美国审计署对中国政府履行经贸承诺情况审计的启示，本文主要内容关键词为：审计署论文,中国政府论文,美国论文,启示论文,经贸论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中美两国是世界上两个最大的经济体，二者之间的经贸关系在全球经济中举足轻重。良好的经贸关系是实现两国经济社会发展目标的重要外部保障。为了加强贸易往来，减少或消除贸易和投资壁垒，两国之间建立了高层次的双边对话机制。美国联邦机构高度关注中国政府在双边对话中作出的承诺及承诺的履行情况。美国审计署秉持“责任、正直、可靠”的价值理念，着力维护国家安全和国家利益，于2012年5月至2014年2月对该项目实施了绩效审计，并于2014年2月发布了审计报告。报告内容涉及2004年至2013年中国政府在双边对话中作出的承诺及履行情况、美国联邦机构跟踪中国政府履行承诺的情况、中国政府履行承诺对美国经济社会发展的影响等。笔者立足于介绍分析该项目的动因与审计情况，为我国审计机关开展此类审计提供借鉴。 一、美国审计署开展该项审计的动因 中国自1979年与美国签署双边贸易协定以来，经济呈现了前所未有的快速增长，并且在2010年取代日本成为世界第二大经济体。中美两国贸易额由1979年的20亿美元攀升至2012年的5360亿美元。目前，中国是美国的第二大贸易伙伴、第三大出口国以及最大进口来源国。为了减少甚至消除中美贸易和投资壁垒、加强经贸合作，两国政府建立了中美商贸联合委员会（JCCT）、中美战略与经济对话（S&ED）两个重要的高层次双边对话机制。此外，两国还通过中美峰会的正式和非正式对话、世界贸易组织、亚太经济合作组织等方式商讨双边贸易和投资问题。 为此，美国审计署确立了三个审计目标：一是梳理中国政府在双边对话中作出的承诺，二是分析联邦机构对中国政府履行承诺的跟踪情况，三是评价联邦机构有关中国政府履行承诺情况报告的完整性。 二、中国政府自2004年以来在贸易和投资领域作出的承诺情况 2004年以来，中国政府在中美商贸联合委员会、中美战略与经济对话中，共做出了298项关于贸易与投资领域的承诺，其中通过中美商贸联合委员会作出的承诺有184项，通过中美战略与经济对话机制作出的承诺有114项。 （一）两个对话作出承诺的总体情况 审计署审查了中国政府作出的298项承诺，对这些承诺关注的领域及其特征有总体的把握。总体上看，这些承诺具有以下特征：第一，一项承诺往往涉及多个领域。中国政府在中美商贸联合委员会、中美战略与经济对话上作出的承诺涉及两个或三个领域的占比分别为54%和46%。第二，中美商贸联合委员会中作出的承诺中有62项（占比24%）与知识产权有关，45项（占比24%）与减少贸易壁垒有关，并且中国政府每年均会就知识产权、贸易壁垒作出新的承诺；110项承诺与特定领域有关，如28项有关医药和医疗设备、19项有关农业、18项有关计算机软件应用。第三，中美战略与经济对话中作出的承诺中有70%与以下三个问题中至少一个有关：投资（30项承诺，占比26%）、多边问题（26项承诺，占比23%）以及透明度（24项承诺，占比21%）。 由于两个对话的侧重点不同，中国政府在这两个对话中就特定领域问题作出承诺的数量存在显著差异：中美商贸联合委员会更多关注双边贸易问题，而中美战略与经济对话侧重于贸易和投资问题。审计也发现，与中美商贸联合委员会相比，在中美战略与经济对话中作出需要中美双方采取联合行动的承诺（占比75%）更为普遍，而在中美商贸联合委员会中作出的大部分承诺（占比76%）仅需要中国政府单方面采取行动。 （二）承诺履行的预计时间 根据美国官方的观点，虽然许多承诺在对话中没有明确履行的具体时间，但是一般认为应在下一次年度会议召开前履行完毕或正在履行。例如美国商务部给出了中国政府履行公平对待外国投资者的承诺的例证。同时，美国财政部官员也透露，除非特别说明，中美双方均认为在中美战略与经济对话中作出的承诺，应在下一次年度会议召开前履行。在两个对话中作出的部分承诺也确定了履行的时间：中国政府在中美商贸联合委员会中作出的184份承诺中有17%、在中美战略与经济对话中作出的114份承诺中有18%确定了履行时间。