中国社会安全网的现状及政策选择，本文主要内容关键词为：安全网论文,中国社会论文,现状及论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，城市中大量失业或下岗人员增加，人们日益感受到生活的不确定性在增加。而这一问题的严重性、敏感性和紧迫性，更令人忧虑，尤其令决策者深感棘手。也许是因为这个原因，“安全网”(safety--net)这个概念被引入了中国，并且越来越多地出现在学术文章和媒体的报道中。但是理论界对这一概念的正式讨论却很少。在使用中，安全网的概念也不一致。安全网到底意味着什么？它与中国的社会保障体制改革有什么关系？如何认识中国的社会保障体制形成过程及其在改革中的发展？问题的症结和根源何在？得益与受损的人群与经济发展和改革政策如何互动？在本文中，笔者将追溯安全网在国际社会政策研究中的基本涵义，有关安全网的争论的意识形态背景，并进一步讨论在全球化的时代背景下，中国应如何设定自己的安全网目标并作出相应的政策调整。
安全网概念及其意识形态背景
在国际上，安全网作为一套具有自己特殊涵义和意识形态背景的社会政策的概念从上个世纪八十年代开始被广泛使用。从上个世纪九十年代初，当世界银行把安全网作为在发展中国家减少贫困的重要战略措施来提倡时，安全网成为非常流行的概念(Cook,2000)。
在使用中，安全网有两个互相联系又有区别的涵义。它的第一个含义是一种具有特殊涵义和意识形态背景的政策手段。它的第二个含义是在困难时为人们提供帮助的社会保护体系。
作为一种具有自己特殊涵义和意识形态背景的安全网概念，主要指政府通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障的政策。因此，安全网也意味着政府在提供福利服务时利用家计调查的方法认定服务对象，福利供给的原则从普遍性向选择性的转移(Cook,2000;Graham;1994)。例如，澳大利亚和新西兰的福利供给因为全部依据家计调查，只提供给最困难的群体，就被专家称为安全网的制度(Saunders,1999)。因此，安全网是针对贫困问题的政策手段。在西方的福利国家改革中，安全网政策是削减国家福利支出和保守派意识形态的象征。在一本美国出版的社会工作百科全书中，在‘社会保障”的词条页，刊登了一幅照片：示威者在抗议政府削减社会保障支出，手中的标语牌写着：“我们付费的是社会保障，我们不要安全网。”
在发展中国家和经历着社会转型的社会，安全网又指在经济转型阶段，对由于转型而受到负面冲击的最困难的群体提供的补偿性的临时救济。从受惠者的角度看，则是从政府处获得最低生活保障的权利。其主要内容包括一系列的国家干预措施，如通过投资于公共工程项目或其他努力创造短期的就业机会，通过对食品或其他服务的价格补贴和社会救助对弱势群体进行收入转移等等(Cook,2000;Graham,1994)。
除了作为政策手段以外，安全网还指人们在遇到困难时可以依赖的社会保护网络(Cook,2000)。人们都生活在社会网络之中。当遇到经济困难时，不同的人从不同的来源寻找帮助，每个社会群体都有自己独特的方式应付最困难的状况。在政府为人们提供帮助之前，人们在困难时广泛地依赖家庭成员、亲属、朋友、社区、社会上宗教或非宗教的慈善组织或慈善活动提供的帮助。政府的帮助实际上是非常晚近的事。这就是社会上实际存在的“安全网”。没有这个“安全网’，政府面临的压力会巨大得无法承受。
在政府正式承担起对最困难的群体提供帮助的责任之后，作为社会保护体系的“安全网’即成为混合的制度，由政府提供的各种正式的制度安排和各种非正式的保护制度共同构成。具体说来，在中国，安全网一般包括下述几种制度安排：社会救助（最低生活保障制度、五保制度和贫困救济制度等等）、失业保险和对下岗职工的帮助、扶贫项目及非正式的制度安排（如家庭成员和家庭网络成员之间的互助）、社区的服务等等(Saunders and Shang,2000)。
虽然安全网是由正式的制度安排和各种非正式的保护制度共同组成，但是就正式的和非正式的制度安排之间的关系而言，存在着几种不同的类型，第一种类型是替代型，即当国家建立起正式的保护制度之后，取代了原来的非正式或非政府的制度功能，使后者逐渐削弱甚至消失，或者是国家的支持削弱以后，其保护功能逐渐被非正式网络取代。第二种类型是互补关系，即正式的保护制度扶持非正式的保护网络，两者共同构成对社会中的弱势群体的保护网。第三种关系是平行关系。西方福利国家发展的过程中，由于对发展正式的制度安排和各种非正式的保护制度之间的互补关系重视不够，正式制度的发展造成非正式制度的萎缩，增加了国家的福利支出，因而增加了纳税人的负担，有很多教训值得汲取。所以，世界银行在提出安全网策略时非常重视正式和非正式的保护制度之间的互补关系(Graham,1994)。就安全网这两个含义之间的关系看，由于代表自由主义倾向的安全网政策主张把有限的资源用于最困难的群体，强调国家帮助的“补缺”作用，它也同时主张正式的保护制度要扶持非正式的保护网络，使两者共同构成对社会中弱势群体的保护网。
