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党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，加强党的执政能力，“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”前苏联东欧社会主义国家共产党执政失败的历史教训，我们党执政的历史经验与党和国家政治生活中存在的问题都说明，这是社会主义国家共产党执政面临的一个带根本性的问题。如何使党的执政方式走上科学、民主和法制的道路，解决党和国家政治生活中的“人治”现象，从制度上保证党和国家巩固和发展的连续性和稳定性，这对党和国家政权建设来说都是一个重要的历史性课题。学习领会《决定》精神，本文试就这个问题作些研究和探索。
一、中国共产党执政方式的特点和优势
政党在现代各主要国家政治生活中都起着极其重要的作用，特别是执政党主导着各国社会政治发展的主要方向，决定着国家的性质、前途和命运。但在不同社会政治制度和政党制度下，执政党的地位和作用不尽相同，执政党的执政方式也不尽相同。
在西方资本主义国家，执政党主要是指负责组织政府、执掌国家行政权力的政党。这大体又有两种形式：一是实行议会内阁制的国家，二是实行总统制的国家。这两种形式的共性主要表现在：(1)大多数国家的政党制度是实行两党制或多党制，由两党或多党通过竞选轮流执政或联合执政；执政期限由法律作出明确规定。(2)执政党主要是执掌中央政府的行政权，对立法权、司法权，对社会经济、政治、文化组织以及社会意识形态，只能施加某种有限的影响，或者拥有一定的立法权。(3)执政党同国家机关（包括政府）在职能、机构、人事、经费等方面都是截然分开的，没有隶属关系。这种政党制度和执政方式，其优点在于：(1)执政党的地位是通过选举产生的，人们通过定期选举能够比较有效地影响政党的活动与决策；(2)执政党主要是执掌国家行政权力，能够比较有效地受到国家其他机关的制约；(3)执政党虽然通过国家行政权力掌控国家行政机关的人事任用和经费，能够制定有利于某种倾向的社会经济政治文化政策，但由于有着比较完备的法律制度和法定程序，因而行政有比较大的透明度，有利于减少各种舞弊和腐败现象。但整个来说，资本主义国家的政治体制和政党制度，是资本主义国家机器的重要组成部分，是维护资本主义社会制度和巩固资产阶级对国家统治的工具。这正如马克思、恩格斯所说的那样，资本主义国家同以往的一切国家一样，都是“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”。他们还指出：“正是在美国，同在任何其他国家中相比，‘政治家们’都构成国民中一个更为特殊的更加富有权势的部分。在这个国家里，轮流执政的两大政党中的每一个政党，又是由这样一些人操纵的，这些人把政治变成一种生意……他们轮流执掌政权，以最肮脏的手段用之于最肮脏的目的，而国民却无力对付这两大政客集团”。（《马克思恩格斯选集》第3卷第32页）这就一针见血地揭露出了资本主义国家政治制度和政党制度的本质和作用。
在我国社会主义制度下，执政党的地位、作用和执政方式，同西方国家都是完全不同的。这突出表现在：(1)在我国，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。人民通过自己选出的代表组成的人民代表大会是国家的最高权力机关，单一地行使管理国家事务的权力，政府、司法和检察机关由人民代表大会选出或任命，对人民代表大会负责。这种议行合一的国家权力机制，能够有效地统一管理国家的各项事务。实践证明，我国的这种国体和政体是我国人民行使国家权力、管理国家事务的最好形式，是中国共产党领导中国人民在国家制度上的伟大创举。(2)执政党即中国共产党是我国社会主义事业的领导核心。