例如2011年中美商贸联合委员会会议上，中国政府同意在2011年年底前公布通讯网络准入许可和无线电类型核准程序，在2013年中美战略与经济对话会议上，中国政府承诺在2013年年底前向世界贸易组织提交加入《政府采购协议》的最新修改申请。 （三）承诺内容的连续情况 审计发现，两个对话在2004～2013年间讨论的议题和拟实现的目标具有连续性，有些是重申以前的承诺，有些是在以前承诺的基础上向前推进。 在每年举行的中美战略与经济对话中，中美双方会就投资协议进行谈判，并且投资领域作出的承诺占该对话中贸易与投资全部承诺的25%。例如中国政府在2013年重申其遵循主权财富基金的公认原则和实务的立场，重申将给予所有投资者包括市场机会均等在内的国民待遇。 两个对话中作出的部分承诺是对以前承诺的进一步具体化。以中国政府申请加入世界贸易组织《政府采购协议》的承诺为例，最初仅要求中国政府对申请进行修改作出承诺，发展到后来要求中国政府对申请中细节的完善作出承诺。此外，中国政府在计算机软件应用方面的承诺也随着时间的推移而不断得到深化。审计发现，在中美商贸联合委员会上，中国政府作出的与软件相关的承诺有22项，其中2004年有18项，中美战略与经济对话于2011年作出的与软件相关的承诺有4项。中国政府承诺2004年中央政府和地方政府不再使用盗版软件，国有企业将于2006年不再使用盗版软件，随后该项承诺得到履行；2010年，中国政府承诺建立政府机构软件资产管理系统，确定软件采购、升级和更换等预算资金；2012年，中国政府证实了要求国有企业使用正版软件。中国政府承诺2011年加强对政府软件合法化的检查，2012年拓展到对国有企业软件进行试点检查。 三、联邦机构跟踪中国政府承诺履行情况的主要方式 （一）与中国同行接洽。中美商贸联合委员会下属16个工作组，每个工作组都由中美两国的政府官员组成，他们是联邦机构获取信息的重要来源。根据联邦机构官员的观点和相关资料显示，中美商贸联合委员会作为对贸易关系变化的回应，于2005年成立了贸易和投资工作组。联邦机构在该工作组会议上从中国同行处获取了中国政府承诺履行情况的最新信息。商务部和美国贸易代表办公室官员从工作组会议上获取了关于中国政府采取措施关闭假药销售网站的信息。知识产权工作组官员认为，该工作组已经成为跟踪中国政府机构和国有企业降低使用盗版软件承诺的重要机构。 （二）综合美国政府官员在编制下一年度中美战略与经济对话全体会议联合情况说明时，分析获取中国政府承诺履行情况。美国政府官员在编制下一年度中美战略与经济对话全体会议联合情况说明，多家联邦机构通过综合分析获取承诺履行的情况。具体流程是财政部要求几家相关的联邦机构编制战略重点，然后与联邦机构就联合情况说明进行协商。这一过程能够判断中国政府过去承诺的履行情况，并确立需要中国政府将要作出的承诺事项。 （三）承诺履行情况检查。2010年，中美两国确立了对中美商贸联合委员会上作出的承诺履行情况进行检查。 （四）中国同行参与各种会议的资料。财政部官员认为，他们通过获取中国同行参加各种会议的资料，如中国提交的世界贸易组织常设委员会和亚太经合组织论坛材料等，跟踪中国政府履行中美战略与经济对话中承诺的情况。 （五）通过美国行业协会和驻海外官员获取中国政府承诺履行情况的信息。例如美国贸易代表办公室要求利益相关方提交书面陈述。美国派驻中国的官员在向总部提交年度报告时应包含中国政府承诺的履行情况。 （六）文书。美国联邦机构官员指出，他们使用各种文书跟踪中国政府的承诺履行情况，但是没有一套综合性的文书能够提供承诺履行情况的全部信息。 此外，一些政策制定者和私人部门代表也要求使用商业指标（如出口和销售）跟踪中国政府承诺履行情况。根据联邦机构高级官员的观点，尽管商业指标能够直接反映美国增加出口的目标实现与否，但是并不能消除贸易和投资壁垒。 四、美国联邦机构跟踪中国政府承诺履行情况存在的突出问题 审计发现，美国贸易代表办公室在9份报告中涉及贸易壁垒和相应对策的信息，但没有向国会和社会公众提供中国政府承诺履行情况的信息，承诺履行情况信息不完整，根源在于跟踪报告不清晰或不完整，将导致政策制定者难以掌握中国政府承诺履行情况并及时作出决策。 （一）承诺履行情况的信息分散在多个报告中 美国贸易代表办公室在商务部、财政部以及其他机构的帮助下编制了9份中国政府履行消除贸易壁垒和市场进入许可承诺情况的报告，每份报告有自己的侧重点和结构。