财政收入超速增长：一个新的解释，本文主要内容关键词为：财政收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2013)03-0070-07
一、问题的提出
我国财政收入连续16年超过了GDP的增长速度，个别年份达2倍多。评价财政收入增长速度合理与否的重要指标是财政收入弹性，它是财政收入增长速度与GDP增长速度之比，一般在0.8—1.2之间，即正常的财政收入增长速度与GDP增速间差距保持在20%以内。但是，1996年我国的财政收入弹性大于1，自1997年以后则一直大于1.2的上限，其中，有4个年份大于2。①地方的财政收入增长情况亦如此，近年来财政收入增长具有两个重要特点：一是财政收入增长的波动幅度与经济增长的波动幅度高度相关。二是非税收入所占比重越来越大，如图1所示。新中国成立以来，我国财政收入中非税收入占比较高的有两个时期，第一个时期是20世纪90年代中期以前，占15%，以国有企业上缴利润为主；第二个时期是2005年以来，土地出让金等资源型非税收入占比越来越高，达10%以上。从图1不难看出，自2005年达到10%以后，非税收入在财政收入中占比呈直线上升趋势，只有2010年有个小幅下挫，应该由房地产市场调控后土地市场趋冷、土地出让金减少引起，但仍在12%的水平。
财政收入缘何可以连续多年超速增长呢？以经济增长和产业结构调整等角度的解释最多。曹海娟等[1]认为经济增长保持对财政收入正向作用，产业结构优化升级可以促进经济的持续增长，从而为财政收入提供了丰富的源泉。曾五一和刘小二[2]等还从居民个人收入增长后个人所得税制度没变，在“爬格效应”作用下个人所得税收入大增的角度做了解释；其次是对外贸易的迅速发展，扩大了我国关税和进口增值税的税基，进出口税大增，但进出口对GDP的影响很小[3]；再次是财产性税源增加。胡怡建[4]认为房地产、收藏品、有价证券升值后交易，增加政府税收收入但对GDP的影响很小。这一观点，对近年来我国财政收入超增长问题有较强的解释力，很为人们所接受；税收征管工作的加强和改善也是一种解释。胡立平[5]认为分税制以来我国明显地加强了税收征管力度，大幅提高了税收综合征收率，推动了税收收入的快速增长。吕旺实和王美桃[6]的研究具有综合性，他们以2005年不变价为基点，分析各类GDP(如真实GDP、纯名义GDP等)的数量变化，以及它们各自对财政收入贡献数的变化，得出了真实GDP的快速增长是促进财政收入高速增长的主导因素，贡献数最高，约为60%左右，而纯名义GDP、外贸GDP、非GDP经济也依次为财政收入做出了贡献的结论。吕旺实和王美桃[6]等还通过国际比较提出，财政收入超GDP增长的现象并非我国的专利，一些发达国家和新型经济体也正经历着这样一个特殊的经济发展阶段。如2007-2011年期间，巴西和俄罗斯的财政收入涨幅也远远高于该国的真实GDP的涨幅。
图1 非税收入占财政总收入中的比重
本文以为，目前的研究存在如下问题：(1)不能很好地解释经济增长速度放缓后财政收入仍然高速增长的问题。一般地，财政收入增长与经济增长高度正相关，并随着经济增长的上升曲线而波动性增长，因而方有财政收入弹性在0.8—1.2之间为正常值的说法。1993年利改税以来，我国财政收入增长趋势变化与GDP增长趋势变化也呈高度的相关性，这与吕旺实和王美桃[6]的“60%左右的贡献数”解释一致。但自1997年以后，我国的财政收入弹性从来就没有低于1.2这个正常增长上限值的时候，而且，我国的经济增长经历了先高后低的波动，尤其是金融危机后经济增长速度放慢、外贸进出口额下降，财政收入却仍然以明显高于GDP增长的速度在超速增长，迫切需要新的解释。