党领导中国人民建立了国家政权，得到了全国人民的拥护和支持，因而成为社会主义中国的执政党，成为整个国家和社会政治生活的领导党。党的这种领导作用，主要是通过执掌国家政权来实现的，因而党的执政方式包括了对整个国家机关的领导。(3)实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在我国，中国共产党是执政党，其他民主党派是参政党。中国共产党对各民主党派的领导，主要是政治上的领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。各民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律上的平等地位。这种政党制度既坚持了中国共产党的领导地位，也发挥了各民主党派在国家政治生活中的积极作用，有力地保证了我国社会主义事业的发展。(4)在党和国家政治中实行民主集中制原则。民主集中制是我们党的根本组织原则，也是我们国家的根本制度。由于我国政治体制的这些特点和优势，因而中国共产党有效地坚持和发挥了在整个国家政治生活中的领导作用，为不断地推动和促进中国特色社会主义事业的发展提供了坚强的政治和组织保证。
二、党的执政方式中存在的主要问题和改革完善党的执政方式的价值取向
上述情况说明，我们党的执政方式是适应我国的国体和政体要求建立起来的适合我国国情的政党制度，是在马克思主义国家学说指导下创立起来的社会主义国家一种新型的权力构建和运行机制。同任何一种政治模式一样，其政治理念（原则）同理念的实践并不总是完全相吻合的，我国的政治体制和党的执政方式，整个来说，反映和体现了我们党和国家的性质，但在实践中也存在许多问题和弊端。这主要表现在：
(1)权力运行中的扭曲和异化现象日益突出，使党有脱离群众的危险。社会主义国家的执政党和国家机关，是人民行使国家权力的工具，是人民的公仆。这是共产党执政和社会主义国家政权的根本属性。这一点，马克思、恩格斯在总结世界上第一个无产阶级性质的国家政权——巴黎公社经验的时候就有过明确的概括和结论。他们指出：“以往国家的特征是什么呢？社会为了维护自己的特殊利益，最初通过简单的分工建立了一些机关。但随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”巴黎公社的伟大意义在于，它破天荒第一次试图把这种颠倒的社会政治关系颠倒过来，并为此做出了伟大的实践和尝试。“公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人们同样的工资。”这样，“也能可靠地防止人们（国家公务员——引者注）去追求升官发财了。”（《马克思恩格斯选集》第3卷第12、13页）列宁高度重视并多次强调马克思恩格斯总结巴黎公社提出的这些原则，他在领导俄国人民创建社会主义国家政权的斗争中提出了“一切权力归苏维埃”的口号，并在十月革命胜利后把苏维埃制度作为世界上第一个社会主义国家政权的组织形式。列宁强调：“政权应当完全地、绝对地属于劳动群众和他们的全权代表——工农兵代表苏维埃”。（《列宁全集》第33卷第228页）他还说：“对我们来说，重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家，……社会主义不是少数人，不是一个党所能实现的”。（《列宁全集》第34卷第49页）我们党正是遵循马克思主义国家学说建立了我国的社会主义国家政权，使人民成为国家和新社会的主人。但历史经验说明，社会主义国家这种崭新的国家形态也需要一个长期实践和不断改革完善的过程。由于旧的国家制度和各种剥削阶级腐朽思想的影响，由于权力作用的两面性，一些旧的官僚主义作风和权力滥用的现象，也很容易在社会主义国家机关和执政党中滋长和蔓延，甚至使国家和国家机关异化，由社会公仆重新蜕变成为社会的主人。