香港谘询模式新探--以“可持续发展委员会”模式为例_公众参与论文

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      [中图分类号]D676.58 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2014)03-0032-11

      “咨询”的定义人言人殊，笔者不打算花篇幅进行学术上的探讨。本文对“咨询”的定义为：政府在规划、项目、政策或政策措施作最后决定前，根据其意愿或法定要求，向政府以外的个人、团体或法定机构征询意见。

      值得注意的是，所谓“最后决定”前，可以是政府向立法会申请拨款之前的一刻，也可以是规划、项目、政策或政策措施酝酿或初步构思的阶段。近年的趋势是，除有关税项改动或其他敏感事宜外，无论是由于社会人士的要求或者政府的内部规定，都倾向于在较早阶段咨询民意。至于“法定要求”，可包括法例规定的咨询(如《环境影响评估条例》规定环境评估报告需要咨询“环境咨询委员会”)，也可包括向法定机构和立法会的咨询。

      根据上述定义，香港的咨询制度由来已久。在英治时期，无论行政局、还是立法局都是港督的咨询机构。港督一直是“两局”的主席，直至回归前数年。而立法会议员的民选议席也是迟至1985年(功能组别)和1991年(地区直选)才引入。此外，市政局、区议会、众多咨询委员会和法定机构都是香港咨询制度的重要组成部分。

      根据基本法第65条，回归前原由行政机关设立咨询组织的制度继续保留。据统计，香港的咨询委员会从1950年的50个，增至2014年的465个。其中，法定机构有273个，非法定组织192个。①

      本文首先探讨咨询方式的演变，尤其是2007年曾荫权政府所提倡的“公众参与”(public engagement)模式的重大意义。接着，笔者以曾经参加过的“可持续发展委员会”就“发水楼”问题的咨询过程为案例，探讨这种崭新的咨询模式在现时各种反对势力迅速发展的形势下是否有借鉴意义。

      一、咨询制度的演变

      在“殖民地”时期，港英政府一般以“绿皮书”的方式向市民征询意见。“绿皮书”普遍为英国和英联邦国家使用，为政府就政策议题或新的法律向公众咨询的文件，通常包括政策的现况、要解决的问题、可供选择的方案和每个方案的利弊等等。“绿皮书”一般在香港各区的民政事务处派发，个别咨询也会在报章和电子媒体宣传。在咨询期后的一段时间，政府会发表“白皮书”，分析咨询期收集的意见并公布最终的方案。白皮书一般没有咨询期的设置。

      回归以后，特区政府更主动就大大小小的政策措施咨询市民。笔者于2014年6月5日搜索香港特区政府入门网站(http://www.gov.hk)，发现正在咨询的规划、政策、项目、措施达12项，见下表：

      

      从上表可见，从“店铺阻街”到“房屋用地”和“发电燃料组合”，咨询的事项可谓包罗万象。咨询的主体也包含众多政府部门，以及一些咨询委员会。可以说，在香港政府的各个部门，完全不用做咨询工作的绝无仅有。

      近年来，政府部门聘用顾问公司协助咨询工作也日趋普遍。以规划和基建工程为例，过去主要是聘请工程顾问公司牵头负责各个阶段的研究工作，包括公众咨询的工作。但近年工程顾问公司或者政府直接聘用公关、公共事务顾问公司从事公众咨询活动的情况越来越普遍。这与咨询方式的演变和公众的期望转变有关。

      (一)咨询方式的演变

      过去无论是政府或民间，都会采用“公众咨询”(public consultation)这一名词。“公众咨询”顾名思义是作为“咨询主体”的政府，向作为“咨询客体”的公众就特定的议题和范围征询意见。“公众”的定义非常广泛，理论上非政府的机构、团体和个人都属于“公众”，包括立法会、区议会、法定机构、咨询委员会、专业团体、大学、民间团体、广大市民等等。一般而言，政府会在指定的咨询期内(一般为3个月)进行不同类型的宣传和活动以收集意见，例如电台、电视广告、网站、研讨会、问卷调查、焦点小组讨论等等。

      这种相对单向的咨询模式在回归后，尤其是2003年以后出现转变。首先，“公众”的定义开始出现微妙的变化，一个从国外引进的概念“持份者”开始出现。②“持份者”(stakeholders)在商业上的概念相对于“股东”(shareholders)，后者是经济学上的重要概念：一家企业的使命就是为股东谋取最大的利益。持份者是股东概念的延伸，从“持股”到“持份”，意味着一家企业除了为股东服务，还需要对其他跟企业密切相关的人和群体(如工人、企业当地民众、其他关注团体)和自然环境负责。“持份者”的出现带动了近年全球企业在“社会责任”(corporate social responsibility)、“企业治理”(corporate governance)等方面的快速发展。

      随着社会急速发展和资讯科技的普及，民众对参与社会决策的诉求也越来越强烈。各国政府也逐步把“持份者”的概念从企业引进到政府的咨询工作当中。“持份者参与”(stakeholder engagement)和公众参与(public engagement)的概念应运而生。相对于咨询(consultation)所隐含的主客体二元对立，“engagement”③更强调持份者的参与和与政府的互动，其意见对最终的政策也有较大的影响力。

