我国土地二级市场问题及建议
□文/程继东
（南京农业大学公共管理学院 江苏·南京）
［提要］ 土地二级市场是土地市场体系中不可或缺的重要组成部分。土地二级市场的稳定运行，对于盘活存量建设用地、促进节约集约用地具有重要意义。政府的有效干预和引导是促进我国土地二级市场发展的重要推手。政府应扮演好公共服务的提供者、市场秩序的监管者及所有权人的代表等三重角色，结合当前土地二级市场特点和存在的问题，适当介入土地二级市场，积极引导土地二级市场常态化发展，提高存量土地利用效率，避免土地收益流失。
关键词： 土地市场；二级市场；土地租赁
一、引言
（一）概念界定。土地市场作为重要的要素市场，是构成现代市场体系的关键组成部分。一个完整的土地市场体系包含土地一级市场和二级市场两个部分。土地一级市场是国家和土地使用者关于土地使用权的初始交易；土地二级市场是土地使用权的再交易，即土地使用者在合同约定的期限内，通过转让、出租或抵押等方式将剩余期限进行的再交易。
（二）学术界争议。目前，在土地二级市场的发展过程中，关于政府是否要介入及如何介入的问题，学术界仍然存在较大的分歧。在政府是否应介入方面，一部分学者认为政府不应该介入，学者认为是目前土地二级市场发育相对迟缓落后，一旦政府介入，如果管控过于严厉，势必会延缓我国土地二级的发育。还有部分的学者认为对于土地二级市场的发育，政府应该保持积极的态度进行管控，加强监管，因为现阶段土地二级市场存在不少的违法和违规现象，如果政府听之任之而又不作为的话，很可能会妨碍整个土地市场的发展。关于政府究竟如何，也有不同声音。一部分专家认为，土地作为重要的国有资产，须严加管理，要像管理一级市场一样管理二级市场。另有一部分专家认为，应充分发挥市场对资源配置的决定性作用，政府应像对待普通商品市场一样管理土地二级市场，要加大对市场失灵的纠正。
设T时刻在目标位置P处用接收机同时测得4颗卫星1, 2, 3, 4到P点处的距离分别为S1, S2, S3, S4，4颗卫星的坐标分别是(Xi, Yi, Zi)，i=1, 2, 3, 4，则P点的坐标和时间T可通过式(1)解算得出：
（三）政府态度。长期以来，国家和各级地方政府高度重视一级市场，而忽视了二级市场的发展，这使得我国土地二级市场的发展明显落后。随着土地资源稀缺性的显现和经济的快速发展，如何发挥好二级市场对土地资源的优化配置作用，促进土地利用由外延式粗放扩张向内涵式集约发展转变，以及土地市场的平稳健康发展，是当前亟须解决的重大课题。
3.企业在研发投入期间往往要承担较高的研发风险，因此很多企业往往会选择直接购入无形资产或通过其他途径来增加无形资产账面价值。据此，可得出企业系统性风险与资本化强度呈负相关关系，企业系统性风险越高，资本化强度越小。
（四）土地转让合同缺乏约束性。政府作为土地所有权人的代表和出让人，在土地出让时往往将土地利用的相关要求（包括土地用途、开竣工时间、产业类型、规划参数、环保要求、科技应用、投入产出、公共设施建设等）以合同的形式固化下来，以便实现土地的最佳有效利用，并且出让合同的适用期限是整个土地的出让期限，并不随土地使用权人的改变而改变。但事实上，由于缺乏相应的监管，一些土地在进入二级市场后，出现了很多违反合同约定的行为，其主要表现在以下两个方面：第一，擅自改变土地使用性质和规划参数，如一些以工业用地性质出让的土地，转让后擅自用作商业用地，或者是利用工业厂房，擅自从事商业等经营性行为；一些以商服用地性质出让的土地，转让后擅自进行住宅开发和经营；还有一些土地经转让后，擅自调整规划参数、提高容积率或建筑密度等。这些行为不仅造成了政府土地收益的流失，而且会产生环境污染、交通拥堵、消防隐患等问题。第二，擅自改变产业类型。一些工业园区为了实现产业转型升级，根据产业集群和产业链的发展要求，在土地出让时往往对园区引进的项目类型、产出效益等有明确的规定，但是一些企业拿到土地后，擅自改变产业类型，从事一些与园区定位不相符的产业，或者将土地转让给一些不符合相关要求的企业，严重影响了园区的健康发展。
二、我国土地二级市场运行中存在的问题
（一）发育滞后。随着我国城市化进程的不断深入，我国城镇建设用地的规模不断扩张，因此土地收益逐渐成为政府收入的重要组成部分。在此阶段，地方政府更多的将重心放在土地一级市场和新增建设用地上，而忽视了土地二级市场的发展，对于如何盘活目前大量的存量建设用地，地方政府往往并没有给予足够的重视。直观的从一、二级市场交易量的分析来看，与一级市场相比，二级市场明显落后，成交量显著偏低。土地二级市场发育滞后，主要由以下几个方面原因所致：一是土地储备范围过大，挤占了土地自由转让的空间。一些地方政府为了加强对土地供应的调控力度，以及获得更多的土地财政收入，过分强调土地储备功能，扩大土地储备范围，将旧城改造、城中村、旧厂房等存量建设用地都纳入了土地储备范围，导致土地权利人可自行交易的土地十分有限。二是土地转让成本过高，保有成本偏低，影响了企业转让土地的积极性。三是转让门槛较高，限制了土地的转让。此外，相关的配套服务没有跟上，增加了转让的风险。相对于一级市场来说，二级市场的配套服务很不健全，评估、公证、保险、金融、登记等相关服务均有所欠缺，增加了交易风险，阻碍了土地转让的进行。