自七十年代末以来，经济自由主义和继之而起的全球化极大地改变了世界上很多国家的经济和社会政策。经济制度的市场化在国际上已成定局。在社会政策上，福利国家的改革也是大势所趋：对一些政治家来说，减缓国家社会福利支出增加的速度既是意识形态的选择，又是对经济困难的应对措施，对另一些政治家来说，则是基于经济压力不得已而为之的策略。
在这样的经济自由主义和西方福利国家改革的大背景下，根据东亚四小龙通过经济发展迅速缓解了贫困的成功经验，在八十年代，世界银行提出了其对发展中国家缓解贫困的两大战略：发展劳动密集的外向型经济以创造更多的就业机会，和对贫穷人口的人力资本投资，即对教育和卫生事业投资。这一套策略在中国和东南亚被认为非常成功。世界银行估计在中国有四亿人口由于经济发展脱离了绝对贫困状态(Walton,1990)。有的研究者指出，按照世界银行“每人每天一美元”的标准，中国城市贫困现象已经消失(Yao,2000b)。但是在世界上其他一些国家，如拉丁美洲、非洲和东欧前社会主义的一些国家，贫困状况不但没有缓解，有些国家甚至有所发展(Walton,1990)。为此，世界银行调整了战略，提出对缺少能力从经济发展中获益的弱势群体来说，八十年代的两项策略是不够的，对他们应有进一步的保护措施(Sandstrom,1994)。因此，在九十年代初，世界银行提出了安全网策略，与发展劳动密集型外向型经济和对贫穷人口的人力资本投资一起，构成了世界银行针对贫困问题的三项主要的战略(Lustig and Stern,2000;Cook,2000)。
世界银行提出的安全网策略，被认为是经济自由主义在社会政策领域的重要代表，因此，可以被称为“社会自由主义”(Deacon,1997)。安全网的内容包括如通过投资于公共工程项目或其他努力为穷人创造短期的就业或“以工代赈”的机会，对食品和某些社会服务的部分的补贴，通过社会救助对弱势群体进行收入转移等等。世界银行对现金形式的收入转移采取了很谨慎的态度，赞成在救助时强调非正式的社会保护网络的作用，以及家计调查和选择性的原则(Deacon,1997)。在以现金形式提供收入转移时，“以工代赈”被认为具有自动选择贫困对象的作用，是更为可取的方式(Graham,1994)。
在国际上，对选择安全网作为减少贫困的重要方式的策略颇有争议。执不同意见的人认为这种方式的着眼点是救济而不是发展，支持的是短期消费而不是长期的缓解贫困的效果，针对的是症状而不是病因(Cook,2000)。对安全网的争议是自八十年代以来左派和右派之间关于福利国家的长期的意识形态之争的继续。Deacon在讨论了安全网政策的内容时分析了这一政策的意识形态逻辑：世界银行在强调对最困难的弱势群体进行帮助的同时，反对有组织的劳工，反对欧洲以合作主义为基础的社会保障结构。为此，世界银行宁可与非政府组织结成联盟，认为这些组织可以更有效地使补贴和帮助送到真正需要帮助的穷人手中。因此，有一些很有名的跨国性的非政府组织与世界银行结成了联盟，在一些跨国性的“院外活动”中一起行动(Deacon,1997)。
与世界银行的观点针锋相对的是国际劳工局的方案。国际劳工局试图在全球化的背景下继续坚持与工资收入相联系的社会保险方案。强调维持标准的劳动条件，并在国际贸易条款中加入社会条款以保护发达国家的劳工利益。发展中国家对社会条款持强烈的反对态度(Deacon,1997)。另外，国际劳工局方案的核心是国家、雇主和雇员的三方协议，以决定工资和社会保障标准。但对这一主张的批评者认为，对发展中国家来说，三方协议意味着把最贫困的非正式就业的群体排除在外。