中国WTO合规性报告是唯一一份关注中国贸易问题的报告，主要审查中国在加入WTO时承诺的履行情况。美国商贸代表办公室认为，中国WTO合规性报告是关于承诺履行情况的基本报告，其他8份报告包含一些承诺履行情况的补充信息。 （二）承诺履行情况的信息不完整 审计发现，获取清晰且综合的承诺履行情况信息存在一定难度。报告中对一些承诺履行情况的信息可能不足或不明确，同时报告格式上的差异也会使信息使用者难以获取有用的信息。这会影响国会和其他利益相关者了解美国政府在减少或消除贸易壁垒方面取得的进展。审计发现了几例与降低市场进入壁垒相关的承诺履行情况报告不完整甚至没有披露。 1.与软件正版化相关的承诺履行情况报告不完整。中国政府履行中美商贸联合委员会在2008～2011年作出的9项承诺、中美战略与经济对话在2011年作出的1项承诺的报告不完整。审计认为，根据对上述9份报告的分析，无法确切地了解中国政府履行这些承诺的情况。美国商贸代表办公室没有报告中国政府是否为实施软件正版化而增加资金投入，是否检查了中央和地方政府软件正版化情况。 2.与软件正版化相关的中国政府承诺履行情况报告缺乏一致性。在2011年中美商贸联合委员会上，中国政府承诺到2012年在省级政府层面实现软件正版化，并公告软件正版化的审计结果。2013年的《外国贸易壁垒评估报告》表明因为信息不足，美国商贸代表办公室无法核实中国政府是否履行了该承诺。但是随后一个月发布的2013年301特别报告指出，中国已经完成了该项承诺。除了不同报告关于软件正版化完成情况的差异外，仍然无法判断中国政府是否履行了承诺。 3.没有报告与中国特定产业政策有关承诺的履行情况。中国政府在2011年中美商贸联合委员会上承诺修订医疗器械的安全标准，宣称该标准将与美国标准更为接近，然而该项承诺的履行情况在2012年和2013年的报告中均没有提及。 4.中国国有企业改革的承诺履行情况报告不完整。在2010年中美战略与经济对话上，中国政府承诺继续改革国有企业，允许私人投资者和外国投资者持股；在2010年中美商贸联合委员会上，中国政府承诺包括国有企业在内的所有企业的采购和销售业务均基于商业考虑，公平对待国有企业和私人企业，但是美国商贸代表办公室没有报告这些承诺的履行情况。 为适应经济全球化形势的要求，为我国参与全球竞争提供公平的国际环境，我国参与了中俄、中新等一系列多双边经贸合作，签署了大量经贸合作协议，外国政府在贸易谈判中也对我国作出了大量承诺。这些协议或承诺的履行关乎国家利益，我国审计机关可以借鉴美国审计署的做法，从以下几个方面关注外国政府承诺履行的相关信息。 （一）外国政府对我国作出承诺的总体情况 审计机关可以根据多双边经贸合作的重要性水平或贸易额的波动幅度，重点关注进口额和出口额较大的贸易伙伴国、双边贸易额波动较大的贸易伙伴国承诺的履行情况，连续分析若干年来该国政府对我国作出承诺的数量、承诺分布的领域等方面的信息。 （二）外国政府承诺的履行时效 承诺具有时效性，延期履行或不履行承诺都是一种违约行为，我国有关部门应当督促对方履行承诺或追究违约责任。审计机关应在了解外国政府作出承诺总体情况的基础上，逐项核实承诺是否有明确的履行时效以及有明确履行时效的比重；核实承诺的履行开始日和完毕日；分析承诺履行完毕日尚未履行或正在履行承诺的比重。 （三）我国政府管理外国政府承诺的机制 管理外国政府承诺的良好机制是实现国家利益的重要保证。按照承诺流程来看，审计机关应首先了解我国与外国政府谈判并要求其作出承诺的政府机构或组织；其次获取我国跟踪外国政府承诺履行情况的政府机构或组织；然后掌握并评价我国政府机构或组织跟踪外国政府履行承诺的方式方法；最后评价我国政府机构或组织跟踪外国政府履行承诺情况的报告及其适当性。 （四）外国政府承诺对我国经济社会发展的影响 我国的对外开放实现了从“引进来”向“引进来和走出去并重”的转变。审计机关应重点评价外国政府履行承诺对我国引进先进技术、扩大出口贸易、实施走出去战略、公平的国际贸易规则和投资标准制定等方面的影响，并进一步确定未来在多双边经贸谈判中需要商谈的议题以及需要外国政府进一步作出的承诺，维护国家利益和国家安全。标签：中美战略与经济对话论文; 政府审计论文; 审计流程论文; 跟踪审计论文;