网络治理：政策工具与推进逻辑，本文主要内容关键词为：逻辑论文,政策论文,工具论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.3 文献标示码：A 文章编号：1000-2804(2015)03-0072-10 目前，关于网络治理的讨论尚处于大而化之阶段。由于每一种模式都是多种政策工具的综合运用，因此并不能以“最小单位”的量级精细地识别相互间的差异性。实践中，受网络建设方式和现实新闻制度的影响，不同国家的网络治理会呈现出各自的推进逻辑和工具组合策略，而网络治理的跨地域、超国界特点，客观上要求使用具备世界禀赋的政策工具。因此，有必要对现有政策工具的可通约性进行检视，进而形成并不断充实网络政策工具谱。以此为基础，可以深入分析和比较不同网络观指导下的治网逻辑和工具偏好。 一、网络治理形态的影响因素与政策工具的可通约性 在治网实践中，互联网建设的投资方式会对网络治理形态具有决定性作用，现实新闻制度也会对网络治理形态产生亲和性制约，从而使不同国家的网络治理呈现出互有区别的推进逻辑。但由于互联网已成为人类共享的神经系统，网络治理已超越了国家疆域和民族居所，因此对政策工具的可通约性和世界禀赋提出了客观要求。 (一)互联网建设方式对网络治理形态的决定性作用 历史表明，社会治理的具体形态在本质上要与由生产力水平所决定的经济活动方式相对应。在信息经济时代，互联网建设方式在很大程度上决定了网络治理的具体形态，起到了最基础的决定性作用。实际上，“人类对不同的资源基础的选择和依赖既是社会文明变迁的一种内在依据，又是社会文明发展不同阶段的重要标志。目前人们对信息资源的高度重视和作为主要的资源基础，正表明了社会化的重要特征。”[1]信息技术与信息资源的综合形式，就是所谓“信息高速公路”，它可以支持信息获取、传输、处理和利用全过程，并与国际互联网络一起改变人们的交流、工作和生活，成为信息社会的中枢神经。很容易理解的是：谁投资建设了互联网，谁就获得了网络治理的话语权。 西方发达国家一直在依靠私营机构和市场力量来推动互联网建设。以美国为例，1993年颁布的“国家信息基础结构计划”提出了其互联网建设目标，即用20年时间，投资4 000～5 000亿美元，实施一项永久改变美国人工作和互相沟通方式的跨世纪工程。1994年，美国允许商业资本介入，互联网从实验室进入了面向社会的商用时期。1996年10月，克林顿政府表示支持“下一代互联网(NGI)动议”，以促进高速网络的发展。此后，美国的124所大学及众多厂商投入到被称为Internet2的浩大工程中，并于1998年取得了巨大进展。为应对2009年金融危机，奥巴马政府设立了72亿美元资金支持宽带发展，将网络基础设施建设纳入经济刺激计划之中，意在推进互联网与其他产业深度融合，继续保持在网络技术领域的领先地位，把美国打造成“世界宽带灯塔”。秉承其传统的市场化优势，美国特别强调私营机构的投资份额，“信息高速公路”计划虽耗资巨大，但仍希望私营机构能够承担大部分投资，并成为开发产品和开展服务的主要执行者，政府的主要作用是创造一个能使市场力量起作用的环境。可以说，美国很早就走上了市场化的互联网建设之路，其市场运作非常成熟，网络经营者可以根据政府规划和市场需要，不断调整各自的网络发展策略。由此所决定，美国逐渐确立了与互联网建设体制相适应的社会治理形态，其特点是通过市场调节和网络行业自律来达成社会治理目标。实践中，除违法行为须依法惩处外，主要依靠网络行业自律与市场调节来进行日常管理，并以法律的手段确保自我调节的有效性。 许多“后发”国家尤其是那些具有东方文化背景和管理传统的“后发”国家，其现代化并非是由企业投资推进的“自下而上”路径，而是政府直接投资的“自上而下”路径。在“自上而下”的现代化模式下，公共机构的投资是必不可少的，即使像日本和韩国这样的资本主义国家，也是由政府承担基础设施、基础理论、网络服务等方面的投资。作为现代化建设的核心工程，这些国家的互联网建设始终是在政府的主持下进行的，因此政府在网络治理中先赋地获得了“为主”的定位，其调控作用一定程度上要胜过市场力量。值得重视的是，由于各国经济体制和政治制度的差异，同样是“后发”国家，其网络治理的具体形态也是差异很大的。现实中，日本围绕科技立国建设其网络治理体系，技术控制与法律监督并举，民间组织与政府部门协同[2]。