综上所述，由于世界银行的安全网方案强调选择性原则和家计调查，强调以就业带动扶贫，强调非政府组织和非正式社会网络的作用，对现金救济持谨慎态度，其特点与社会政策发展历史上的“补缺型(residual)”社会政策有异曲同工之妙，所以它被批评者认为是代表资本的利益（在实践中，在发达国家，安全网方案一般还意味着削减国家的福利支出），向二战以前的哲学和社会政策的回归(Stewart and Berry,2000)。而国际劳工局的社会保障方案强调社会保险、国家干预和标准的工作条件，代表的是劳工的利益和社会平等。当这一政策争论的背景条件从发达国家转到发展中国家时，由于社会保障方案可以被发达国家用于保护主义的工具，排斥发展中国家的产品以平等的条件进入国际市场。其结果则是减少了发展中国家贫困人口的就业机会，维持或扩大了国际间穷富国之间分配的不平等。在当今世界上，富国和穷国之间的贫富分化及其扩大化是最大的社会不平等的来源(Stewart and Berry,2000)。所以，虽然国际劳工局相信自己代表社会正义和社会平等的价值观，但是它所代表的社会保障方案在发展中国家所起的作用很可能事与愿违（有趣的是，有些西方左派知识分子在西方资本主义社会中形成的关于资本和劳工的关系的观点如果移植到中国，也会形成相应的误区。如有一个研究者认为，中国政府中负责经济发展的部门在性质上是反劳工的，全国总工会的努力之一就是作为唯一的代表劳工利益的政府部门与这些部门对抗。Chan,2000）。而针对贫困人口的安全网方案强调国家对最困难的社会群体的责任，减少国家对城市中相对富裕的社会群体（如受到社会保险高度保护的职工群体）的再分配，实际上是调整政府对社会福利所承担的责任，而不仅仅是削减国家福利支出，很可能更有利于在发展中国家达到缓解贫困，实现社会公平的目的。
经济全球化及其对中国社会政策的挑战
就如改革和开放是同一枚硬币的两面一样，经济自由主义和全球化也是同一个潮流的产物。因此，不仅经济制度的市场化要求我们重新审视以往的社会政策，经济的全球化也从政治、经济和社会各个方面对过去的社会政策乃至福利国家的组织机构提出挑战。西方资本主义国家早已开始通过附加社会条件的贷款和贸易条件对发展中国家和过渡型国家的社会政策进行干预。在这一过程中，社会政策的全球化过程事实上早已开始(Deacon,1997)。例如，在中国，在劳动法和其他有关劳工政策制定的过程中，国际劳工局积极地对中国政府有关部门和全国总工会提供咨询，并参与了在中国推进三方协议（政府部门、工会和企业家协会）和集体谈判的活动(Chan,2000)。世界银行也积极地对中国的扶贫项目和社会保障体制改革提供与贷款有关的咨询活动（作者对有关部门的访问，2000）。在21世纪的开端，中国政府在社会发展的政策领域所面临的最大挑战就是全球化。
经济全球化的驱动力是资本在全球范围内流动以寻求利润的最大化。这一过程充满了经济利益的冲突、讨价还价和再分配。如一些学者指出的，西方国家一方面要求发展中国家打开市场，另一方面则加强对自己市场的保护，千方百计阻止发展中国家的产品进入自己的市场。在过去的二十年中，穷国和富国之间的贫富分化日益扩大。经济利益在国际间的再分配是全球化的核心问题。在社会政策领域，许多发展中国家面临着劳动力成本问题。由于资本在全世界自由流动，可以选择劳动力成本最低的地方投资，西方国家由于福利和工资高，劳动力成本高，很多工人失去工作。在工人运动的压力下，西方国家的政府向发展中国家施加压力，以改善劳动条件为名，要求发展中国家提高它们的劳动力成本。这一政策已经被一些西方国家用于保护主义的目的，并受到发展中国家的强烈反对(Deacon,1997)。因为低成本的劳动力是发展中国家唯一的比较经济优势。采用高保障和高福利的社会政策就会提高劳动力成本，削弱这些国家在国际市场上的竞争力。
因此，在社会政策领域，高保障高福利的社会政策不符合中国这样的发展中国家的最大利益。中国需要能够利用最低的经济成本保障社会安定、提高人口素质的社会政策，以确保经济在全球化过程中的国际竞争力。这一点对中国的未来生死攸关。
中国社会保障体制的结构性分裂及安全网的缺失
1997年以前，中国的社会保障制度主要有两大部分：保障城市职工收入安全的社会保险和对最困难的社会群体提供社会救济与服务。社会保险主要在城市社会主义部门实施。就其高福利高保障水平的制度特征看，很类似北欧的“社会民主”模式。受益者认为接受保险福利是他们基本的公民权的一部分。国家的经济负担很重。企业和个人要付高额代价以支持这种福利制度。社会救济主要实施于城市非社会主义部门和农村，国家或社区为无自立能力、无雇主同时无直系亲属的人提供供养水平极低的贫困救济。其他人在生病、年老或遇到其他意外时必须依靠自己或自己的家庭。这种制度类型被称为“补缺型”福利制度。在这种制度下，接受救济的人生活很贫困，受到社会歧视。大多数人会努力工作以避免落入这种境地。所以，国家或社区的救济开支很有限，可以把税收维持在较低的水平，从而保证社会经济的竞争力。中国社会保障制度的基本特征就是这两种反差极大的制度类型同时并存。中国社会分成三个制度部门：城市社会主义部门、城市非社会主义部门和农村。城市社会主义部门，尤其是国有部门的雇员享受高保险福利。同时，非社会主义部门和农村人口几乎不享受任何保险。国家救助的条件比世界上任何其他制度都苛刻。不仅要进行收入调查，还要附加其他条件，如无直系亲属、无劳动能力。