苏共执政失败，原因固然很多，根本问题是苏共在长期执政过程中违背马克思、恩格斯、列宁确立的立党宗旨和建国原则，在党和国家机关中生长了一个特权阶层，失去了人民群众的信任和拥护，因而在同反对势力的斗争中，人民群众站到了共产党的对立面，走上了亡党亡国的道路。对于这种现象，应该说我们党保持着清醒的认识。毛泽东在建国前和建国后一再强调反对官僚主义、宗派主义和党腐败蜕变的危险，要求全党“不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层”。（参见毛泽东1956年11月15日《在中国共产党八大二次会议上的讲话》）但这至今仍是我们党和国家政权建设面临的突出问题和严峻考验。党和国家机关中发生的各种腐败现象、滥用职权和营私舞弊现象，已经成为当前党脱离群众的严重危险，成为动摇党的执政基础和危害国家稳定的重要隐患。因而也是要提高党的执政能力、保持党的执政地位首先需要研究和认真解决好的根本问题。
(2)权力高度集中的执政方式，使党和国家机关工作中存在的主观随意性和滥用权力成为难以纠正的弊端。党的领导和民主集中制是我们党领导人民治国理政的优势。但适应过去革命战争和建国后长期实行计划经济体制的要求，形成了党对国家政权领导的高度集中的领导体制。这种权力高度集中的领导体制，过去对我国社会主义政权的建立和发展起到了积极的作用，但也存在着严重的缺陷和弊端。邓小平把我国政治体制中存在的这种缺陷和弊端，明确地概括为严重的官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。其中，最根本的也是决定其他现象存在和难以解决的是权力过分集中的党对国家的领导制度，也就是执政方式。这表现在党内权力关系方面，由于权力过分集中于个人，党的民主集中制和集体领导制度往往扭曲成为书记个人或少数人决定党和国家的重大问题，因而形成各种形式的个人专断和党内生活中的家长制；表现在党政关系方面，权力过分集中于党委，党权高于一切，因而形成以党代政、党政不分，国家机关的权力高度集中于各级党委甚至书记个人手中；表现在中央与地方、上级机关与下级机关的关系方面，地方与下级机关的权力过分地集中于中央和上级机关，因而地方和下级机关缺乏应有的自主性与活力，等等。十一届三中全会以来，我们党在改革党和国家领导制度方面做了许多工作，也取得了一定的成效，但这种权力高度集中的领导体制和执政方式并没有从根本上得到有效的解决。事实说明，不从源头上改革和规范这种权力高度集中的政治体制和执政方式，要提高党的执政能力，要治理各种腐败和权力滥用现象，是难以从根本上解决问题的。
(3)缺乏有效的权力监督机制，不能有力地制约和监督权力的滥用。任何权力都需要制约和监督。社会主义国家及其执政党同样需要有效的权力制约和监督机制。前苏共党和国家机关由于权力高度集中而缺乏有效的权力制约和监督，特别是人民群众及其代表机关苏维埃对苏共和政府的监督，是苏共执政方式中存在的严重缺陷，也是苏共腐败和执政失败的重要根源。这个问题在我国当前党和国家政治生活中同样严重存在。历史的教训和现实的状况说明，权力高度集中而又得不到有效地制约和监督，必然助长和难以制止党和国家领导机关工作中的主观随意性和权力的滥用，必然助长和难以制止官僚主义、宗派主义、形式主义和各种腐败现象的滋生。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。但党和国家各级机关的权力实际上都掌握在大大小小的干部手中，特别是各级领导干部手中。近年来发生的许多大案要案，主要都出在这些人身上或跟这些人有牵连。这种事实说明，要反对和防止党和国家权力的腐败和蜕变，最重要的是要健全党和国家权力的均衡和监督机制，特别是人民群众及其代表机关对党和国家行政领导机关的监督和制约机制，强化对党政机关尤其是主要领导人员的监督工作。