韩国则在世界上最早设立了互联网审查机构，实行网络黑名单制和网络实名制。新加坡的网络治理多有成功经验，主张多管齐下、严格立法、安全第一[3]。这说明，虽然互联网建设方式在很大程度上决定着网络治理形态，但政府的定位和行为方式仍然具有很大的选择空间，是一个可以进行自我选择和动态调节的变量。 (二)现实新闻制度对网络治理形态的亲和性制约 新闻制度，是对新闻事业进行管理的国家新闻法律、政府部门规章、媒体行业协会制度、媒体自律制度的总称。虽然各国新闻制度差异极大，但都可以从媒体归属、新闻自由、新闻监督、内容规制等方面进行分析和比较。由于互联网具有强大的信息发布功能，也由于网络新闻对传统新闻构成了极大的冲击，因此网络素有“新媒体”、“自媒体”之称。这就使得网络治理与新闻治理有一种近乎天然的亲缘关系，并直接转化为现实新闻制度对网络治理形态的亲和性制约。 从媒体归属方面看，不同国家存在着巨大差异。在西方发达国家，一般是所谓媒体民有，即媒体主要由民间资本举办，归民间资本所有。在这个格局下，相应的网络治理工作也要依托既有媒体管理机制进行并且各有其特色，如路透社措施详尽、实用性强，针对不同的第三方社交网络平台制定不同的操作细节；美联社强化个人管理，对员工个人如何使用社会化媒体进行详细指导；澳大利亚广播公司(ABC)强调对主体的全面管理，全方位规范有关政策的适用主体、适用时间以及相关法律风险等[4]。在我国，建国之初就确立了新闻媒体归属国家的原则，并逐渐具体化为新闻媒体国有制、出版机构主办单位制、电台电视台政府制，以及互联网站特许制。近年来，西方国家的网络媒体越来越多地介入政务公开、总统选举和政党运营等公共领域，我国也在推进媒体的企业化改制等多项改革，因此网络媒体在总体上呈现出多元化归属趋势。 从新闻自由方面看，这个原本是欧美等国为争取出版自由而起的热词仍在与时俱进，通常指政府通过宪法或相关法律条文保障本国公民言论以及新闻出版界采访、报道、出版、发行等的自由权利。现实中，人们对新闻自由的理解各不相同，各国对新闻自由的把握差异也较大。在媒体归民间资本所有的西方，一般将新闻自由理解为媒体自身的权利，即传媒独立报道、自由评论、充分竞争、不受权力控制等外化制度，因此国家的意识形态要素和社会调控功能是内化于新闻业务的。相应地，在媒体非民间资本所有的国家，一般将新闻自由理解为公民使用媒体的权利，即可以在媒体上自由表达自己对国家事务、经济和文化事务、社会事务的见解和意愿。由于网络“自媒体”的出现，公民的表达方式逐渐突破了媒体“把关人”和政府的压力，但无论是媒体所有者还是政府管理部门都在试图通过新闻制度转型来适应网络媒体的发展。 从新闻监督方面看，无论是媒体、政府还是民众，都有着较为一致的看法，即所谓监督官员、保护公民。在一定意义上说，它是新闻自由权的延伸和运用，被认为是发挥媒体的公器作用和“第四权”的监督作用。由于新闻监督针对的是政府官员、社会组织或权势人物的违法、违纪、违民意行为，因此需要必要的法治保障如新闻记者享有采访权、报道权以及人身权利等。在网络信息时代，新闻监督应该是公民集合力量行使监督权的前锋形式，它把政府权力运行中的热点问题与公民最切实可行的监督手段有机结合在一起。如果说新闻监督在传统媒体中更多地发挥着媒体的公器作用，那么在网络媒体中则更多地表现为公民集合力量的监督权利。值得注意的是，互联网强大的信息搜索和传播能力可以使新闻监督取得“倍增”功效，但同时也出现了“人肉搜索”被乱用等侵犯个人隐私现象。 从内容规制方面看，传统媒体时代以新闻自由之名排斥内容规制的观点已被网络媒体所改变。目前，各国的普遍共识是：对网络内容进行规制有利于国家安全、社会公德和社会秩序，可以使网络媒体步入良性轨道。恩格尔总结归纳了网络内容管制的主要办法：一是规制国内提供者，如德国颁布法规对不良内容进行规制，其中大多带有惩罚性；二是规制外国提供者，可运用国际法如《反对传播淫秽出版物协定》、《防止和惩罚民族屠杀公约》、《联合国人权公约》等来规制源于国外的不良内容；三是规制网络使用者，许多国家已把不良内容使用者列为规制对象；四是规制网站经营者，如美国新电信法规定蓄意为不良内容提供方便的网站经营者要承担法律责任；五是规制互联网供应商，一般要求互联网供应商做出一些反不良内容的技术保障[5]。 (三)“脱域”现象与网络政策工具的可通约性 人类历史上的每一项重大技术进步都是其肢体或心智的延展，都可以带来摆脱自然界束缚的又一次飞跃；而前一次飞跃，又成为再一次延展人类肢体或心智的前置基础，从而渐进地确立人对自然的主导地位。吉登斯曾经用“脱域”概念来说明近代以来人类社会关系日益脱离传统地域限制并形成新的时空组合的复杂过程。他认为，“社会关系从彼此地域性关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’，由脱域唤起的图像能够更好地抓住时间和空间的转换组合，这种组合一般而言对社会变迁，特殊地说对现代性的性质，都是特别重要的。”[6]事实上，吉登斯所言的“脱域”现象在人类社会中一直存在和发展着，只不过是近代以来更为突出罢了。也就是说，人类社会一直行走在逐渐摆脱时空约束的进化之路上，而且每一次成功都是依赖于技术进步才得以实现的。在此过程中，新一代技术不断打破旧技术的时空限制，未来的技术总是以进一步脱域为发展方向。 那么，在互联网已成为人类共享神经系统的当代社会，人类肢体和心智是否已延展至空前水平，以至于出现“脱域”现象质的飞跃呢？就本质而言，信息技术是人的信息器官的扩展。“如果说，印刷术和印刷机的发明导致了第一次信息技术革命，使人类社会从农业社会进入到工业社会；那么计算机与通信的结合、信息高速公路和多媒体技术的发展将导致第二次信息技术革命，这场新的革命将使人类社会从工业社会跃进到信息社会”[7]。从“脱域”的角度看，互联网作为巨型人造信息器官，使人类生存方式发生了革命性变化。按照符号论者如米德或者控制论者如维纳的观点，人与人之间的沟通是人类社会最根本的基础，以至于社会“只能通过研究信息和通讯工具来认识”，而人也成为了“一种通讯存在性”[8]。事实上，互联网就是一个高技术符号交换系统，它提供的基本功能就是所谓“在线沟通”。由于社会由相互沟通的社会成员整合而成，因此互联网这一巨型沟通工具就成了推动人类生活进步的革命性杠杆。人们利用这一巨型沟通工具，可以有选择地进行人对群、群对群、群对人的互动，从而实现了点面交织的网状沟通。这样，人类就由实态生存演进为虚实兼在的生活样态，从而奠定了虚拟社会的技术基础。在此基础上，互联网的快速发展和普及应用逐渐演化为一种由技术及经济再及社会的复合式信息化进程，人们在由工业文明跃升为信息文明的同时，终于彻底挣脱了地域的限制。 此时，关于网络治理就成了一个全球化的共同话题，而有效的网络政策工具也必然是那些能够体现“最大公约数”即具备世界禀赋的治理手段。这首先是因为，互联网作为覆盖全球的技术架构，客观上需要运用可通约的政策工具来进行调适。其实，现实治理中存在无数行之有效且富有个性的治理手段，但大量只适用于小范围的个性化政策工具，对于互联网这个庞然大物而言效果并不显著。只有那些在不同地域共同使用的通用型政策工具，才能用于互联网治理实践。还有就是，只有具备世界禀赋的政策工具才能取得与各国各民族政治制度、社会环境的最佳适配度。应该认识到，互联网虽然是一个全球性技术架构，但网络行为却发生在一个个具体的区域性社会中，这就要求网络政策工具与各种政治、经济、社会环境都具有良好的适应性。显然，只有那些能够体现最大公约数的政策工具才能满足这一要求。从这个意义上说，所谓网络治理的世界禀赋，就要选择和运用那些能够体现最大公约数即具备世界禀赋的政策工具。 二、基于可通约性检视的网络政策工具谱系 就实质而言，网络治理是为实现合秩序状态而进行的虚拟实践有序化过程，它在微观上表现为网民生活样态的范式化，并在宏观上呈现出网络合作关系的模式化。在此过程中，用以调控网民行为的“手段”是多种多样的，可对其进行可通约性检视和谱系排列。 (一)关于网络政策工具的一个谱系排列 “初看起来，‘政策工具’的概念似乎很简单，然而，事实上，对工具概念的描述还是十分困难的”[9]13。在研究实践中，通常会依据一定的特性和标准对常用政策工具进行分类和排序，建构出一个“网络政策工具谱”。 西方很多学者对政策工具的识别与分类做出过贡献，其中加拿大学者霍莱特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系统》中提出的自愿性工具(voluntary instruments)、混合性工具(mixed instruments)、强制性工具(compulsory instruments)三分法最为流行。沿用这种按“政府介入程度”的分类方法，可以对各国网络治理实践的既存“手段”进行通约性检视，进而识别和归纳出12种通用性网络政策工具。 以此为基础，根据每种工具承载主体与效用特征的不同，可以将12种常用工具简化为四种类型即自愿性工具、疏解性工具、调节性工具、规制性工具，从而形成图1所示的网络政策工具谱。显而易见，逐一分析网络政策工具谱中每一种工具的特点和效用，是对互联网进行有效治理的理论基础和应用前提。