这种体制下，在社会保险和社会救济两大块中，社会救济这一部分太弱，无法起到“安全网”的作用。安全网在社会政策中是“缺失”的。真正在经济上起到“安全网”作用的是对生活必需品的定量分配制度和价格控制、充分就业的经济政策等等。与此同时，由于社会组织的激烈改组，旧的民间组织被大量取缔，非政府组织在提供社会保护中的作用也大大削弱了。社会组织和社会政策中安全网的缺失在特殊的经济崩溃时期造成严重的社会后果（如饥荒时大批人口的死亡），但并未真正引起社会和决策者的注意。
中国城市的社会保险制度起源于五十年代初。中国是一个发展中国家，廉价劳动力是这类国家工业化的一个相对优势。就劳动力市场的供求关系来讲，一个高福利高保障的社会保险制度会大大提高劳动力成本，从而不利于中国的经济发展和工业化。当时，共产党政府刚刚掌握政权，私人资本尚有一定的力量。为了迅速恢复社会秩序，争取城市工人阶级的支持，从1948年到1953年，政府在主要的现代工业部门建立了终身就业和雇主全部负担费用的劳动保险制度。劳动保险制度建立之后，国家对农村和城市非现代工业部门的人口仍然只承担最低限度的济贫责任，中国的社会保障制度分裂了。这一制度同时意味着政府在经济上作出巨大承诺。它的主要受益者是城市现代工业部门中从事简单劳动的工人，他们的生活质量大大高于中国这类发展中国家市场供求条件下无技术工人从市场上可能获得的报酬。同时，这一制度如果推行到全人口，会大大超出中国实际的经济承受能力。在这个制度和其他相关制度（如农产品统购统销制度）建立之后，城市简单劳动力的价格高于其市场价值，市场在政府干预下失效。然而，开始时，劳动力流动还是可能的。所以，农村劳动力大量涌入城市工业部门，使新的制度难以为继。因此，一系列把乡村劳动力排除在城市劳动力市场的政策相继实施（路风，1993）。因此只有在政府垄断城市劳动力市场的条件下，这个早熟的、超出中国经济实际承受力的制度才能够维持。而农村人口与社会保险无关。
这一制度对经济发展的消极影响几乎在建立的同时就被当时负责经济发展的政治精英感觉到了。刘少奇在1954年就提出了改革就业和劳动保险制度的设想，并由当时的劳动部门负责具体的考察、研究、制定改革计划。劳动部甚至派团到苏联考察劳动合同制度。名为“两种劳动制度”的改革在国内逐渐铺开。这一制度在限制对城市工人的过度保护的同时，给农村合同工一个分享城市化和工业化创造的就业机会。至文化大革命前，中国国营工业部门已经雇佣了九百万合同工、临时工。一项旨在15年之内把终身就业制度改变为全员劳动合同制度的改革设想初具雏形。这些改革大大限制了劳动保险的覆盖面。因此，至文化大革命开始，劳动保险在城市的覆盖面只限于国有企业固定工。而且正面临进一步缩小覆盖面的改革。然而，文化大革命给了城市工人，主要是国营企业合同工、临时工和集体企业工人一个机会争取更高的保险福利。合同工和临时工组织了全国性的造反组织到劳动部门闹事，并得到了江青的支持。不久，不仅改革终身就业制度的设想不能实施，原来的临时工、合同工都转为正式工人。由于负责劳动保险基金的全国总工会解散，劳动保险基金不再提取，改由企业直接支付。新的制度比较灵活，效益较好的集体企业也可以为他们的职工提供劳动保险。这样，在文化大革命中，劳动保险基金不再积累，劳动保险的覆盖面从国营企业固定职工扩大到城市社会主义部门的大部分职工（访问夏积智，劳动和社会保障部，1995），从而为这一制度在经济体制改革中的危机埋下了伏笔。由此可知，许多学者常常提到的中国改革以前的社会保险制度是计划经济的产物，其实是不准确的，它与计划经济没有必然的联系，从起源到后来的制度发展，它都是政治选择和群体利益较量的结果。因此，安全网的问题不可能出现在制度设计的考虑范围之内。
从制度特征看，在这种历史背景下建立和发展起来的社会保障体制有两个最明显的特点，第一是它极度向社会保险倾斜；第二是它极度向城市倾斜。这两个特点反映在中国社会福利的支出结构和覆盖结构上。从支出结构看，96％的社会保障支出花在社会保险上，只有4％左右花在社会福利和社会救济上（朱庆芳、盛北荣，1993）。从覆盖结构看，城市的覆盖率是88%以上，农村覆盖率只有3.3%。城市劳均社会保障支出为农村的十几倍（朱庆芳，1996）。追求公平的社会保障制度在发展中国家的条件下变成了最大的社会不公的来源。