吕旺实和王美桃[6]以“2007-2011年期间巴西和俄罗斯的财政收入涨幅也远远高于该国的真实GDP的涨幅”为依据，试图为我国财政收入超增长现象寻找“同类”。但是，俄罗斯有财政收入增长率从2008年的22%急速下降到2009年的-15.9%下降了近38个百分点的纪录，巴西也有从2008年的15.8%降到2009年的3.15%的现象。我国的财政收入增长率速度虽然也有下降的时候，却从未低于GDP增速的1.2倍这个正常增长上限值。(2)不能很好地解释分税制近20年来一直保持的财政收入超增长问题。分税制之前，地方出于利益博弈需要而放松征管，“跑、冒、滴、漏”现象严重，因此在分税制初期可以通过加强税收征管而大幅增加财政收入，但随着税收管理越来越规范，加强征管所能增长财政收入的空间越来越小。尤其是在分税制实行了近20个年头的当今，税收增长依然很快，加强征管的解释难以令人信服。(3)不能很好地解释地方财政收入超增长的问题。前述研究中，针对近年来财政收入的超增长，进出口业务增加、流动性推动虚拟资产增值和土地出让金，亦即吕旺实和王美桃[6]所称的非GDP经济增长，是最具解释力的，但是它并不能很好地解释地方财政的收入超增长问题。现行的财政体制下，进出口税属于中央税，证券交易税几乎全部归中央，个人所得税中央得60%地方占40%，因此，进出口业务增加带来的进出口税和有价证券交易带来的印花税只能增加中央的税收收入，对地方几无贡献。除有价证券外，近年增值的虚拟资产还有房产和收藏品，这二者的资本利得性收入所缴纳的个人所得税只有40%归地方所有，对地方财政贡献也不是很大，况且在我们选择的2010年(如图2所示)和2011年(如图3所示)，这两年里房产交易下降严重，即使有收藏品交易增加的推动，也难以改变总体下降的形势，但数据仍显示这两年的地方财政收入增长很快。与城镇居民收入增长速度和农民纯收入增长速度相比，财政收入的增长速度可谓是一枝独秀。土地出让金是近年来地方财政的重要收入来源，是地方财政收入增长的主要动力，但在土地市场低迷、一二线城市出让金收入下滑严重的年份，这些地区的财政收入仍然在超速增长。如2011年的土地市场很冷，多地出现土地流拍，但是除上海和黑龙江外，所有地区的财政收入弹性均大于1.2这个税收正常增长的上限，有48%的省份财政收入弹性大于或等于全国平均1.7的水平，并有25%省份超过了2，更有海南达3.0之巨，说明各地财政收入普遍超速增长。
图2 2010年地方GDP、财政收入和居民收入增速比较
注：依据《国家统计年鉴》2011年数据整理计算而得。
图3 2011年地方GDP、财政收入、城镇居民收入和农民纯收入增速比较
注：依据2012年各地方政府工作报告所公布的数字整理而得。
上述分析显示，在推动地方财政收入超增长的因素中，存在着一种非正常的力量，这一力量就是财政收入的“空转”。为此，我们对东三省以及河北、安徽、江苏、浙江、广东和云南等15个省份的财税官员进行访谈，对我国财政收入超速增长问题提出了新的解释，认为我国存在着地方虚增财政收入制造财政泡沫的问题。
二、“空转”是目前地方虚增财政收入的主要形式
所谓财政收入“空转”，是指地方虚构财政收支业务，人为制造进出国库的资金流，从而做大财政收入规模、虚增财政收入业绩的行为。其基本做法是：政府找一块地杜撰一个买家，权作是把地卖掉了，资金缴入国库后再以土地开发的名义从国库中划出；或者是找一家企业，虚构收入或罚款业务，资金缴入国库后再以财政补贴等名义返还给企业，从而夸大税收收入或非税收入数字的做法。一座山头被卖了又卖，一座矿山被包了又包，财政收入规模随之迅速膨胀，财政收入泡沫随之产生。由于税收是一个会计数字，与GDP等统计数字不同，需要有资金进入国库，地方政府不能像GDP那样可以依赖于统计方法，只好制造出入国库的资金流来虚增收入，于是“空转”便应运而生了。由“空转”所收缴上来的税收被称为“空税”，是政府无法实际支配的、虚假的财政收入，是地方政府为追求政绩而以弄虚作假的方式所“制造”出来的泡沫资金，并不是地方可以实际支配的财力。“空转”会导致财政收入数字与可支配财力严重不符，是财政收入“泡沫”的主因。