（一）明确政府定位，发挥“有形之手”的作用。总的来看，我国土地二级市场当前迫切需要解决的问题，是活跃度不够和运行不够规范的问题。为了适应经济社会发展的新形势新要求，当前及未来一段时期，应将土地二级市场的发展目标定位如下：规范运行，繁荣发展。而要实现这一目标，既需要市场这只“无形之手”，更需要政府这只“有形之手”。其中，如何充分发挥政府这只“有形之手”的作用，在当前至关重要。
（三）违规交易和隐性交易较多。土地二级市场的交易制度与规则的不健全及监管的不到位，导致了土地二级市场的交易出现了一系列违规交易和隐性交易的问题。
丈夫的身体显然比英差得多，尽管一辈子没给英好脸色，尽管过去明目张胆和别的女人过日子，但老了，终究还是要靠自己的女人照顾。丈夫希望英比自己晚走，这样英就可以照顾自己，但事与愿违，丈夫如意算盘失算了。
为此，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。目前，国土资源部正在研究制定关于土地二级市场的相关管理办法，各地对土地二级市场的发展也有较高的期待。2017年2月国土资源部下发通知并印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》（以下简称《方案》），对全面开展完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点作出重要部署。试点地区涉及30个省（区、市）的34个市县（区）。《方案》明确，到2018年底，在试点地区建立符合城乡统一建设用地市场要求，产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场，市场规则基本完善，土地资源配置效率显著提高，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场、修改完善相关法律法规提供支撑。
三、对规范土地二级市场的建议
（二）缺乏统一的交易平台，交易信息不对称。从目前我国各地的实际情况看，二级市场的交易多数是自发行为。由于缺乏良好的交易环境和交易平台，严重影响了土地资源的配置效率。具体来说，其主要表现在以下几个方面：一是信息不对称。在市场经济条件下，信息不对称是影响资源配置效率的重要原因。目前，二级市场的交易管理涉及国土、房产、国资委、工商、税务、银行等多个部门，相关信息分散在各个部门，没有一个信息汇总和发布的专门渠道，造成了交易信息的不对称。这不仅使得土地成交结果背离市场供求关系，成交价格偏离土地的内在价值，而且也导致土地管理部门因缺乏包括二级市场供应在内的全面的土地供应信息，而难以对土地市场实现精准调控。另外，还会滋生大量的“掮客”和投机商，增加了交易成本和交易风险。二是缺乏统一的交易平台，交易以双方协议为主，竞争不够充分，价格得不到充分发现。现行的土地交易平台和交易规则大都是针对一级市场制定的，二级市场基本上是“自由市场”，缺乏相应的交易规则和交易平台，交易大多是靠中间商介绍，买卖双方以协议方式确定成交价格。这种方式不利于土地的价格发现和资源配置效率的提高。
（二）完善土地税收政策，降低交易成本。目前，土地市场存在着土地转让税费偏高、保有税费偏低的问题。对此，应建立“重保有、轻流转”的土地税费结构，在适当提高土地保有环节税负的基础上，降低流转环节的税负，以此提升土地二级市场的交易活跃度。
根据采集到的微流控芯片信号分析可知,微流控芯片信号表现为一系列的窄脉冲信号。文献[13]提出了一种利用高斯函数模拟毛细管电泳信号的数学模型,可借鉴用于微流控芯片信号的模拟。对实际采集到的微流控芯片信号,分析其波形,波峰的位置、半峰宽、波峰的面积等特征,模拟微流控芯片信号。本文以文献[13]中提出的模拟毛细管电泳信号模型为基础,根据采集到实际微流控芯片信号的特征,建立仿真信号的数学模型:
（三）规范土地二级市场，严格实行公开交易。为规范化提供保障建立和完善土地有形交易市场，让符合转让、出租、抵押条件的土地使用权，进入土地有形市场，实行公开交易，有形市场提供各种交易服务，规范交易行为。
（四）加强一、二级土地市场联动，实行统一管理。土地一级市场经营不善，就会造成土地二级市场的混乱无序；反之，土地二级市场管理不规范，也会扰乱土地一级市场的正常秩序，最终导致国有土地资产流失和腐败产生。土地一级市场与土地二级市场是相互影响、相互制约的关系。
（五）完善相应法律法规。从土地二级市场的特点出发，制定相应的法律、法规，建立和完善相应的法律体系。鉴于二级市场的复杂性和特殊性，必须制定规范性文件，强化二级市场立法，规范交易行为。
主要参考文献：
［1］万江波，丁永平，楼立明.土地二级市场政策新探———浙江省宁波市的探索与实践［J］.中国土地，2018（11）.
［2］张晓洁.深入推进土地二级市场建设的思考［N］.中国自然资源报，2018.10.22（5）.
［3］魏凌，宋家宁，成立.完善我国土地二级市场的制度建议［J］.中国土地，2018（1）.
［4］郑俊鹏，刘震宇.长沙市土地二级市场现状、问题及分析［J］.中国土地，2017（7）.
［5］罗顺英.国有土地二级市场试点工作解读［N］.昆明日报，2017.6.23.
［6］卢为民.我国土地二级市场存在的问题及其规范路径［J］.城市问题，2015（3）.
［7］叶明权.城市土地二级市场的制度缺陷及对策［J］.中国土地，2005（9）.
中图分类号： F293.2
文献标识码： A
收录日期：2019年5月29日
标签：土地市场论文; 二级市场论文; 土地租赁论文; 南京农业大学公共管理学院论文;