从经济基础看，由于社会保险改革是从企业支付到部门统筹，国家在1997年以前没有大量使用税收支持社会保险，社会保险的经济基础是城市国有和旧的集体单位。在经济体制改革中，遇到经济困难的主要是社会保险制度，步履维艰的也是社会保险制度的改革。如果我们把1984年作为这一改革的开始，它已经进入了第17年。
在经济体制改革中，乡村工业的兴起和农民进城做工在很大程度上改变了国家对劳动力市场的垄断局面。从事简单劳动的劳动力价格由市场供求决定，非社会主义性质的企业使用不享受社会保险的农民工的劳动成本低廉得多。城市国营和旧集体企业必须为它们享受高福利保障的城市工人支付大约高于市场价格一倍至两倍的代价(EAAU,1997)。这使许多大量雇用从事简单劳动的工人的国有和旧集体企业在市场竞争中处于极其不利的地位。旧的终身就业制度和民主取向的企业改革使城市工人能有效影响企业决策，城市国有和集体企业无法降低劳动力成本。八十年代后半期的企业改革由于企业职工的顽强抵抗终告无效。然而，市场竞争的压力却日益加大；同时，职工队伍的老化使劳动保险支付的负担也大大加重。在多种因素作用下，许多企业陷入破产半破产状况，无法支付对职工的保险承诺，如养老金和医疗费。一些退休人员因此生计无着，上街游行，政府部门的干预成为必要，在有些沿海城市，这种情况早在八十年代就出现了。这导致了80年代后半期的以养老金社会统筹为中心的改革。
但政府部门的干预导致了独立的部门利益的兴起。社会保险制度改革在初期都是以社会统筹为中心的，而社会统筹是按照“以支定收”的原则收费。如养老保险，具体的方法是按国有企业的平均养老负担从企业筹集资金，再将筹到的资金按照企业实际的退休人员负担把资金返还企业，从而达到在国有企业之间平均负担养老费用的目的。在开始时，这样做的原因是为了避免额外的财政开支。但是，在筹资过程中，政府部门按照所筹得的资金量提取一定百分比的管理费和积累资金，这给了经办部门很大的利益动力增加费率，而不是降低费率。于是，“统筹”成了最热门的改革项目。许多政府部门争办养老保险，同时热衷于建立新的社会统等项目。中国当时办养老保险统筹的就有好几家：劳动部门办的国营企业养老保险统筹、人事部门办的机关事业单位的养老保险统筹、人民保险公司办的集体企业养老保险统筹、铁路、电力和银行等十一家国有大公司办的行业统筹。不同的政府部门为了扩大自己经营的统筹范围，往往花大力气排斥其他政府部门经营的统筹项目。部门利益之争成为中国社会保险制度改革中最具特色的一大景观。
在部门利益互相竞争的过程中，少数处于“边缘”地位的企业获得了某种类似于保险购买者在一个卖方互相竞争的保险市场上的地位：可以选择条件最好的保险提供者。考虑到中国的社会主义部门的企业处于劳动者要求增加福利的经常性压力之下，很多企业宁愿多付一些保费（由企业出），得到高一些的待遇（由个人得）。这样，提高待遇成为政府部门经办的统筹项目争取企事业单位的一个重要手段。这样，在改革之初，改革的压力来自国有和旧集体企业的职工和退休职工。改革是自下而上的过程。在部门利益兴起之后，自下而上和自上而下都有动力要求增加待遇。增加待遇则要增加缴费。这样，职工利益和政府部门利益合流，职工利益在政府部门内得到了强有力的反应，其结果是福利待遇和企业缴费负担居高不下。在养老保险这一块，虽然中央政府三令五申，要求降低养老金对工资的替代率，替代率仍然有增无减，从80%增加到88%，很多地方出现“负替代率”，即养老金高于工资水平。改革无法解决旧的既得利益问题，反而增加了新的既得利益。
除了部门利益的影响之外，地方利益对社会保障制度改革的影响也至关重要。由于改革之初权力已经下放，养老保险费用可以在省级、市级或县级企业、甚至更小的范围内统筹。在笔者调查过的一个县，县劳动部门让11家养老负担重的中央所属的大型国有企业互相“统筹”，以免县里的盈利企业吃亏。所以一个县就有好几个“统筹”基金。世界银行的专家考察中国的养老保险制度后得出结论，中国不同地区有成百种不同的养老保险办法。在这种情况下，企业和个人缴纳的保险费不能随人员流动转移。有些可以由商业机构承办的保险项目，政府部门也设法维持自己的垄断，排斥其他保险提供者。这导致企业的社会保险支出越来越高，同时劳动力的流动也日益困难。
