走向均衡：我国基础教育政策重心的转移，本文主要内容关键词为：基础教育论文,重心论文,走向论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史：从重点扶持到均衡发展
改革开放以来，我国整个社会发生了深刻的变化，宏观的国家政策是开放搞活，由计划经济向市场经济转变，政治体制改革也不断地走向深入。教育也确立了“教育必须为社会主义现代化建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的方针，为了培养能够服务于我国的经济建设和社会发展所需要的各级各类人才，为了多出人才，快出人才，出好人才，邓小平提出，“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学[1]。”在他的推动下，1978年，教育部颁发了《关于办好一批重点中小学试行方案》，要求要切实办好一批重点中小学，以提高中小学的质量，总结经验，推动整个中小学教育改革的发展。1980年，教育部又召开了全国重点中学工作会议，讨论修改《关于分期分批办好重点中学的决定》，随后并颁布了此决定。至此，教育政策开始进入了强调重点建设时期。这一重点扶持的政策在当时的历史条件下应当说还是起到了一定作用的，它是基于以下几个考虑：一个是试图要根本扭转“文革”对教育造成的严重破坏，引导教育迅速走上正规化与规范化的道路。一个是在当时教育资源（如资金、师资、设备、校舍等）匮乏的情况下，集中资源优势，重点培养一部分具有发展潜力的学生，以保证他们将来能够成为国家建设的人才。一个是希望通过重点中学的成功办学，在办学思想、办学方法、提高质量等方面对其他学校产生示范作用[2]。
但是，这种积极的作用并没有维持多久，或者说根本就没有起到过这样的作用。相反，在某种程度上它却导致了以升学为目的、以考试为手段的应试教育，导致了学生负担过重等问题。人们对此提出了诸多批评。1981年，《中国青年》杂志发表了一篇题为“羊肠小道上的竞争叫人透不过气来的”调查报道，引起全国的强烈反响。叶圣陶先生痛心疾首地呼吁，“中学生在高考的压力下已经喘不过气来了，解救他们已经是当前刻不容缓的事，恳请大家切勿等闲视之。”随后，在全国的许多报刊以及人大、政协会议上，对片面追求升学率的忧虑和反对，成为重要话题。特别是20世纪90年代中后期，出现了一场对“要不要办重点学校”的激烈争论，讨论的核心问题是：第一，所谓重点学校的高效益是重点学校的功劳还是优秀生源本身的作用？第二，一个民族的发展是依赖于少数的精英还是依赖于全体国民整体素质的提高？第三，重点学校是在起一种示范作用还是在起一种剥夺作用？
这些问题明显地表明了广大人民对重点发展政策的强烈不满，因为它导致了教育的不平等，在一定程度上人为地拉大了差距。首先，区域之间的差距增大。东部、中部和西部地区差异显著，在20世纪90年代有进一步扩大的趋势。如在义务教育阶段学生的平均按时毕业率西部比东部整整落后21个百分点。从现实状况来看，2000年，我国普通小学和初中生平均预算内事业拨款分别是479.28元和668.08元，但地区差异悬殊，如最高的上海生均经费小学为2756.71元，初中2725.60元，最低的河南生均经费小学为251.45元，初中为409.19元。东部地区小学生均经费最高的地区与中西部最低地区相差将近10倍。从师资力量上来看，也存在巨大差异。西部地区不仅教师的达标有待完善，而且还存在着西部人才向东部流动的问题。从而更增加了西部地区的贫困。其次，城乡之间的差距拉大。我国城乡收入比从1980年的2.8∶1逐渐扩大到1988年3.1∶1和2002年的5∶1。户籍制度也成为城市化的主要瓶颈。再次，学校之间的差距增大。重点学校政策使资源相对集中，一些学校盲目追求硬件发展，奢华之风盛行，而与此形成鲜明对比的是，许多薄弱学校的出现。最后，群体之间的差距增大。弱势群体的利益往往得不到保护，“三农”问题成为当前极需要关注的重点。
导致我国基础教育非均衡发展的状况，原因当然是多方面的，有历史的，也有制度的，最主要的则是政策上的。一方面是教育资源尤其是优质教育资源短缺，而广大人民的需求却在不断地提高，二者之间产生了矛盾。当把这些有限的资源通过政策的导向投入到极少数的学校时，会使这种矛盾进一步地激化。另一方面，重点扶持政策使教育资源配置失衡。这种“锦上添花”而不是“雪中送炭”政策的结果必然是富者越富，穷者越穷。