图1 网络政策工具谱 (二)自愿性工具的功用与构成 政策工具实际上是一个较宽泛的概念，如霍格威尔夫所言：它“是行动者采用或者在潜在意义上可能采用来实现一个或更多目标的任何东西”[9]14。从这个意义上去理解，当人们基于一定的诱因或出于某种内在驱动力而自主、自愿地完成网络治理任务时，就实现了自愿性工具的功用。也就是说，“这种工具是指在所期望实现的任务上，政府较少的介入，而由民间力量或市场自主运作”[10]。在虚拟社会治理中，可通约的自愿性政策工具主要有：网民个人自律、虚拟社区规范、网络组织自律。 网民个人自律是虚拟社会治理过程中网民自身的自主管理功能。美国“十分注重通过道德和规范引导来建立个人自律机制，如通过学校教育、家庭教育和社区宣传等多种手段，积极引导互联网使用者树立正确的价值观，唤起其追求真理、维护正义，保障国家和社会安全的责任感和使命感”[11]。网民个人自律应该是虚拟社会治理的一个基础性机制，而其本身又要建立在网民自身素质基础之上。为此，需要深入探讨通过道德修养和社会规范来引导网民达成网络治理的自愿性机制。 虚拟社区是指在互联网上形成的，由相互间联系相对密切的网民所组成的虚拟生活共同体[12]，而虚拟社区规范则是相应社区形成的行为准则。这种行为准则一般是成文的，每个社区成员都可以感受到并且有义务接受管理。由于虚拟社区是以成员之间的“归属感”为基础的，因此虚拟社区规范虽是一种正式、刚性权力，但却是在加入社区时以“接受”的方式自愿产生效力。比如，有人以“天涯人”自居，就是因为他们在虚拟天涯社区找到了归属感。深入其中你会发现，这种归属感依赖于一系列相对完善的治理体系，每一个板块都在用成文的或约定俗成的规则进行自愿性约制。 网络组织自律指网络行业协会和网络民间组织的自我约束机制。在互联网发达国家，形形色色的网络行业协会和网络民间组织承担了非常重要的网络治理职能，是政府与企业、政府与网民、网络经营者与消费者之间的中介和桥梁。网络组织自律通常是通过制定相关行业规范和组织规章来确保其成员合乎法律规定和道德要求，如美国计算机协会制定的《网络伦理八项要求》、美国计算机伦理协会制定的《计算机伦理十戒》等。这些戒律和要求，都源于共同准则的相互性逻辑，而不是正式的权威关系，体现了社会组织的自组织能力和社会力量的自愿约制机制。 (三)疏解性工具的功用与构成 疏解性政策工具是借助网络平台，进行网民心理辅导、疏导社会情绪、调节社会纠纷的网络治理手段。网络为人类打开了虚拟生存之门，同时也引发了前所未遇的生活烦恼。比如，因网络交往带来的人际信任难题、因沉溺网游引发的心理疾患、因网络舆情触发的社会不良情绪、因网络侵犯行为造成的社会纠纷等。在虚实不断转换的后现代生活中，接踵而至的网络问题不断增大着社会张力，网民不仅需要现实的物质基础和精神疏解，还需要面向虚拟生活的精神疏解和心理调适。从性质上说，疏解性政策工具并非完全基于民间的自愿，而需要政府和民间共同参与，常常是政府指导下的民间活动。在网络治理中，可选择的疏解性政策工具主要有：网民心理辅导、网络舆情疏导、网事社会仲裁。 网民心理辅导是针对网络中存在的个体心理疾患或群体心理恐慌所实施的介入手段。网民心理辅导与现实心理辅导极为相像，可视其为临床心理手段在网络条件下的延伸和发展。目前，网络成瘾症、网络孤独症并不少见，也应该是网络治理中的一大顽疾。但作为一种政策工具，网民心理辅导更加关注的是那些群体性心理恐慌，因为它可以由网络外溢至现实，由心理恐慌发展为社会恐慌，进而冲击正常的社会秩序。在群体性心理恐慌开始出现，社会恐慌有可能蔓延的时候，通过针对性网络心理辅导予以干预，是保持网民心态平衡不可或缺的关键一环。 网络舆情疏导是以网络为平台，围绕社会热点、焦点问题，尤其是有可能引发群体性事件的公共问题所进行的疏通和引导。由于网络舆情是通过互联网表达和传播的公众态度，因此作为政策工具的网络舆情疏导既是一种传播调控手段，也是一种态度转变技术。