中小学校长负责制失真的原因分析及对策，本文主要内容关键词为：负责制论文,中小学论文,对策论文,校长论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1985年5月29日公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“学校逐步实行校长负责制”的要求。1993年2月13日中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》进一步提出了“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”的具体要求。自此，校长负责制成了我国绝大多数中小学必须实行的领导体制。校长负责制的实行的确给大多数学校带来了生机与活力，极大地提高了学校的教育质量与办学效益，但总的说来与政策所要求的既定目标还相差甚远。人们把政策实施过程中出现的致使政策弱化、变形、扭曲的现象，称为政策失真。校长负责制在实施过程中，除了具有其他教育政策失真的共同因素外，还具有该政策的特殊因素。本文试探讨中小学校长负责制在实施过程中失真的具体原因及进一步寻求积极的对策，希望能进一步完善学校领导体制，从而推动我国中小学校教育健康发展。
一、校长负责制政策失真的种种表现
校长负责制政策失真的表现形式主要有以下三种：(1)政策残缺，即一个完整的政策在执行时，只选其中对自己有利的部分贯彻执行，对自己不利的部分则抛之脑后，置之不理，使政策的内容残缺不全。比如在执行校长负责制时，仅仅强调校长是学校的法人代表，对学校全面负责，拥有决策权、指挥权、人事权、财经权，却忘记了落实“支部保证监督，教工民主管理”等制约政策。部分校长从自身利益出发，片面执行政策，导致其权力无限扩大，出现了家长作风和蔑视教师的民主权利等不良现象。(2)政策表面化，即教育政策在执行中，只是被宣传一通，做些表面文章，而未被转化为可操作的具体措施，政策并未真正落到实处，成了空架子。主要表现为当地行政机关并不放权给校长，过分干涉学校的事务，导致学校无自主权，学校的一切活动都要受地方行政机关的监督与干预。(3)政策扩大化，即政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策的外延，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越原定政策要求。比如在执行校长负责制过程中只是片面扩大校长的权力，把校长与教师的关系看做私营老板与雇工的关系，导致校长随便解聘教师，任意处罚教师，按照自己的意志制定学校的规章制度凌驾于教师之上，学校管理缺少民主气氛。这在当前中小学开始真正落实教师聘任制的时候，在实施“末位淘汰制”的试点工作中，是个普遍的问题，亟待解决。
二、校长负责制政策失真的原因
1.政策本身的缺陷
许多专家学者认为，政策执行失败的重要原因在于政策设计不周，思考不详，规划不全。就教育政策的本质而言，它是政策制定者的一种认识结果，不可避免地带有某种局限性和缺陷。导致校长负责制政策失真的政策本身的缺陷主要有两个方面：(1)缺少配套的法律法规，比如实行校长负责制，校长的职责是什么，校长的待遇怎么规定，校长应具备哪些条件，校长怎样产生，校长的任职期限怎么定，校长与党支部、教代会、校务委员会是什么关系等一系列问题无章可循，无法可依。结果导致政策实施随各地经济环境的不同而不同，随领导素质的变化而变化，缺少规范性、统一性，致使管理实践严重偏离政策的既定目标；(2)政策目标笼统，表述不具体。巴德克曾指出：在执行政策过程中，政策目标会发生某种程度的改变，这是因为政策内涵出现了意义不清的情况，需要重新界定，或是因为政策在形成之时的基础不够坚定，需要在执行政策时加以调整[1]。政策目标、标准不明确，不具体，必将导致执行者产生片面的、错误的认识。因此，为避免或减少这种缺陷引起的失真，政策制定者在制定政策时，应更加具体、明确地界定政策目标、标准。例如在《中共中央关于教育体制改革的决定》中提到的“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会作为审议机构”，其中的“条件”指什么，大中小学有无区别，大体上是多少，“有威信”是什么含义，这些问题表述得不够具体、准确，结果导致因各个学校理解不同而各自为政，在实施过程中缺乏统一规范，致使在执行政策时偏离目标。
2.社会的原因
教育是社会大系统中的一个子系统，必然要受社会政治、文化、经济等因素的影响，这些影响既体现在一定的教育政策上，也体现在一定的教育行为上，就像“潜在课程”一样渗透于教育的方方面面。其中积极因素有利于教育政策的贯彻执行，而消极因素与落后思潮则阻碍教育政策的顺利贯彻执行，导致教育政策在执行过程中出现不同程度的失真。归纳导致校长负责制政策失真的社会原因，主要有以下几点：
(1)政治体制的影响。我国的管理体制属于中央集权制，在中央集权制体制下，国家权力集中于中央政府，地方各级政府服从和接受中央政府的领导。在教育行政管理中，中央政府和中央教育行政部门直接领导和管理国家的教育事业，地方政府和地方教育行政部门主要以实施中央制定的教育法律、政策、规划和指令为己任。从教育行政机关与政府之间的关系来看，我国的教育属于教育从属制，各级教育行政机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府行政的独立组织。这样，从制度上，无论是教育行政机关或是地方政府都不可能把学校的全部权力下放给校长，或多或少地要对学校进行一定的控制。校长也必然要按照上级教育行政机构与地方政府的意志行事，致使校长全面负责流于形式，使校长负责制在不同程度上存在失真现象。