(一)“空转”的蔓延
我们的调研显示，“空转”这种游戏早在20世纪90年代就存在，经历了由下而上、自北向南、由小到大、由非税收入向税收收入、由全部留在本级的收入向与上级分成收入的变化。最初的“空转”出现在财政收入上缴基数较高的东北乡(镇)级财政，这些地方政府官员为了政绩而制造虚假的财政收入，但规模尚小。“空转”具有很强的自我繁殖能力，某一政府一旦使用“空转”虚增了财政收入，这一虚假的规模就是下一年的财政基数，官员出于业绩考虑，下一年的财政收入规模必须要大于虚假规模，如果“空转”的额度小、以后年度的财政增收潜力巨大还可以把以前的亏空补上，只是大部分的政府都不够幸运，不仅无法消化掉原有的“空税”，而且不得不用更多的“空转”来隐藏原有的“空转”，用更多的泡沫掩盖原来的泡沫，财政泡沫像滚雪球一样，越滚越大。
从20世纪90年代后期开始，随着税收征管“红利”的消失，越来越多的地方无法通过加强税收征管来提升财政收入增长空间，就用“空转”来完成财政收入指标，实现财政收入规模的扩大，“空转”的规模越来越大，财政收入泡沫越来越多，并向多个方面漫延：(1)由乡镇向上漫延至县级、市级。以前只在乡镇政府才有的“空转”，逐渐向上级扩展，目前，县区级以“空转”虚增财政收入的现象比较普遍，个别指标高、压力大的市级财政也出现了“空转”行为。(2)向南漫延至长三角、珠三角乡镇。原来只在东北乡镇才有的“空转”被财政资金相对充裕的省份模仿学习，用以提升官员业绩。据2011年访谈调研，长三角乡镇在2010年约有10%的财政收入是“空转”而来的。(3)“空转”规模越来越大。随着财政收入总规模的不断扩大，通过“空转”拉升“业绩”所需要的资金额也越大。(4)“空转”项目向税收收入扩展、向与上级分成的税收收入漫延。最初的“空转”项目主要是罚款等一般不会与上级分成的非税收入，以及小量的留归本级地方财政支配的税收收入项目，但长此以往财政收入结构就会很畸形，表现为非税收入占比过高、留归本级财政的税收收入占比过高，而上级财政参与分成的收入占比过低。为了财政收入结构看上去“好看”些，越来越多地方的“空转”项目向税收收入项目扩展，向与上级分成的税收项目扩展。
(二)“空转”存在的外部判断
除逻辑推断和实践调研外，能够从财政外部证明财政收入“空转”存在、财政收入泡沫存在的迹象有二：一是财政年末突击花钱问题，二是第四季度财政收入激增，尤其是12月份的财政收入占比过高，远远超出了正常经济规律。
我国的财政支出主要有两大部分：一是各类行政事业单位的经费支出，二是基本建设支出。在目前的预算资金管理体制下，行政事业单位和基本建设单位都没有必要进行年末突击花钱。我国财政对行政事业单位的经费供给以包干为主，年末尚未支用的经费可以留待以后年度支配，单位是没有必要年末突击花钱的；对于基本建设资金，越来越多的项目采用财政包干性资助加单位自筹的方式，财政很少再用计划经济时期的“超支补贴结余缴回”这种鼓励单位乱花钱的办法进行资金管理了，建设单位也没必要在年末突击花钱。
