会保障问题、子女教育问题、住房与社会服务问题、融入城市社区生活的问题等等。
（四）加强社会管理体制的建设和创新，培育和完善公民社会，建立政府与公民社会的合作伙伴关系。要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。各级政府要主动和善于运用公民社会从事社会管理。第一，要重点培育和完善公民社会。国家和公民社会都要保护和增进的个人合法权利和正当利益；尊重社团组织多样性，思想文化多样性；实施政务公开和公共领域开放；强调公民参与社会政治生活和制约国家权力，保证公民社会成为一个真正自主的领域。第二，促进社区建设，完善社区自治功能。促进政府与社区分立，地方政府对社区实行非强制性的工作指导，社区依法实行高度自治；给社区提供足够的财政投入，将社区承担的基层社会管理和提供居民公共福利服务支出列入地方政府财政支出项目，充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。第三，要转变政府职能，积极培育发展非政府组织或非盈利组织，充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用；政府要将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的合作伙伴关系，以有效处理社会公共事务。
（五）完善社会矛盾纠纷解决机制。解决社会矛盾，重点是正确处理人民内部的利益矛盾。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，经济成分、经济利益、社会生活方式、社会组织形式越来越多样化。现阶段，由于我国处在人均GDP从1000美元到3000美元之间的发展期，许多社会矛盾相互交织、错综复杂，各种社会问题更加突出、容易激化，对社会的和谐安定影响很大。当前，我国社会矛盾纠纷主要表现为三种类型，即民事矛盾纠纷、行政矛盾纠纷和刑事矛盾纠纷。这些矛盾纠纷呈现出多发性、群体性、复杂性、长期性的特点。产生这些矛盾纠纷的原因很多，既有体制性因素、法制性因素、领导者因素，也有社会性因素和外部性因素。各级政府应从构建和谐社会的大局出发，深入研究社会主义市场经济条件下矛盾演变的规律，借鉴国外政府解决矛盾纠纷的做法与经验教训，以解决涉及群众切身利益的社会矛盾为重点，建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。要健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题；建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道；建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的危机管理机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。要坚持科学执政、民主执政、依法执政，这是构建社会主义和谐社会的治本之策。要努力学会并善于运用科学、民主、法制的办法处理各类人民内部矛盾。特别是在出台有关政策、措施时，一定要坚持公开、公平、公正的原则，广泛听取各方意见，防止因决策不当损害人民群众的根本利益。
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