所以，以社会统筹为中心的社会保险体制改革既不能为城市的社会保险制度创造新的经济基础，又不能抑制对保障待遇的期望值。社会统筹建立之后，费率增加不可避免。虽然效益不好企业退休人员的费用有了保障，大多数企业的负担增加了。随着离退休人员增加，社会统筹缴费日益增加。仅仅养老保险缴费一项，在上海即达到企业工资总额的28.5%，福建省的商业企业达到33%。如果所有的社会统筹项目（失业，医疗，工伤保险和女职工生育补偿）都实施，企业（和个人）缴费很可能接近或超过工资总额的50%（访问，1995）。在这个过程中，越来越多的企业陷入经济困难的处境，无法负担高额缴费。而在以支定收和社会统筹的原则下，现有负担转嫁到越来越少的盈利企业，使它们的负担越来越重，最终陷入破产半破产。所以，国家计委的一个社会保障调查组在考察了福建省的社会保险制度以后，得出结论说，如果这样的趋势继续下去，所有的盈利企业都会被拖垮，整个社会保险的经济基础会化为乌有。
中国社会保障体制改革中存在着导致结构性失衡发展的内在机制。因此，对中国的未来发展来说，最危险的不是社会保障制度的两个倾斜自身，而是这两个倾斜在改革中的变化趋势。在经济体制改革中，国有部门和城市集体部门在工业就业和产值中所占比重持续下降，非国有部门和农村的份额上升。但是在社会保障支出领域，变化的趋势则是相反的。由于中国城市职工可以对政策施加很大的直接和间接的影响，由于职工利益和部门利益合流，社会保险改革一直没有解决实质性的问题，即降低企业支付的福利待遇水平，至少降低职工和退休人员的期望值，以便使国有企业使用的简单劳动力成本降低到市场水平，有可能与非社会主义部门和农村部门的企业竞争。因此，在实际中，社会保险支出结构与经济体制的结构变化分道扬镳。由于改革中待遇水平居高不下，推动社会保障支出结构继续恶化：社会保险所占比重，城市所占比重继续上升。而社会救济和对弱势群体的服务支出所占比重则逐年下降。1978年，社会福利和社会救济支出尚占GDP的0.59%，1991年降至0.23%，1998年进一步降至0.19%（根据国家统计局1999提供的数据计算）。与此同时，由于用工制度不能改革，福利待遇水平居高不下，造成劳动力成本居高不下，导致作为社会保险制度基础的国有企业和城市集体企业的经营状况继续恶化。1996年是转折点，国营企业整体亏损(EAAU,1997)。社会保险制度的真正危机日益迫近：一方面，它的经济基础正在消蚀，另一方面，需要社会保险金支付待遇的人增加。
社会保障改革政策的目标转换
中国在社会政策领域所遇到的主要问题是，原来以社会保险为主体的社会保障制度导致对城市简单劳动力支付过高，在经济上已经不可持续，旧的社会保险制度面临着支付困难的危机。但是，与西方福利国家曾经面对的福利危机不同，社会保险的支付危机在中国不是福利国家全面性的危机，中国的社会保险只覆盖不到20%的人口。非社会主义部门的经济表现出色，在经济上有可能支持旧的社会保险制度的改革。从政治上看，与这一经济部门相关的社会群体在政治上的发言权很少，政府有可能通过财政手段进行部门之间的再分配，即财富从非社会主义部门向旧的社会主义部门转移。虽然这样做意味着加大城乡之间的收入分配的不平等，利用中国得之不易的宝贵资源去填城市福利的无底洞。
为了应付社会保险的支付危机，从1997年以后，政府采取了一系列应对措施，包括停止政府部门对统筹基金的管理费提成，以切断政府部门和社会统筹的利益联系，消弱政府部门要求提高缴费和待遇的内在机制；统一养老保险的管理体制，增加财政对社会保险的支持力度，扩大社会保险的覆盖面以增加缴费基数，同时采取更加强硬的措施对企业加强控制，以降低拒缴率等等。这些措施在本质上是利用国家的强制力量，在城市和乡村之间，在新兴的非社会主义经济部门和旧的社会主义部门之间进行财富的再分配，扩大覆盖面是以许诺未来利益而使利益再分配合法化的方式。因此，它们不能解决城市原社会主义部门中简单劳动力成本高估的问题（而是使这个问题向更大的经济部门扩张），在实践中无异于饮鸩止渴，使中国社会保障体制的结构性失衡越加严重。虽然劳动和社会保障部做了最大努力来扩大覆盖面，但是在政策制定者、学术界和政府的操作部门中，越来越多的人实际上已经意识到，社会保险在经济上过于昂贵，无法向更大的人群扩展（访问劳动和社会保障部，2000;Cook,2000;Saunders and Shang,2000）。中国社会保障所面临的最主要的问题不是覆盖面窄或待遇水平低，而是结构性失衡，即社会保险和社会福利的其他项目，如社会救助、社会福利服务之间的比例关系失衡。价格昂贵的社会保险无法为全社会在经济转型期间提供迫切需要的“安全网”，这个问题不可能在社会保险自身的范围内解决。为了解决结构性失衡的问题，政府需要有整体性的政策设计。然而，在进行整体性的政策设计之前，社会政策的目标必须首先明确。“摸着石头过河”的社会保障体制改革已经走到尽头，社会政策的目标转换必须提上议事日程。