但近年来不断有媒体报道称我国财政年末突击花钱现象严重，如2012年年底财政突击花钱2万亿元的报道在社会上引起很大的反响，甚至有人认为达3.5万亿元。虽然财政部专家出面予以否认，但质疑的理由还是很充分的。认为财政存在年末将突击花钱问题的推断依据是“财政部网站数据显示，2012年1—11月财政支出10.49万亿元，同比增长17.9%，而年初的预算安排为12.43万亿元，这意味着最后一个月有近2万亿元待支。如果考虑到2011年全国公共财政支出决算额超过预算额的9%，那么年底支出的钱可能会更多”。②这种推断是基于两个“惯例”，可靠性很强：一是我国财政历来都是能够完成预算的，不论预算数比上年决算数大多少，从来就没有完不成预算指标的时候；二是“收支相等略有结余”是我国多年来坚持的预算原则，地方财政不能有赤字，也不能有太多的结余，不论收入多少，年末都是要支拨出去的，在账面上保持一个小额的结余，如果收入预算指标完成，支出指标亦须完成，如此算来，财政还真是必须突击花掉这2万亿的资金。
上述可见，从我国预算资金管理制度看，是不应该出现年末突击花钱问题的，但从财政活动情况看还真存在年末有大量的资金被从财政拨付出去。真实的情况如何呢？本文以为，“空转”应该是财政年末突击花钱的主因。从操作过程看，“空转”分为两个阶段：一是把资金以各种名义入到国库，二是把资金以各种名义弄出国库。对于财政工作人员来说，把钱入到国库容易，弄出国库则就难了。在现行的制度下，有支出名义、预算指标、用款计划、接收单位等诸多问题需要解决，因“空转”是一个假戏真做的事情，既费周折又可拖延，往往平日里一拖再拖，到年末不得不完成“空转”这个下半场规定动作的时候再集中精力弄虚作假，以免年终结余过大，同时也须“迎接”新的“空转”收入高潮，及时消化“空转”进来的资金，故而出现年末收支两旺的“财政繁荣”景象。
近年来，关于我国经济状况在第四季度开始好转、财政收入增长加快的报道常见于报端，不论在之前是以“进入新世纪以来经济最为困难的一年”、“中国经济最为复杂的一年”还是“中国经济不比任何一年轻松”来开端，到了第四季度都会好起来，财政开始增收，尤其是12月份的财政收入占比很高，远远超出了正常经济规律。这种经济年年都会在第四季度反弹、财政收入在第四季度大幅增收、财政年末突击花钱的热烈场面，与普通百姓的感受差距很大，一定程度地证实了“空转”问题的存在。
三、“空转”的成因及其社会风险
(一)“空转”的成因
财政收入“空转”，表面上看是财政收入不实的问题，是地方政府弄虚作假的行为。深层次分析则不难发现，财政收入“空转”是财政收入最大化冲动和财源不足之间矛盾的集中体现，是对地方政府行为约束不力的必然结果，也是由现行的官员考核、任免、升迁等功利化标准造成的。
1.“空转”与地方官员升职冲动高度相关，成为一些地方官员虚增政绩的秘密武器
“空税”盛行的利益驱动有二：一是官员政绩。官员政绩越大，晋升机会越多。二是眼前利益。凭借“空税”增加财政收入，比实实在在地发展经济见效快，省事省力，至于财政欠账则是后任的事情，况且为后任留下包袱还可以突显本届官员的行政能力，“空转”便成为官员制造政绩的秘密武器。官员的升职冲动会引起多级财政收入不实：一是用“空税”虚增本级财政收入，二是推虚上级财政收入基数，三是通过对下级下达指令的方法，拉虚下级财政。如要求下级达到某一指标，在真实财力无法满足时，下级只能以“空转”交差。
“空税”制造的财政收入政绩对地方官员的重要程度，从其对财政收入政绩宣传的重视程度上可见一斑。图4是以2012年各地方政府工作报告为例，依据对财政收入政绩宣传的突出程度，我们将其分为极不显著、不显著、一般、显著和极显著五个等级。结果显示，在31个省份中，58%的省份为极显著，29%的省份为显著，一般和不显著的省份各有3%，有7%的省份为极不显著，即有87%的地区以极显著或显著的方式宣传其财政收入政绩，反映出地方政府的高度重视态度。
图4 2012年各地政府工作报告对财政收入政绩宣传的重视程度③
2.官员的保职冲动也是“空转”的重要推动力量
受政绩基数的影响，虚假财政收入有很强的自我繁殖性，只要出现了就很难自行消弭，在其他条件不变的情况下，其规模只能越来越大。因此，即使是没有升职冲动的官员，一旦他承继了一个有“空转”前科的位置，为保证达到或略超前任的政绩基数，也会“沉默而努力”地继续推动“空转”，把财政泡沫越做越大。