为了扭转这种局面，使更多的人受到更多的教育，使更多的人受到更好的教育，在进入新世纪之后，我国不失时机地提出基础教育均衡发展政策。2002年5月，在北京召开了第三次全国基础教育工作会议，会议的主题就是“促进基础教育的均衡发展”。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确指出，要实施基础教育的均衡发展政策。种种迹象表明，基础教育的均衡发展已经成为我国未来教育发展的战略方针与政策确立了下来。基础教育政策的重心开始发生转移。
二、理论：公平与效率的博弈
从我国基础教育政策的发展历史来看，其价值取向在一段时期是强调公平，在另一段时期却强调效率，总是在公平与效率的博弈中曲折向前发展的。强调公平的教育政策的宗旨是要保证起码的教育权，解决广大人民对教育的迫切需求，提高我国人民总体教育水平。这比较符合我国的国情，因为我国大部分人口在农村，农村应是普九的重点，也是优先考虑公平的现实依据。由此说来，此政策有其存在的合理性。强调效率的教育政策也有其广阔的市场，它强调在公平与效率难以兼顾的情况下，应坚持效率优先的原则，这是市场经济对教育提出的客观要求。在社会主义初级阶段，教育资源有限，不能保证人人都能享受到较好的教育，所以要允许市场进入，学校可以实行按分入校，也可以实行按支付能力入校，由此可以满足多方面的需求。这样说来，此政策也有其存在的合理性。
按照博弈论的观点，有两种博弈的形式：一种是正和博弈，即一方的获得并不会损害另一方面的获得，两者在博弈中都得到收获；一种是零和博弈，即一方的获得正好是另一方的损失。以此来分析效率与公平的关系，有学者提出，二者之间的关系不仅是矛盾的关系，即零和博弈，同时也存在一致的地方，即正和博弈。它们之间不一定构成对立的关系，也就是说，强调教育公平并不一定必然导致教育效率下降，相反，强调教育效率也并不一定必然会忽视教育公平。这在理论上是成立的，也给我们不少方法论上的启示。但在实践中，还是存在着究竟把有限的教育资源用在少部分人提高教育质量上，还是用在保证绝大部分人享有平等教育机会权利上的艰难选择。这里，最好运用罗尔斯所提倡的“差别对待”原则。也就是针对不同情况，不同发展阶段，不同群体区别对待。另外，效率与公平在不同领域会有不同的作用。公平往往适合于政治领域，它强调人与人之间政治地位的平等，权利关系的平等，受教育机会的平等，等等。效益适合于经济领域，它强调以最少投入获得最大收益。政治平等与经济效率之间常常会发生矛盾，一些在经济上获得成功的人，努力用钱去得到额外的权利，而这种权利本应该是平等地分配给每一个人的。因而机会不再平等。对于另外一些在市场中受到惩罚的人，其权利在一定程度上被剥夺。用此理论来分析教育领域，就要求我们在处理公平与效率的时候，其前提要分清楚哪些是可以用市场的效率来进行平衡，哪些不能运用市场的效率，而政府应承担起相应的责任。在义务教育阶段，应优先考虑教育公平，而在非义务教育阶段，应根据社会效益与个人效益统一的原则，适当引入市场机制，实行教育成本的分担政策。对一些基本实现义务教育，解决了教育公平的地区可以实行效率优先原则。政府应在公平和效率两者间保持平衡，首先要保证最基本的公平，包括扶贫、帮困、助学，也可以成立各种各样的基金，帮助实现这个目标。同时，我国幅员辽阔、情况复杂，各地发展很不平衡，地区差异非常之大，所以政策的制定应考虑到各种因素，根据不同的情况区别对待。
三、实践：一项社会行动
基础教育均衡发展不仅是一种理想，更是一种责任；不仅是一种理论，更是一种政策；不仅是一项福利，更是一项社会行动。作为一项社会行动，就有必要采取切实可行的措施来缩小地区之间、学校之间与不同群体之间的差距，走向基础教育的均衡发展。
（一）要解决区域之间的均衡问题，最关键是加强政府的财政转移支付力度，使城乡和不同地区的教育资源与教育投入达到相对均衡。在加强“输血”的同时，增加农村与落后地区的“造血”功能。