为了讨论社会政策的目标转换，对社会保障制度一般性的目标体系必须有所认识。对安全网的研究实际上是从减少贫困、保护弱势群体的角度来探讨中国的社会保障体制改革问题。一般来说，社会保障的制度目标有三个层次：第一，缓解贫困的层次，第二，收入安全层次，第三，社会公平层次。从社会福利的历史发展角度看，缓解贫困是政府首先介入的领域（如英国历史上的济贫措施）。其后，随着经济发展，收入安全成为政策重点。只有在社会经济进一步发展之后，收入再分配和社会公平才被提上议事日程。英国著名的社会政策专家汤森在类似的意义上讨论过社会福利的三项原则。第一个原则是给少数人提供有条件的福利（缓解贫困），第二个原则是对很多人提供的最低限度的福利（收入替代或收入安全），第三个原则是社会公正和再分配(Townsend,1979)。社会救助针对的是缓解贫困的问题，是一个社会为少数弱势成员提供的最低限度的生活保障；社会保险解决的是社会上很多成员的收入安全（收入替代）问题，收入的再分配才是解决社会公平问题的手段。正是因为缓解贫困是社会保障历史早期的主要制度目标，安全网方案的批评者才说它是向二战以前的历史倒退。然而，如果我们从实际出发，许多发展中国家的确处于工业化早期，选择缓解贫困作为社会政策的目标可能是更适应它们实际情况的选择。而在这些国家发展起来的早熟的社会保险制度则造成了城市中的既得利益群体，对他们的过度保护是依靠对农村和非现代部门的利益剥夺为前提的。
中国目前的社会保障体制是从五十年代初期建立的体制脱胎而来，带有那个时代的深刻烙印。当时，中国的经济正面临着社会主义改造，社会政策的目标不是追求缓解贫困或社会公正：当时的意识形态相信生产资料的公有制从根本上消除了社会不公和贫富分化。从某种意义上来说，这一认识有极其深刻的一面。（在社会福利类型研究中最有影响的研究之一，埃斯平安德森关于自由型的福利国家、保守或合作型的福利国家和社会民主型的福利国家的划分，使用的就是马克思主义的这一观点，即使用劳动力的非商品化作为主要标准，对福利国家进行分类，Esping--Anderser，1990）社会主义制度所创造出的财富可以从根本上消灭贫困。因此，缓解贫困和收入再分配不是社会政策的目标，这些目标是通过生产资料公有制和社会主义的经济制度实现的。对劳动者来说，由于生老病死等造成的困难是他们面对的唯一风险，因此，社会保障的制度主体——社会保险针对的是由生老病死等偶然情况所造成的劳动能力的中断，其制度目标是收入安全或收入替代。改革开放以后，在市场经济发展中，经济制度本身不再自动地具有杜绝贫富分化的功能，贫困或贫富两极分化的问题需要有相应的社会政策来调解，这样就需要社会政策的目标转换。
不过，在过去的改革中，由于城市职工多年来习惯于无风险的工作，对市场风险的适应能力低，政策制定一直受到城市职工对于收入安全要求的强大压力。加之政府部门对于社会政策的目标转换没有经验，只能“摸着石头过河”，虽然经济制度已经不再能自动地缓解贫困和杜绝贫富分化，社会政策却未能实现相应的调整。由于社会保障体制改革一直缺少整体性的目标设计，在实际中，“摸着石头过河”意味着政策跟着（政治）压力走，保证城市工人的收入安全成为政策中心。在社会救助（即缓解贫困）和社会公平层次，由于弱势群体和农村群体的政治声音比城市工人小得多，政府投入的政策关注也小得多（雷洁琼和王斯斌，1999）。
由于上述历史原因，当中国的经济制度逐渐市场化，失去了其抑制贫富分化和通过充分就业缓解贫困的功能之后，充分就业和对生活必需品的价格管制等提供经济安全的机制已经不复存在，中国的社会保障制度没有及时地把这两者纳入自己的制度目标，社会政策中安全网的缺失问题随着社会问题的显性化而凸现出来。社会政策目标设计中的这一问题不可避免地反映在实践中。现在看来，就是自九十年代初以来，城市中（相对）贫困群体逐步扩大，农村中缓解（绝对）贫困的速度趋缓，城市和农村内部及城乡之间贫富分化日益加大（Yao,2000；赵人伟，李实和卡尔，1999;Piazza and Liang,1998）。安全网方案本质上强调的是缓解贫困在社会政策目标中的优先地位，就这一点而言，它对中国社会政策的目标定位有借鉴意义。
全球化挑战下中国社会政策的目标选择：具有中国特色的安全网？