从传播调控角度看，网络舆情疏导就是运用网络传播规律将网络舆情导向既定方向，包括如何掌握议程设置权、怎样发挥主流网站的引导作用、如何发挥“意见领袖”的影响力等问题。从态度转变角度看，网络舆情疏导就是运用态度改变方法影响网民对特定事物的评价和行为倾向，包括如何增加所提供信息的作用力、怎样弱化网民的自我防御等方面。 网事社会仲裁，是指对网民争议进行第三方判断或裁决的一种社会机制。现实生活中，人们的合法权益受到损害时必然要寻求第三方解决办法。在我国民间，关于家事、邻里纠纷的第三方裁决方法古已有之，那些受到尊敬和信任的族长、前辈、师长、朋友、领导都可以在争议双方自愿的前提下充当仲裁者。在网事纠纷日趋增加的云计算时代，可考虑在政府指导下创新民间网事仲裁公断机制，并作为网络政策工具加以运用。在此架构下，日常网事纠纷大多可由民间网事仲裁机构予以调处，重大网事纠纷或民间无力解决的网事纠纷则可由司法仲裁程序解决。 (四)调节性工具的功用与构成 调节性政策工具与疏解性政策工具的不同在于，它不是被动地在网络问题发生之后去疏导和裁决，而是主动地发挥道义的、市场的、技术的调节作用，借以引导网络发展方向。同时，由于调节性政策工具要依托于人文环境、资源配置、技术评估等非管制机制，因此是一种力道适中、自主运用的手段。在一个市场发育较完善、核心价值体系较稳定、网络技术有序化的环境中，调节性政策工具可以发挥核心作用。在网络治理中，普遍采用的调节性政策工具主要有：网络道德规劝、网络技术政策、网络经济杠杆。 网络道德规劝就是运用社会核心价值的感召作用，对网民行为进行指导和规范。将网络道德规劝作为一种政策工具来使用，前提是社会已形成一套明确的核心价值，并将其具体化为相应的网络道德规范。网络道德是一种非正式规范，它一旦得到绝大多数网民的认同就会产生巨大的约束作用。要建立使网络道德规劝发挥作用的网络环境，需要设置一些对网络不良行为的警示渠道。日常生活中的一次皱眉、一声不满都可以对过错行为发出警示。如能在虚拟社会设置相应的警示渠道如南加利福尼亚大学归纳的“六种网络不道德行为”，则可以有效阻止网上不良行为，令当事人在网络舆论压力下主动矫正其过错。 网络技术政策就是运用技术评价和技术控制等手段，对互联网发展和运营进行指导和规范。从技术评价角度看，网络治理涉及“安全”、“发展”、“风险”、“创新”等核心议题，而谁为前置主题则事关一国互联网事业的可持续性。为此，需要对网络新技术、新应用进行风险评估和前置审查。在此过程中，行政部门、行业主体和社会第三方均可提供相关的风险识别参数、风险估计要素、风险驾驭要则、风险监控措施。从技术控制角度看，各国常用的手段就是网络内容分级和过滤，如美国的PICS和Net Nanny，德国和英国的“互联网标签技术”等。诸如此类的问题，需要在互联网发展前置主题、有关法律法规指导下综合考虑，并将其集成为一国的网络技术政策。 网络经济杠杆，就是要发挥市场在互联网发展中的资源配置作用。除大规模网络基础设施建设外，网络产品开发主要集中在三个方面，即网络硬件产品、网络功能开发和网络信息产品。由于网络产品更新换代较快、竞争较为激烈，因此供求关系和市场环境极为重要。网络经济杠杆利用了投资者、消费者趋利避害的共同本性，既可以弥补道德规劝的不足，又可以避免政府管制的强硬色彩。在市场发育较完善的环境中，国家用以调控市场的各种手段如补贴、税收、使用者付费等都可以开发为网络政策工具。这样，政府就有了可以灵活调节网民行为的经济杠杆，并以此来调节互联网发展和网络产品开发的方向、力度和节奏。 (五)规制性工具的功用与构成 规制性政策工具是用强制和直接行动的方式对网民组织和网络行为进行规制，以达成预期的政策目标。规制性工具在现实社会中不仅历史悠久并且被认为是维护社会秩序所必需。近年来，由于网络社会问题不断干扰正常社会秩序，规制性工具以其维护公共利益的功能优势被网民所期待。越来越多的人认识到，规制性工具是网络治理不可或缺的工具，如新加坡主张政府必须强制介入互联网管理。在网络治理中，运用较多的调节性政策工具主要有：网络即时监管、网络行政命令、网络法律规制。 网络即时监管就是设置某种被赋予法定权限的专门机构，对互联网运营、网络信息和网民行为进行即时监管或直接干预。由于规制性工具的前提是治理主体具有合法使用强制力的权力，因此执行网络即时监管的专门机构应该是法定主体，并且只能在法定权限内履行网络监管职责。