3.“空转”与多年来的税收指标化管理高度相关
政府向财政税务机关下达收入指标、上级向下级下达收入指标的管理方式，往往是出于官员的政绩考量而并不考虑地方的经济承受能力，导致地方的税务任务繁重，最后只能以“空转”来应付差事。尤其是历史上财政上缴基数一直较高的东北地区，其“空转”的历史长，累积的问题也多。
4.对地方政府约束不力是“空转”问题的本因
“空转”是一项私密性很强的地方政府行为，我们目前的监督机制和约束方式都没有把抑制财政收入泡沫纳入监督和约束的范围，在对官员的经济责任审计中，也没有把财政收入的真实性列入审计范围，没有把官员行为对地方经济的长远影响纳入考核。即，地方官员在制造财政收入泡沫时便捷又安全，收益可观成本却为零，致使“空转”不断地漫延盛行。从深层原因看，地方政府经济行为的非程序化安排，是由于地方政府对官员利益最大化的过度追求和对政府行为没有约束的结构性缺陷而导致的非理性行为，是“空转”问题的本因，也是我国经济运行中诸多问题的本因。
(二)财政泡沫的社会风险
与同期GDP、城乡居民收入的增长速度相比，财政收入的非正常增长，极不利于社会稳定，易引起社会风险。
1.刺激民众的“税痛”感
“税收和死亡是人生无法避免的两件大事”的名言，说明税收之于纳税人有切肤之痛；“拔最多的鹅毛、听最少的鹅叫”是西方国家所致力的减轻“税痛”的目标；而我国的一些地方政府官员恰好相反，竟用虚假财政收入来刺激民众的“税痛”，并诱发纳税人与政府间的矛盾，需要高度关注。生活中我们常用“打肿脸充胖子”来批讽那些为炫耀而暗自忍痛受苦的人，但是，“打肿脸充胖子”痛的是炫耀者自己，为虚假财政收入而痛的却是观者——纳税人，他们以为自己真的缴了那么多的税而痛苦，无端地增加了国民对政府的抱怨。连吃财政饭的人也认为政府有那么多的财政收入还不肯提高工资是很不对的，因为固定的薪水正在因物价上涨而缩水；面对各地财政在突击花钱的报道，百姓也在抱怨何不解决一下实际的民生问题。
2.基层组织机构濒于瘫痪
如果“空转”仅限于能够全部留归本级政府的收入项目，是不会造成额外经济负担的，后果也比较可控。但越是基层政府，不参与分成的收入越少，因此，乡(镇)政府是最早因“空转”而出现巨额亏空的政府。随着“空税”规模的扩大，和中央与地方、省以下政府分成的收入项目增多，如中央与地方的所得税共享等，“空转”的可选项目也越来越小。一旦选择了与上级共享或分成的项目，本级把实实在在的资金交给上级，上级把虚假收入当作实际收入而安排了支出，致使该级政府无法弥补“空税”缺口而债台高筑、经费紧张、拖欠工资，最终影响政府机构的正常运转。我们的调研显示，许多乡(镇)政府在依靠上级对农村的各级专项转移支付维持运转，诸如水利补贴、农产品加工与促销补贴等，都被挪用于干部工资和政府机构运转经费，无法真正全部用于发展农业。一些乡(镇)政府为避免被问到“何时才能发工资”之类的问题，长期不肯召开干部会议，遇有事项则由党委书记向负责干部单独传达，严重制约了基层政权作用的正常发挥。
3.增加了地方财政风险
如果从地方政府自身承受能力出发，“空转”项目以非税收入和不参与上级分成的税收项目为主，但日积月累下去，财政收入结构会变得比较畸形。有些地方官员为了财政收入“好看”，越来越多的县、市级政府卷入了以与上级分成的财政收入为“空转”项目的浪潮中，因“空转”而“失血”的政府级次越来越高，财政收支的实际缺口规模越来越大，地方实际可支配财力越来越少，越来越依赖通过政府公司借款等方式举借债务的融资路径，累积了更多的地方财政风险，值得关注。据透露，某知名城市政府贷款的利息支出每天约1亿元，虽然许多利息是可以资本化到公共工程的成本中去，但与其仅600多亿元的年财政收入相比，风险依然很大，需要警惕。