      特区政府高举“公众参与”的“旗帜”，始于2007年特首曾荫权的第二个任期。在他2007年7月立法会答问大会上，他对此有详细的描述：

      随着资讯革命，信息以光速传送，真真正正改变了公众参与公共事务的整个环境。过往，我们要靠政治组织(包括政党)来把群众组织起来，把他们的意见变成政策纲领……今天，整个政治环境出现了翻天覆地的变化，市民大众很容易便可获得公共决策的资讯，一按电脑上网透过Internet，便什么也可得知，在任何阶段亦可表达意见。

      每个政府及智库组织，包括特区政府，也在重新思考如何在新时代之下吸纳民意，走入群众，改善政府的决策过程，以体现真真正正的问责精神，这将会是一个由公众咨询的关系走向真正公众参与的关系，即所谓public engagement的演变过程。④

      从2001年西九龙文化艺术区被“推倒重来”，到2003年的中环湾仔填海争议、2007年皇后码头拆卸，没有一个项目没经过广泛的咨询工作(包括立法机关的认可)，但最终都被一些民间团体推倒或意图推翻。这就促使当年政府思考如何更有效进行咨询工作。

      (二)探索新的咨询模式

      在曾荫权先生发表上述讲话之前的数个月，香港智经研究中心发表了《从咨询到公民参与——优化香港政府决策及管治之道》研究报告⑤，比较全面的对香港的咨询方式和咨询委员会的制度作出评估和分析。报告对“公民参与”的定义是：“政府在制定政策过程的每个阶段，由找出问题所在、厘清当中涉及的价值与利益、提出相应的政策建议以及决定落实建议的优次等，皆主动引进市民参与。”以上的定义显示，公民参与不是临时性的，也不止是政府邀约一些持份者进行的非正式讨论。有关过程还包括市民自身的积极参与，从中学习、讨论与反映意见，尤其着重的是参与者之间的互动交流。⑥

      报告认为，由于香港“公民社会的觉醒”，传统的公众咨询模式已经失效，新的模式有待建立。报告区分了“咨询委员会参与”(committee engagement)和“公众参与”(public engagement)两种参与模式。前者是指咨询委员会内部的参与，着重成员的多样性、共识与互信的有效建立和对政策的最后结果是否认同。香港的咨询委员会一般包括官方与非官方成员。非官方成员由政府以个人身份委任，当中以专业人士占较大比例。五大传统专业——医学、法律、工程、建筑/测量和会计占咨询委员会成员的18.4%，其次是高等教育界(学者)，占16.2%。⑦咨询委员会成员以专业和高等教育界为主，对有关政策事宜比较熟悉，但由于基层的代表比较缺乏，对于民意的掌握和敏感度可能不足。此外，政府强调委员以“个人身份”被委任，因此他们并没有义务和动机去收集所属机构或界别的意见。

      至于“公众参与”，是指政府或咨询委员会直接向市民进行咨询，与上一节提到的“公众咨询”相类似，即在指定的咨询期内进行不同类型的宣传和活动以收集意见，例如电台、电视广告、网站、研讨会、问卷调查、焦点小组讨论等等。它的成败取决于参与者的学习和讨论过程是否充分、能否缩减分歧、并认同或默许最后的政策结果。⑧

      总的来说，无论是“公民参与”或者“公众参与”，相对于传统的咨询委员会，更强调咨询过程的包容性和开放性。包容性是指尽量邀请拥有不同利益和价值观的持份者参与整个过程，期望在深入讨论和交流的基础上达成共识。开放性是指政府应避免在最终定案之后才进行咨询，使咨询沦为“走过场”的例行公事。相反，政府应尽量在政策酝酿初期吸收各方面的意见，让持份者有时间和空间影响最终的结果。

      近年来最能体现上述包容性和开放性的咨询工作，首推“可持续发展委员会”。笔者于2009-2012年被委任为“可持续发展委员会”策略工作小组的委员，曾参与该委员会的三个咨询项目。可持续发展委员会的咨询模式相当独特，与传统的模式相比，更能回应公众日益分化的意见和激烈的政治环境。以下是以该委员会其中的一个咨询过程作为个案研究，探讨这个模式是否可应用到其他类型的政策咨询，成为“公众参与”咨询模式的一个典范。

      二、个案研究：可持续发展委员会

      可持续发展委员会(下称“委员会”)为非法定咨询委员会，成立于2003年4月，由时任政务司司长曾荫权担任主席。委员会的成员包括主席、18名委员和4名官方代表。委员会下设两个小组：可持续发展策略工作小组和教育及宣传工作小组。委员会的职权范围如下⑨：