在具体实践中，因各国各地区的政治体制不同、意识形态各异，所以执行网络监管任务的专门机构也应该是多样化的。比如，可以是政府部门，也可以是行业组织，还可以是“第三方”机构；可以独立设置，也可以作为既有机构的附设职能；可以被赋予“删帖”等直接介入权，也可以仅有监督、报告权。 网络行政命令是指国家行政机关运用指示、命令和其他行政措施，对网民组织和网络行为进行强力规制。一种政策工具的强制性越强，就越容易达成短期目的，但付出的社会成本较高。其中，规制程度最强的治理手段就是网络管制，即以政府权力为后盾，依据有关法律法规，通过限制人们的网络行为来达到政策目标。网络行政命令的治理主体是政府，而其作用对象则是众多网民个体，因此会遇到执行难等实践问题。在网络治理实践中，网络行政命令常常避免直接面对网民本身，而是利用行政处罚、经济制裁等强制性稍弱的手段来贯彻政策目的。值得注意的是，网络行政命令需要依靠具有威胁性的强制力量才能实施，容易产生抑制网络活力等负面效应，若使用不当会产生较大的消极后果。 网络法律规制是用法律的形式规定网民的权利、义务和行为规范，并通过国家强制力保证其实施。网络法律规制具体表现为网络法律、网络行政法规、网络部门规章、地方性网络法规等，具有稳定性、规范性和可预期性等特点。互联网的社会属性改变了人与人、人与信息的相互关系，越来越多涉及国家安全、行政管理，以及网民财产、个人权益的事件被嵌入网络。在网络治理实践中，法律是不可缺少的最重要的政策工具，其内容涉及公共秩序、国家安全与犯罪、未成年人保护、网上隐私权等多个方面。目前，世界各国都把网络法律规制视为最重要的规制性政策工具，以法律形式确定网络治理的主要调整对象及调整方法，以增强依法治网的力度、精度、信度。 三、不同网络观指导下的治网逻辑和工具选择 迄今为止，人们对“互联网是什么？”并无统一认识。一国对网络属性的不同定位将决定其网络治理的思维模式，并体现为相应的治网逻辑和工具组合策略。具体而言，可以将网络定位于有别于现实社会的“异时空”，或是现实社会延伸出来的“亚社会”，抑或是区别于传统媒介的“新媒体”。 (一)网络“异时空”观的治网逻辑与工具组合 如果把互联网看作是有别于现实社会的“异时空”，网络空间(cyberspace)就是许茨所言的“有限意义域”即相对独立的生活场域①。在网络“异时空”观的视野中，网络空间是一种与现实社会相异的技术时空，是由信息通讯技术构建起来的可以承载人类生命内涵的实践场域，本质上是一种新的社会关系和社会形态。这种网络“异时空”观，源于被誉为21世界方法论的复杂性科学。在复杂性论者看来，互联网看起来浑沌，却处于“从无序到有序”的过程中，因为它是一个具有自组织能力的复杂系统。在这个系统中，虚拟行为是随网民个人随机而动的，而众多网民的自主行为又可以通过相互作用、相互适应“涌现”出整体行为特征，这些整体行为特征的反复出现就可以固化为虚拟行为规则和网络秩序。 网络“异时空”观的治网逻辑是：对于一个自组织系统而言，无序恰是有序的始点，演化总是指向秩序的，因此网络治理就是网络行为规则生成和虚拟实践有序化的内在过程。由于网络“异时空”观强烈主张网络治理的自我可达性和内化过程，反对政府对网络空间的管理，因此有网络无政府主义(cyberspace anarchism)之称。在网络无政府主义看来，现实法律规则缺乏管理电子空间和网络行为的可能性和合法性。其中一个广为流传的代表性观点是：网络空间“无法被规制”，它“天生的能力”就是抵制规制，那正是它的性质、它的本质使然。按照网络“异时空”观的治网逻辑，网络治理应该以自律自理为主、政府规制为辅，对网络政策工具的选择要体现自愿性工具优先的原则。 1.网络治理的基本格局是政府指导下的多主体自律。如美国以分散式网络治理著称，逐渐形成了一种“以‘自由’之名，强调自律”[13]的多元体制结构。其他如英国、加拿大、欧盟，也都根据自己的国情形成了倚重自律机制的网络治理格局。这种分散式网络治理格局以社会需求为导向、以自愿性政策工具为基础，着重强调网络界自身的网络分级制度和从业者的自律规范。 2.自愿性网络政策工具较为完善。在美国，行业协会是政府和行业的沟通平台，一方面为行业内厂商提供合作机会，采取措施保证其权益不受侵害。另一方面，不断推动行业自律以确保其行为符合法律和道德准则，对于“违规”者，行业协会采取措施迫使其改正行为[14]。