(2)传统文化思想的影响。我国几千年的封建专制的统治，在人们心目中留下了深深的个人专制集权的烙印，一些领导者缺乏分权的思想，许多国民也缺乏应有的民主管理意识。近年来在世界民主运动推进过程中，我国国民的民主管理意识虽然有了很大程度的提高，但是在许多领域民主管理仍流于一种形式，大众参与民主管理在多数情况下只是出于一种被迫与无奈，而不是出自于内心。这样在推进校长负责制过程中，一方面，上级机构领导者不会自觉主动地把权力下放给校长；另一方面，校长们也缺乏主动争取自己应有权力的思想意识，同时学校内部的广大教职工也缺乏民主管理的需求。于是，在实施校长负责制的过程中，校长无法拥有相应的管理权，教师也无法真正有效地行使自己的民主参与权来对学校进行管理，所有这一切都不同程度地导致校长负责制失真。
(3)经济水平的影响。对教育来说，财政拨款是最为重要的资源，也是其他教育资源的经济基础。在美国，许多教育政策的推出都伴随着相应经费的拨款，可以说，在那里许多教育政策方案的推行是以相当可观的经费拨款为诱因和保障的。目前，我国的经济水平还不是很高，经济资源相对来说比较紧缺，教育领域的投资远远不能满足教育的需求。我国许多中小学、尤其是广大的农村中小学资金馈乏，教育经费紧张，办学条件得不到改善，教育工作者的工资待遇较低，拖欠教师工资的现象仍然存在，教师福利水平极其低下，住房极其紧张，教育工作者的积极性和责任感较低等问题，可以说都同政府没有提供和保证必要的、稳定的教育经费有关。经济投入是教育发展的基础，如果校长没有相应的经济实力做后盾，也就不可能真正拥有相应的决策权、指挥权、人事权，也就无法对学校进行全面负责。
3.政策执行者自身素质的影响
教育政策的执行者是指执行组织机构或执行人员。政策执行者是政策执行活动的主体，他们在政策执行中发挥着主导作用。政策执行者本身及行动方面的特质或缺陷往往是政策失真的重要原因。这里我们主要从以下两个方面进行分析。
第一，从学校与教育行政机构及地方政府之间的利益冲突方面分析。政治学家莱瑟姆(E.Latham)说：“公共政策实际上是在任何特定的时候，通过集团斗争而形成的一种均衡……这种均衡之派别和集团不断为获取自己的最大利益而斗争……立法机关仲裁团体间的斗争，认可成功的团体，记录失利团体的让步情形。”[2]从这里，可以看出，教育政策的执行是对利益的分配和行为的调解。任何一项教育政策的执行必然会涉及到不同教育团体之间的利益再分配问题，每个团体为了追求自身利益的最大化，必然会从维护自身利益出发，去解释、执行教育政策，结果政策的执行必然会更倾向于强势团体的意志，从而导致教育政策或多或少地存在失真现象。在校长负责制政策的实施过程中，牵涉到的学校、上级教育行政机关和地方政府三个团体，相比较而言，学校是弱势团体，上级教育行政机关及地方政府是强势团体，这样校长管理学校的自主权必然会受到上级教育行政机关及地方政府的限制，校长的所言所行只能是代表上级教育行政机关及地方政府的意志，进而也就不可能完全拥有对学校的决策权、人事权、财经权，校长负责制也只能是流于形式。
第二，从执行人员的文化素养、思想水平、民主作风方面分析。如果政策执行人员缺少创新精神和决断的魄力，缺少民主作风，独裁专横，不能接纳别人的意见，缺少全局观念，不能立足全局、着眼整体，缺少高度的原则性等等，就会导致教育政策失真现象的出现。比如执行校长负责制时，上级领导缺乏全局观念，不愿放权给校长，而校长又缺乏民主作风，不赋予教师相应的权利，教师缺少应有的民主意识，不愿行使自己的民主参与权等等，这样必然会使校长负责制政策的实施偏离既定路线，无法达到既定目标。
三、避免校长负责制政策失真的对策
上述所分析的一些失真因素中，有的是客观的，是属于整个社会的问题，是无法完全避免的，对于此类因素，我们只能尽最大努力去降低它所导致政策失真的程度，而不可能完全避免；而有的是属于我们主观人为的因素，对于此类因素，我们应该尽量完全避免。
第一，制定相应的法律条文或规章制度，使校长负责制做到有章可循，有法可依。从而保障校长的决策权、指挥权、人事权、财经权得以落实，按照法定的程序组建教工代表大会，从法律上保证其监督审议功能得以正常发挥。
第二，改革上级教育行政部门与地方政府部门的管理体制，理顺二者与学校之间的关系。没有上级教育行政部门及地方政府部门的大力支持，校长负责制就会名不符实，很难有效实施，校长应有的权力就无法得到保障。只有使上级教育行政部门及地方政府部门的体制改革同学校内部管理体制改革同步进行，校长才可能真正拥有相应的管理学校的自主权。
第三，提高上级有关领导与学校校长的文化素养及思想认识水平。应该切实提高上级有关领导的思想素质，使他们具有全局观念，正确处理上级部门与学校的关系，变直接领导为间接领导，放权给学校让其自主发展；同时，也要提高校长的思想水平，使其具有勇于改革的精神，具有独立判断问题的能力，善于发扬民主作风。
第四，培养教师的民主意识，健全学校内部的约束参与机制。校长负责制属于一长制或首长制，校长集权责于一身，如果不建立相应的制约机制，就会给校长实行家长制或独裁提供方便。因此，建立有效的制衡制度和民主参与管理制度是校长负责制良好运行的重要保障。