(4)党和国家政治生活中民主不足，党员和人民群众的民主权利得不到切实的行使和保障。按照马克思主义原则，我们党和国家是世界上最具民主性的政党和国家。在我们党内，党员是党的主人；在我们国家，人民是国家的主人。我们党的章程和我国宪法都明确规定，在我们党内和国家政治生活中，广大党员和人民群众都享有最广泛的民主权利。但在实践中，人民群众和党员的民主权利并不能得到应有的行使和尊重。党和国家政治生活中不民主，甚至各种形式的反民主、侵犯党员和人民群众法定权利的现象屡有发生，且骇人听闻。正是由于这种原因，促使一些地方的群众上访和“闹事”，使那里的党群关系、干群关系处于严重的对立和对抗之中。群众是政党执政的基础。侵犯群众利益和民主权利，失去了群众的拥护和支持，就失去了执政的基础；与群众处于对立和对抗的境地，就走向了群众的对立面。出现这种情况，是个人要垮台，如果成为一种普遍倾向，政党也要垮台。因此，要提高执政能力，必须认真解决党和国家现实生活中存在的这些问题，使党和国家的发展真正建立在民主的基础上，真正有巩固和稳定的群众基础。
凡此种种，说明我们党和国家的领导制度和执政方式有着明显的优势，也存在着明显的缺陷。因此，要坚持我国的社会主义制度和党的执政地位，必须在坚持和发挥我们党和国家领导制度和执政方式优势的同时，也必须用积极的态度改革和完善党和国家的政治体制和权力运行机制，使党对国家的领导和执政方式尽快地走上民主化和法治化的道路。
三、积极推进党的执政方式的民主化法制化建设
鉴于党和国家政治生活中长期存在而难以解决的弊端，按照民主化法制化的要求改革和完善党和国家的领导制度和执政方式，需要着重解决好以下几个方面的问题。
第一，要发展人民民主和党内民主，积极推动和实现党和国家政治的民主化，使党和国家的领导制度和执政方式切实有效地建立在民主的基础上。实践证明，民主集中制原则及其在我们党和国家政治生活中的表现形式即党的代表大会制度和人民代表大会制度，是完全适合我们党和国家性质的最有效的领导制度和组织形式。因为，它首先是民主的，集中是建立在民主基础之上的。在党内生活中，党的代表大会是由党员经过民主选举产生的党员代表组成的，是党内的最高权力机关；代表大会选举产生的党的委员会必须贯彻执行代表大会通过的党章和各项决议，并向其报告工作，受其监督。党的委员会选举产生党的常委会和书记，常委会和书记必须向党委会报告工作，并受其监督。在国家政治生活中，人民代表大会是由人民经过民主选举产生的人民代表组成的，是国家的最高权力机关；人民代表大会选举产生的常务委员会是它的常设机关；代表大会及常委会选出或任命的国家行政、司法和检察机关是它的执行机关，必须保证代表大会及其常委会通过的宪法及各项法律和决定的贯彻执行，向其报告工作，并受其监督。对一切国家机关中的不称职或违法人员，代表大会及常委会有弹劾和罢免的权力。这就充分说明，民主是我们党和国家政治生活的基础和基本原则，在我们党和国家政治生活中有着充分的民主资源。我们党和国家现在领导体制中存在的权力过分集中的现象，不是我们党和国家本质的反映和体现，而是在过去特定历史条件下适应当时形势和任务的要求形成的一种权力运行机制。随着我国社会主义制度的巩固和社会主义民主政治建设的发展，我们必须充分发掘和利用我们党和国家制度中所蕴藏的这种深厚的民主资源，真正发挥党的代表大会及其委员会和人民代表大会及其常委会在党和国家政治生活中的最高权力地位和作用，把扭曲了的权力机制扭转过来，使党和国家机关的各级领导人员都能够受到严格的民主选择和监督，从根本上改变党和国家领导体制中存在的权力高度集中于个人或少数人的不正常现象，就能进一步发挥我们党和国家领导制度中的优势，使党和国家政治生活呈现出更加生动活泼的政治局面。