1.建立稳定的义务教育经费供给机制。这里有两层含义：第一，要从传统的“人民教育人民办”转向“人民教育政府办”，这不仅仅是教育经费来源上的一个变化，更是一个明晰的教育主体的变化，即义务教育的责任由过去的人民负担到现在的政府负担，教育均衡化也应当是政府的责任。不容否认，在穷国办大教育的现实条件下，人民教育人民办对我国的普九和实现两基目标曾发挥了非常重要的作用。到2002年底统计，全国实现“两基”县（市、区、旗）及县级行政单位已达2598个，人口覆盖率达到90%以上；全国小学学龄儿童入学率达到99.3%，初中毛入学率达到89.7%。但是此机制带来的最大问题是弱化了政府的责任，或者说政府推脱了自己本应当承担的责任。其造成了两方面的结果，一方面是教育经费严重不足，拖欠教师工资现象比较普遍，据全国教育工会1999年上半年调查，全国有三分之一省、自治区和直辖市拖欠教师工资，尤其是经济欠发达地区和广大的农村地区，教育不仅缺乏财力支持，而且个别地区甚至出现学校教育经费真空或负债累累的状况。另一方面的结果是教育发展水平出现严重的不均衡，地区之间、城乡之间以及学校之间出现了巨大的差距。这种差距在很大程度上是由传统的教育经费供给机制造成的。第二，义务教育的经费投入要由乡镇负担过渡到以县为主负担，最好由省级财政负担，同时加大中央对省市的财政转移支付力度，向中西部地区和“老、少、边、穷”地区倾斜。只有这样才能最终保证财政投入，最大限度地控制教育的差距。否则可能会出现这样一种局面：中央转移支付，省级基本不付，县级不堪重负，乡级如释重负。为此，一方面要建立稳定的义务教育经费供给机制，完善公共教育财政体制，另一方面尽快制定《教育投入法》，从法律的层面上保证教育经费的投入。
2.大力发展信息技术教育。
科学技术与互联网的快速发展对教育产生了全方位的影响，无论从教育手段、教育内容还是教育方式等方面都发生了前所未有的变化。它不仅要求加强信息技术课程建设，而且要加强信息技术网络建设。面对信息化社会的到来，我国将在教育的发展上选择“发展现代远程教育，提高教育现代化、信息化水平”的策略，计划用5-10年的时间，在全国90%以上的中小学普及信息技术教育。利用广播、电视、卫星通讯、互联网等多种方式实施“校校通”工程，逐步形成信息技术教育的“天罗地网”，这是加快落后地区发展，缩小欠发达地区与发达地区、城市与农村在信息技术上的差距使其尽快赶上发达地区最有利的捷径。但从全国的情况来看，尽管信息技术教育进展很快，全国的普通高中已经有92%在2002年开设了现代信息教育的必修课，城市的初中已经达到了65%、小学达到了10%，但这些建设发展很不平衡，广大的西部中小学校别说进行信息技术与网络建设，就是进行最基本的硬件与办学条件建设就很难达到，硬件不足是其普遍现象，校舍面积偏小，桌椅破旧，危房率高，很多学校没有图书阅览室和图书馆。为此，我国政府必须将重点放在支持西部地区、贫困地区、农村地区发展信息技术教育和远程教育上，加强政府的财政转移支付力度，使全国的信息技术教育处在同一起跑线上。
（二）要解决学校之间的均衡问题，关键是进行制度创新。
最好的中小学校在中国，最差的中小学校也在中国。现实的确如此。2002年4月8日，《北京晚报》刊登了一篇报道中国人民大学附中的文章，标题为“人大附中超过了日本最好的中学”。文章认为，人大附中在教学技术手段上走在了全球中学的最前列，拥有学生专用的、设备先进的科学实验大楼、高科技“全副武装”的图书馆和综合楼。其实，何止是人大附中，你到上海、广东、江苏、浙江等发达地区走一走，就深有体会。听说，有位澳大利亚友人本来想捐助中国学校，可是在参观了上海新建的几所寄宿制高中学校之后，决定取消捐助计划，因为他觉得中国中小学的办学条件远远超出了自己国家的学校和他原来的想象。但是如果你再到广大的中西部去走一走，就会发现，“黑房子，土台子，中间坐个泥孩子”的现象仍然存在，不少孩子的基本学习条件仍然缺乏保障，很多学生时时面临失学危险；有的学校办学经费紧缺，连粉笔都买不起。当然这些差距绝对不仅仅存在于地区之间，在地区内部、在城乡之间也同样存在着巨大的差距。这些巨大的反差使我们不得不思考这样一个问题：究竟是什么造成了这样一种状况？这不能不对我们现存的教育制度进行反思。
长期以来，我们的重点校政策导致了学校之间差距拉大，这是一个最主要的原因。其二，缺乏一个衡量的标准，也就是说我们至今还没有制定一个衡量办学的基准。其三，就是一个办学机制不灵活的问题，没有引入市场竞争机制，学校普遍缺乏活力。其四，就是人为的阻碍，如户籍制度使广大农民很难脱掉农民的帽子，子女在城市上学也成了本不应成为问题的问题。有鉴于此，必须进行制度创新，达到均衡发展。