同时，民间组织也建立了自律模式，通过自觉摸索、试验和示范来引导和推动互联网的健康发展[15]。还有，就是强调社会主流意识引导下的主体自律，网站大都制定有张贴规则，网民不仅要自律遵守，还可通过电子邮件举报他人的违规行为。 3.自愿性工具与其他政策工具配套良好。美国网络治理以行业协会、民间组织、网民个人的全方位自律为基础，但其他政策工具也发挥了良好的配套作用。如经济手段的调控作用、技术手段的管控作用、法律手段的规制作用，以及网民心理辅导、社会情绪疏导、社会纠纷调节等疏解性政策工具的运用。 4.具有对规制性政策工具的纠偏能力。1996年，克林顿政府签署通过《通讯内容端正法》(Communication Decency Act)，试图规制由网络普及带来的保护未成年人问题，但却引起了广泛争议和普遍不满。1997年6月，联邦最高法院以“违反成年人的言论自由基本权利”为由判决该法案违宪。 (二)网络“亚社会”观的治网逻辑与工具偏好 如果把互联网视为现实社会延伸出来的“亚社会”，网络社会(network society)就是卡斯特意义上的新社会样态即由信息网络技术引发的社会形态跃升。卡斯特在《网络社会的崛起》中对“网络社会”做了较为详尽的论述。他认为，互联网是一个去中心的、在任何节点都可以沟通的信息网络媒介，其“网络化逻辑”架构起一个全新的社会结构形态。在网络“亚社会”观的视野中，网络社会就是所谓“后工业社会”，是人类社会发展到信息文明阶段的现实称谓，而网络空间则是整个网络化社会的一隅亦即现实社会的延伸。这种网络“亚社会”观与社会进化论同源，并且以公共管理立场来理解网络治理问题。站在这一立场上，网络社会的“失序”是社会进化的自然现象，而现时政府的历史使命就是通过公共政策供给重拾社会秩序，政府的责任既无可推卸又不可取代。由于网络“亚社会”观强烈主张网络治理的政府责任和外在干预，声称互联网自身无法实现秩序，因此被称为网络管制主义。随着互联网的发展，虚拟社会中的诸多问题不断干扰现实社会秩序，政府在网络治理中的作用愈来愈得到认同，政府也以其维护社会秩序的功能优势为人们所期待。 网络“亚社会”观的治网逻辑是：网络秩序不过是社会秩序的一个亚结构，网络治理就是把现实治理模式植入网络空间并以此来保持网络有序状态。网络行为是当代人类实践的前锋形态，它所衍生出来的无序现象不仅可以妨碍虚拟社会实践的正常进行，而且对整个社会生活造成了直接影响，因此网络治理是社会治理的题中之义。如有学者认为，“第一，网络空间或称‘虚拟实在’(Virtual reality)在其本质上仍然是现实世界(Reality)的虚拟，‘虚拟实在’不是另类社会，不是‘天堂’，而是人类的作品。第二，对网络越轨判定适用的是现实社会中的准则或价值判断。”[16]也就是说，网络治理应该是在现实社会治理框架下对网络行为和虚拟实践的有效规制。按照网络“亚社会”观的治网逻辑，网络治理应是一个政府规制为主、其他政策手段为辅的过程，因此对于网络政策工具的选择应该体现规制性工具优先的原则。 1.网络治理的基本格局是政府主导下的协同管理。东方国家具有“大一统”文化传统，“后发”国家往往存在“自上而下”的现代化惯性，因此有些国家的互联网建设是由政府直接推动的，其信息化进程也是由政府来掌控的。这些国家的虚拟社会并非在网民的自主、自律下孕育成长，而是国家管理下的有计划建设过程。日本是“自上而下”现代化模式的代表，在网络治理上也侧重于强化职能管理部门。早在1957年，日本就建立了一个庞大的综合性信息中心(日本科学技术信息中心)并赋予其特殊地位，此后又建立了产、官、学一体化的信息政策咨询研究体系。这种相对集中的网络治理体系既体现了政府在网络建设中的主导作用，又反映了日本的文化背景和管理传统。 2.规制性政策工具居网络治理的核心地位。韩国从2002年起推动网络实名制，此后不断修改和制订保护网络安全的法律条款。目前，“已通过立法、监督、管理和教育等措施，对网络邮箱、网络论坛、博客乃至网络视频实行实名制，成为全球网络管理最彻底的国家之一。”[17]新加坡、德国、澳大利亚也都强调政府在互联网管理中的作用，并通过国家法律、政府规章和过滤技术对网络进行管理。 3.非规制性政策工具存在缺位、弱化现象。我国现行170余部涉及互联网的法律法规中，属于调整行政类法律关系的超过80%。在具体内容上，多从方便政府管理角度，规定管理部门职权和处罚措施。