上面介绍了关于安全网讨论的主要意识形态背景，中国社会保障体制改革的结构性分裂及失衡，社会政策目标再定位对纠正结构性失衡的迫切性，以及安全网方案对中国社会保障体制改革的意义。笔者对中国社会保障体制改革的主要看法是：在中国，由于经济实力的限制，选择收入安全作为最主要的社会政策目标是不实际的。同时，政府不能放弃其对最困难的社会群体进行救助的责任。所以，经济上具有可行性的政策选择可能是：中国政府选择安全网的策略，把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会福利和社会保障政策，以确保实现经济发展的中心目标。
上述结论并非笔者所独有，也不是纯粹的理论假设。1996年杨团、杨体仁和唐均提出了中国依靠社会保险无法走出困境的看法（杨、杨和唐，1996）。当时在决策上并没有引起很大反响。但一两年以后，在实践中，由于社会保险实在无法解决对最困难的社会群体进行救助的问题，首先由地方政府发起，中央政府在1997年决定在全国城市建立最低生活保障制度，这是利用社会救助或安全网方式对最贫困的社会群体进行救助的具体尝试（中华人民共和国民政部办公厅救灾救济司社会福利与社会进步研究所课题组，1995；民政部救灾救济司，1998）。雷洁琼和王斯斌也强调了反贫困在社会保障体制建构中的重要地位（雷和王1999）。但是，由于中国最低生活保障线制度在建立伊始就是以配合国有企业改革、为失业和下岗职工提供生活保障为最重要的制度目标之一，补偿成为中国最低生活保障制度的重要特点之一。世界银行方案中对有劳动能力的人口的救助要以就业为条件的方面在中国的方案中并不突出（唐均、COOK、王璐和任振兴，2000）。
因此，选择社会救助的安全网政策并不能自动地保证上述政策选择能够实现。虽然在理论上，社会救助的安全网政策通过家计调查可以准确地针对贫困群体进行救助。但是，它也失去了社会保险那样以缴费条件为标准制约支出的机制。在实践中，由于家计调查的成本很高，如果道德制约和其他制约的因素不强，对有劳动能力的人进行无附加条件（除了家计调查条件之外）的现金救助很可能成为另一个城市福利的无底洞，从社会主义计划经济向市场经济过渡的社会对此尤需注意。有的研究者在研究了前苏联和东欧的社会主义国家在经济转型期间的社会政策之后，提出了建立家计调查的社会救助安全网的三项技术条件：第一，对收入水平的了解比较容易，在存在大量的非正式经济和隐性就业的情况下，或雇主愿意协助雇员欺骗国家以骗取待遇的时候，家计调查的社会救助方法就会失效。第二，国家或地区的政府机构有必要的行政能力来管理家计调查的安全网。第三，政府有经济能力提供可以弥补贫困线和实际收入之间的差额（Milanovic,1997）。不具备这些条件的情况下实行家计调查的社会救助很可能会达不到制度设计的目标。考虑到中国和这些转型中经济在社会现象上的某些相似性，这些经验需要引起中国决策者的高度注意。中国采用家计调查的社会救助的安全网政策尤其需要谨慎。
中国以往的对“三无”人员和农村中对“五保”户的保障制度是对最困难的社会群体的制度化的救济，都是在中国发展真正的安全网的重要资源。
其实，中国自己就有利用社会救助的方式对最困难的社会群体进行帮助，同时成功地防止了对国家和社区救助资源滥用的经验。中国以往的对“三无’人员和农村中对“五保”户的保障制度是对最困难的社会群体的制度化的救济，三元和五保制度培育的互助精神、反对依赖性的文化传统和对最困难的群体的具有同情心的干部队伍，都是在中国发展真正的安全网的重要资源。
不过，在最低生活保障制度建立以后，中国社会救助的方法正在经历一个重要的制度转变：即从以受救济者所属的社会类型为标准提供救助，到以受救助者的经济状况为标准提供救助。这一原则性的转变提出了怎样评价过去的以类型为基础的救助原则和救助制度的问题，也提出了新方式的经济可行性、政治可行性和管理可行性等非常具体的问题，亦提出了如何防止道德障碍和欺诈行为的问题。这一原则转变对财政支出的影响，对中华民族长远的道德和文化冲击也需要受到充分的重视。
在这样的背景之下，世界银行倡导的安全网策略在中国就脱离了原来的意识形态背景，具有了特殊的内涵和意义。在经济全球化的挑战面前，中国社会保障制度的结构性调整和社会政策目标的重新定位对中国的未来发展具有极其重要的战略意义。具有中国特点的政策选择最终会在理论和实践的两个方面丰富国际社会政策发展的可能性空间。
标签：社会政策论文; 企业经济论文; 中国现状论文; 社会改革论文; 贫困问题论文; 社会保险论文; 发展中国家论文; 社会保障支出论文; 社会主义社会论文; 国家部门论文; 社会保障资金论文; 城市选择论文; 就业选择论文; 经济学论文; 非正式论文; 社会企业论文;