1.制定相对的、动态的办学标准。在办学条件的规范上，要根据不同经济发展状况与教育水平，制定出不同的标准，此标准是动态的、相对的。积极推进中小学标准化建设，深化体制改革，合理配置资源，实行规范化办学，杜绝把学校分为三六九等的简单化做法，坚决取消等级学校，淡化窗口学校与形象工程，把精力逐步转移到加强学校的标准化建设的道路上来。在满足基本条件与达到合格标准的基础上，再对今后发展提出新的规范与要求，再适当提高标准。
这样在评估督导上就会发生180度的大转变，也就是不再确定一个高标准，使各个学校都向它看齐，各校都使出浑身解数，导致恶性竞争，也易造成盲目攀比的不良风气。在制定了相对的办学标准之后，评估督导注重的是如何保证办学的底线，加强薄弱学校建设，即少搞锦上添花的“窗口学校”，多做雪中送炭的“扶贫工程”。只有这样，才能在一定程度上解决“择校收费”问题，因此要加速薄弱学校改造工程，缩小校际差距，扩大优质教育资源，提高基础教育的整体水平，达到“标本兼治，重在治本”的效果。
2.进行办学体制改革，形成公办与民办共同发展的局面。由于对“社会主义”的理解问题，我国一直以来实行的计划经济，没有引入市场机制，在办学体制上也全部是公办学校，这就造成了办学体制单一，缺乏灵活性。改革开放之后，我们积极引入市场机制，形成公办与民办共同发展的局面。但处于现在的转型时期，还有许多有待进一步完善的地方。第一个问题是“名校”是否可以变为“民校”，也就是说一些示范性的、办学质量高和社会声誉好的学校能否转制为民办学校，这也有不同的意见，有人认为所有的学校如果条件成熟都可以转制，但主流的思想是认为不能改制，只有薄弱学校才可以进行改制探索。第二个问题是名校可不可以办民校，也就是名校可以依托名校的声誉，运用民办的机制来举办民办学校或改制学校。但改制的学校必须实现四个独立，即独立法人，独立校舍校园，独立经费核算，独立的教学和人事管理。比较一致的意见是：反对公办名校“变”民校，允许依托公办名校“办”民校。在限制优质学校改制的同时，要规范改制学校的收费，确定一个适当的比例，并避免出现乱收费。
（三）要解决群体之间的均衡问题，关键是要保证公平的教育机会与受教育的权利，同时建立完善的教育保障体系。
1995年《中华人民共和国教育法》规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。这从政治和法律上规定了公民的合法权利，但这并不表明公民事实上能够实实在在地享受到这项权利。由于受到现实条件等各种因素的制约，可能会出现法律上虽然平等而事实上并不平等的现象。所以，不仅要保证法律上的平等，更要保证事实上平等；不仅要保证受教育机会的平等，更要保证受教育过程与结果的平等。为此，必须建立完善的教育保障体系，确立奖、助、贷等教育制度，建立各种教育基金，设立教育救助的“绿色通道”。这种种措施能够提高人们的承受能力和抗差距能力。
从理论上来分析，要解决教育的均衡问题其实质就是要控制教育差距的问题，而教育差距的程度是与教育保障体系的完善程度有着密切的关系。从世界范围来看，有些国家尽管教育差距较大，但人们并未感觉到差距的存在，说明人们对差距的承受能力强，如美国；相反，有些国家教育差距并不很大，但教育保障制度很不健全，人们就很难承受这样的教育差距。从二者的关系，我们可以就此理出四种情况：一种是教育差距大，教育保障高；一种是教育差距大，教育保障低；一种是教育差距小，教育保障高；一种是教育差距小，教育保障低。
这种动态的机制说明控制教育差距，保持教育均衡要加强教育保障体系的建设，以增强人们的承受能力和抗差距能力，从而保持社会的稳定。这不仅是一个教育问题，更是一个政治问题。为此，我们必须做到以下几点：一是继续把基础教育放在“重中之重”的地位。15年来，我国普及九年义务教育的成绩是巨大的，但是不能不承认，它的基础还是薄弱的，还有15%的人口地区没有普及九年义务教育，已经验收普及的地区，水平并不高，有些地方学生流失严重。因此，巩固“普九”成果，提高“普九”质量，仍然是今后一段时间教育所要解决的主要问题。二是要特别重视农村地区特别是贫困地区的教育。只有广大农民子女的教育水平提高了，中国的教育现代化才能真正得到实现。三是要特别关注处境不利人群的教育。这里主要指的是城市中流动人口子女、广大妇女以及障碍儿童等弱势群体的教育，保障这些群体的受教育机会和学习需求，对健全我们的教育保障，使最大多数受到教育，最大多数受到好的教育具有重要意义。这不仅是对贫困宣战，更是对贫困文化的宣战；不仅是在保护弱者，更是在确立一种新的以人为本的教育理念。