四、对策建议
“空税”带来的财政收入规模扩大并不能增加政府的可支配财力，而高额的奖励和依据收入虚假增长幅度提拔使用干部的做法，令此风气愈演愈烈，有百害而无一益，必须尽快刹住。因此，治理目标应是还原地方财政收入业绩，消除财政收入泡沫，并通过制度建设来约束地方政府行为，使其回归理性。
(一)加强监管，夯实财政收入
夯实财政收入，还原政绩的办法有三：第一，可以比照GDP增长率由国家统计局核实的办法，实行地方财政收入增长率由中央核定。由财政部和国家税务总局牵头，国家统计局和审计署配合，对地方财政收入进行查实核定。我国实行地方GDP由国家统计局核定以来，地方自行报告的GDP增长数字越来越“靠谱”，泡沫越来越少。第二，把财政收入的真实性纳入经济责任审计的范围，让上级更客观地评价干部。各级审计机关在预算执行审计中，要在报告中客观地反映本地的财政收入，指出“空税”等收入不实问题，使上级领导对该地区的经济发展有一个客观的认识，便于领导正确决策。第三，在干部任用上，要对干部有一个全面的考察，不能只看财政收入这一项指标。既要看官员的当前政绩，又要看潜在政绩，要引导干部树立通过发展本地经济增加财政收入的观念，而不是弄虚作假。
(二)劝阻地方高调宣传财政收入政绩的行为，降低民众的“税痛”感
近年来大多数地方的政府工作报告把GDP增长率、财政收入增长率、城市居民收入增长率和农村居民收入增长率等数字排列公布，财政收入指标明显地高于其他收入指标，并在报告的显著位置做高调宣传，极易刺痛纳税人的“税痛”神经。我们要建立服务型政府，其定位是政府即是服务员又是保姆，“两会”就是服务型政府在向主人、向纳税人汇报其工作的一种仪式，因此，应遵循保姆向主人汇报工作以做了哪些事情为主而不是强调自己挣了多少钱的一般规则，建议淡化财政收入政绩宣传，劝阻地方的高调宣传行为，尽量减少对民众“税痛”神经的刺激。
(三)改变财政收入的指标化管理的做法，适当降低税收增长指标
税收是经济活动的结果，是纳税人在经济活动中取得收入、发生纳税行为后缴纳的税收款额。但我国却存在把结果当目标的问题，许多地方把税收计划当作必须完成的指令性指标，以至于到了需要用“空税”充数的程度，这需要我们反思和校正。西方财税理论认为，税收是纳税人向政府支付的特别“费用”，亦即保姆费，在达到相同社会管理效果的前提下，当然是费用越低越好。现代社会是一个有税的社会，但绝不是多多益善、税收越多越好，而是要有一个适当的水平。因此，要改变一些地方将财政收入作为指令性指标管理的做法，控制地方的财政收入增长目标，将其税收收入增长目标与GDP增长速度结合起来考察，不能严重脱离GDP增长而独自增长。
(四)深化体制改革，加强对地方政府的约束
除了进一步强化中央政府对地方的管控效力外，还须深化体制改革，依赖法治手段和合理的制度安排来控制地方政府的权限、范围、手段、程序及责任，引导地方政府行为在一个合理的、法制化的框架内充分、积极地发挥作用。充分发挥地方人大、政协机构的监督作用，建立高效敏感的非理性行为预警机制，及时觉察在萌芽阶段的非理性行为并予以制止，实现地方政府行为的理性回归。
注释：
①本文所涉统计数据均折合为不变价格。
②“又到一年财政‘突击花钱’时”，大公网，2012年12月28日，http://news.takungpao.com/mainland/yangguang/q/2012/1228/1356929.html。
③展示财政收入增长政绩的位置，并不包括政府工作报告的序言部分；我们将展示位置分为极显著、显著、一般、不显著和极不显著五个等级。
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