第二，要坚持依法治国，改革和完善党对国家政权的领导制度，建设中国特色的社会主义执政方式。鉴于过去党和国家领导制度中权力过分集中产生的许多弊端，邓小平在党的十一届三中全会就提出要发展人民民主，还提出“为了保障人民民主，必须加强法制”，使民主制度化、法律化。按照这种要求，党的十二大把“党必须在宪法和法律范围内活动”写入了党章。党的十五大又进一步提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”。这不仅为我们党领导人民治理国家、纠正党和国家政治生活中的“人治”现象确立了基本方针，也为改革和完善党对国家的领导制度，建设中国特色的社会主义执政方式确立了明确的方向。
依法治国，构建我国社会主义新型的执政模式，关键是要配置好处于我国权力中心位置的党委、人大和政府三者之间的关系问题，即权力的制衡和监督问题。党是社会主义事业的领导核心，党对国家政权的领导不能动摇。但问题在于如何解决好党的领导的途径和形式，即如何处理好同人大、政府的关系问题。我国宪法规定，人民代表大会是人民行使国家权力的最高机关，政府是国家权力机关的执行机关。过去在“一元化”口号下形成的权力高度集中的领导体制中，权力主要集中于党委，党委则又集中于党委书记个人或少数人，党对国家政权的领导往往成为党委对人大和政府工作的直接干预，甚至越俎代庖，直接向政府和司法、检察机关下命令、发指示，使国家机关不能行使宪法赋予的应有权力和职责。这是国家政治生活中产生官僚主义和滥用权力等“人治”现象的体制性根源。纠正这种弊端，最重要的是要按照宪法的规定，切实保证人民代表大会及其常委会能够有效地履行宪法赋予它的各项职权。党对国家政权的领导是政治领导，实行政治领导的主要方式，是使党的主张经过法定程序变成国家意志，并由国家机关依法行政，保证它的贯彻执行。依法执政，按照依法治国的要求，应该是将党（委）的各项决定（包括向国家机关推荐的重要干部人选）作为提案，依照法定程序提交国家权力机关（各级人大及其常委会），由国家权力机关进行审议，在民主讨论（或辩论）的基础上，按照多数决定的原则进行表决，通过的即成为国家的法律或具有法律效力的决议，不通过的也可以退回党委重新研究作出修改后再提交审议，甚至也可以搁置或否决。这是法治国家权力机关应有的权限，也应当成为我国权力机关对执政党实施法律监督的一种重要形式。不应当把人大及其常委会对党委提案的修正或否决，视为否定或反对党的领导的表现。坚持这种原则，党委也不应直接干预政府、司法和检察机关的具体工作。它们作为国家权力的执行机关，由人大及其常委会选举或任命，负责贯彻执行人大及其常委会通过的法律和方针政策，并受人大及其常委会的监督。对于政府、司法、检察机关履行职责的情况和工作中存在的问题，人大及其常委会有权进行监督和检查，对于一切不称职或违犯法律规定的国家机关工作人员，有权依照法定程序进行弹劾和罢免。如果按照这种方式改革和构建党和国家的领导制度和执政方式，不仅能够切实有效地发挥各级国家权力机关的作用，也能够有力地纠正党和国家政治生活中权力过分集中和“人治”现象，积极推动和促进党和国家权力的运行机制走向法制化的道路。
第三，要坚持立党为公，执政为民，建设廉洁从政的干部队伍。党和国家的权力都是由各级干部具体行使的。提高执政能力，首先要求对干部的选拔和管理要有科学的权力制约机制。十一届三中全会以来，适应改革开放和发展社会主义经济的要求，我们党在加强干部队伍建设方面取得了重要成就，但改革开放和发展社会主义市场经济的新形势新环境，也使干部队伍建设面临着严峻考验。当前干部队伍特别是领导干部队伍中存在的各种官僚主义、宗派主义、形式主义现象，利用职权谋取私利和贪污腐败现象，跑官买官卖官现象，只对上负责不对下负责，甚至欺压群众的现象，已经到了群众难以容忍的程度。