在规范设计上，多以禁止性规范为主，缺乏激励性内容，强调网络服务提供者和网络用户的责任和义务，网络用户的权利保障相对欠缺。比较而言，规制性政策工具运用较多，自愿性、调节性政策工具受到弱化，而疏解性政策工具则基本缺位。 (三)网络“新媒体”观的治网逻辑与工具选择 如果将互联网看作是由信息网络技术架构的“新媒体”，网络(Internet)就是不同于传统媒体的意见交流和观点表达平台。按照罗素的观点，“某些人具有对他人产生预期效果的能力”[18]，他便具有了权力。由于网络新媒体具有“自媒体”性质，因此可以围绕自行设置的议程去影响、操纵甚至支配社会舆论场，从而在一定程度上决定了某些事件的最终走向。因此可以说，互联网架构了一个足以解构现实权力结构的新场域，为社会成员的意见表达及其聚合形态提供了更加宽松自由的环境和更加不确定的色彩。在网络“新媒体”观的视野中，网络作为当下社会主要的动员手段和传播渠道，既是社会治理的特殊对象，也是社会治理的有效工具。网络“新媒体”观立于传播学和新闻理论之上，认为网络治理应是在既定的新闻制度下对网络媒介及社会舆论场进行有效调控。毫无疑问，各国“新媒体”治理的学理性支撑，就是最基础的新闻传播理论尤其是以此为指导的网络传播行为研究。但是，那些具体的规制活动只能在既定的新闻制度框架内得以完成。 网络“新媒体”观的治网逻辑是：“新媒体”是传统媒体的延伸和当代形式，网络治理就是把现行新闻制度转型为新媒体制度并以此来保持网络有序状态。张品良认为，网络对经典新闻传播理论带来了一系列冲击：网络传媒无法承担“把关人”角色，新闻信息的传播与接受不再被严格控制；网上公众议程不断形成，传统大众传媒的议程设置权遭到瓦解和弱化；网民不再“沉默”，舆论中心被去除，打破了所谓“沉默的螺旋”神话；“沙皇退位、个人抬头”的网络舆论生态，解构了经典的“意见领袖”学说；虚拟与现实相分离，改变了“使用与满足理论”的传媒语境[19]。如同人们把信息社会的经济形态称为“新经济”一样，许多人把网络称为“新媒体”，尝试援用既定新闻制度或将其转型为新媒体制度来规制互联网络。由此，便形成了与各国新闻制度相关联的网络治理体系。按照网络“新媒体”观的治网逻辑，网络治理应是国家新闻制度的组成部分，因此对于网络政策工具的选择应该与新闻规制相协调。 1.网络治理的基本格局要与国家新闻制度一致。在西方，尽管谁都知道新闻是没有绝对自由的，但政府在新闻领域的任何行为都会被扣上新闻管制的帽子。因此，西方国家的共同做法是将意识形态要素内化于新闻业务活动，而非外化于新闻管理实践。相比之下，具有东方文化传统的国家，其新闻制度的外化约束性更强。我国新闻制度可以描述为“公民有自由、媒体归国家”，从中可以看到政府约束强于行业协会和媒体自律的基本特点。但无论即有的新闻制度为何，都决定着网络治理的基本格局。 2.主管网络的政府部门要与传统媒体相协调。其实，对互联网进行内容监管是世界各国的普遍共识。但网络同时具有电信功能、新闻传播功能和计算机软件功能，因此难以确立应由哪个部门来行使管理权。现实中，有的国家将互联网作为电信服务进行管理，还有国家将其作为计算机业务管理，也有国家将其作为广播服务来管理。如果将网络定位于“新媒体”，则主管网络的政府部门应该与传统媒体协调一致。如新加坡专门成立信息通讯发展局负责互联网管理工作，并通过《网络内容指导原则》明确规定了禁止在网上传播的内容。 3.以媒体治理的原则选择和运用政策工具。显然，对网络属性的不同定位，直接影响着援用哪一项法规、选择何种网络政策工具。若以“新媒体”观来看待网络，必然将其归类于媒体治理并选择相应的网络政策工具。新加坡早在1996年就依据《新加坡广播法》颁布了《网络行为准则》与互联网产业标准。当然，由于世界各国的新闻制度差异极大，即便同是将互联网定位于“新媒体”的国家，其治网逻辑也有所不同，这与网络媒体承载的政治功能和意识形态内涵不无关系。 ①按照许茨的理解，人的生活世界是具有多种维度的，“只要主体之某一部分经验表现出特定的认知风格，并且就这种风格而言前后一致且彼此相容”，那么它就构成一个“有限意义域”(参见苏国勋主编《当代西方著名哲学家评传(第十卷·社会哲学)》，山东人民出版社，1996年，第365-366页)。
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