现在干部队伍特别是领导干部队伍中存在的上述问题，归根到底，在于不能切实有效地发挥人民群众在选拔、任用和监督干部工作中的民主作用。如果人民和人民代表、党员和党员代表不能充分行使选拔、任用和监督党和国家各级领导人员的民主权利，如公开、公正的民主选举党和国家机关各级领导人的权利，公开批评党和国家机关各级领导人的权利，要求撤换和罢免党和国家机关某些不称职和渎职的领导人的权利，那么，民主推荐、民主测评、民主生活会、任前公示、干部辞职、任职回避制度等等，都只能流于形式和口号，而不能切实解决当前干部尤其各级领导干部队伍中存在的权力滥用和腐败现象。这就要求我们必须更新干部管理观念和清除干部管理工作中的封建主义余毒和影响。干部是人民的公仆，人民不仅有按照自己意愿选择干部的权利，而且也有监督和参与干部管理工作的权利。要坚持党管干部的原则，但党管干部必须同人民群众民主的选拔和监督干部结合起来，而且党管干部要以人民群众对干部的民主选拔和监督为前提。群众不拥护不赞成的干部，不能充任群众的领导人；群众赞成和拥护的干部，应当成为群众的领袖。当然，经过群众推选出来的人，也不一定都是优秀人才，正如我们坚持党管干部原则，干部队伍中也会出现某些不称职甚至腐败分子一样。经过实践，如果不能真诚地为群众服务，群众会在实践中重新作出选择。干部都是生活在党员和群众之中，每个干部的优劣，应该说党员和群众是最了解的。对干部的选拔和管理，只有建立在民意的基础上，让群众充分行使民主选举和监督干部权利，才能正确地发挥党管干部的作用，真正建立一支执政为民、廉洁从政的干部队伍。
第四，要注重制度建设，使党的执政方式规范化和程序化，从制度上规范党的执政行为。共产党执政的根本理念和原则，是西方任何国家和政党都不可比拟的。但由于某些具体的制度不健全，因而在实践中存在着执政行为的随意性和不规范性，甚至理论与实践脱节，弊端丛生。治国理政，重要的是要有制度的规范和约束。没有健全的硬性的制度规范和制约，必然产生国家权力的滥用。要有效地铲除党和国家政治生活中广泛存在的官僚主义和“人治”现象，关键是要按照宪法和党章的规定，在党和国家政治生活中建立健全体现民主原则的各项基本制度。如党和国家各级领导机关换届工作中的选举必须真正体现党员及其代表和人民及其代表的意志，使选举人能够按照自己的意愿选举自己认为合适的人选，而不是事先已经确定人选，让党员、群众及其代表画圈投票，使选举工作徒有形式。要从最下层直到最高层，党和国家机关领导人员都要实行差额选举、竞争任职的制度，这样才能有效地杜绝干部中只对上负责不对下负责以及跑官买官卖官现象。要从最下层直到最高层，党和国家机关领导人员都要实行任期任届制，担任主要职务的领导人员不得在同一个职位上超过两届，这样才能从根本上改变领导干部职务终身制现象，等等。在这方面，我们可以而且应该借鉴西方国家的某些有益的制度。我们说西方国家的政治体制包括其政党执政方式，从根本上说是为巩固资本主义制度、维护资产阶级利益和统治秩序服务的，但它经过几百年的发展，已经形成了一整套的权力制约和运行机制，如程序完备的选举制度，比较有效的权力均衡制度，违宪违法的责任追究制度，社会舆论监督制度，等等。西方国家政治体制中的这些制度性规范，是人类社会政治文明发展的产物，也是工人阶级和劳动人民反对资本主义制度斗争的成果，而不应当视为资产阶级的专利。我们必须坚定不移地坚持我们党和国家的无产阶级政治本色，反对各种企图按照西方国家政治模式改造“西化”我国的政治倾向，同时也要借鉴历史上包括资本主义国家政治体制中一些有利于协调社会政治关系、推动社会稳定发展的政治形式，改革和完善我们党和国家的领导体制，构建中国特色的社会主义执政方式，使党和国家的领导制度和执政方式能够更加有效地推动和促进我国社会主义制度的巩固和发展。
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