      1.就推动可持续发展的优先范畴，向政府提供意见；

      2.为香港筹划一套融合经济、社会和环境因素的可持续发展策略提供意见；

      3.透过包括“可持续发展基金”的拨款在内的不同渠道，鼓励社区参与，以推动香港的可持续发展；以及增进大众对可持续发展原则的认识和了解。

      委员会把它的咨询工作名为“社会参与过程”(engagement process)，并分为5个阶段⑩：

      1.确定优先处理的范畴：委员会界定优先处理的范畴，召集专家支援小组协助准备工作，邀请社区参与；

      2.编制“诚邀回应”咨询文件：该文件是广泛公众咨询的基础，旨在向公众阐述优先处理的范畴，提供处理相关问题的资料和建议，并介绍各种建议在经济、社会和环境方面的利弊；

      3.通过一系列公开互动的公众论坛和活动，让更多社区人士直接参与，委员会在这个阶段收集公众意见；

      4.独立分析和检讨公众意见，编制报告书提交政府部门，列出公众意见和委员会的具体建议；

      5.政府对报告书作出回应和采取行动。

      本节将以笔者曾参与的“优化建筑设计-缔造可持续建筑环境”咨询为例，说明委员会的咨询模式和特点。

      (一)“优化建筑设计”咨询

      “优化建筑设计”咨询主要涉及三大方面的讨论，一是“可持续建筑设计”，包括楼宇之间的间距、楼宇后移以改善街道的通风与采光、楼宇内外的绿化等；二是“建筑物能源效益”；三是“总楼面面积宽免”政策的检讨。后者既复杂又具争议性，需要详细解释。

      为了让建筑设计有更大的弹性，香港的《建筑物条例》赋予屋宇署署长酌情权，就具备若干必要措施和环保及完善生活设施的楼宇，宽免“总楼面面积”和上盖面积。(11)简单来说，政府允许发展商兴建额外的楼层和单位，以鼓励他们兴建上述设施。额外的楼层意味着，楼宇的真实楼面面积和高度比城市规划的限制要大和高，导致建筑密度进一步增加，影响市区的通风和生活质素。此外，额外的楼面面积让发展商可以兴建和销售更多的单位，获得更可观的利润。

      上述“若干必要措施和环保及完善生活设施”很多，例子有：空中花园、平台花园；屋里的露台、“工作平台”；康乐设施、有盖人行通道、停车场等等。(12)

      在寸金尺土的香港，以额外楼面面积吸引发展商兴建上述设施，毫无疑问受到后者欢迎，并积极回应。由于没有为宽免设定上限，据统计，香港住宅密度最高的区域由平均41.5层增至49层；中等密度的区域由25层增至33层。香港俗称这些楼宇为“发水楼”。

      虽然当年(2009年)社会矛盾、仇商仇富的心态不及现在强烈，但“地产霸权”的概念已经深入民心。这个“优化建筑设计”咨询争议性很大，一方面是建筑设计师与保育人士期望扭转“发水楼”影响社区整体规划和通风的局面；另一方面，所有对现行做法的改动都可能直接影响发展商的利益。如果咨询工作处理不善，很可能引起公众不满，加深所谓“官商勾结”的观感。

      (二)咨询过程

      根据上述的“五步曲”，委员会进行咨询的过程如下：

      1.确定优先处理的范畴

      2008年12月，委员会确定处理这个议题，成立支援小组：由建筑师林云峰教授为召集人，加上13名成员(包括2名委员会成员和3名政府部门代表)，协助整个咨询活动的准备工作。支援小组的职责包括：

      (1)参考以往的检讨和顾问研究并适当参考本地和外国经验，编制“诚邀回应”咨询文件；

      (2)设计与落实公众参与(咨询)活动；

      (3)向公众解释文件、促进持份者沟通；

      (4)收集和整理持份者的意见并向委员会和其策略工作小组提出建议。

      2.编制“诚邀回应”咨询文件

      2008年12月至2009年5月，支援小组起草咨询文件并交委员会审议通过。咨询文件的结构与一般政府的咨询文件有很大区别。首先，它强调“可持续发展”概念中，“经济、社会、环境”三方面需统筹兼顾的重要性，并详细介绍了“社会参与过程”，包括整个咨询的范围、目的、过程、持份者的界定；当中特别强调资讯的开放、过程的透明、意见收集和分析的独立性、委员会与政府的互动关系等等。

      接着，咨询文件阐述香港建筑环境的特色、现行的政策、法例及其利弊，并介绍“总楼面面积宽免”的做法。由于这个概念和实际操作甚为复杂，文件在文献和顾问报告的基础上，用大量的照片和构图描述不同形式的“总楼面面积宽免”对不同发展密度地区所产生的影响。文件并对楼宇间距、楼宇后移和市区绿化的现行政策作出介绍并梳理邻近城市的经验作参考。

      然后，文件就可供考虑的解决方案作出探讨，方向为对“总楼面面积宽免”作出上限，从而在建筑密度、生活质量和合适楼宇设施三方面取得平衡。文件进一步建议“维持现状”、“适量修订政策”和“大幅修订政策”三个方案。最后，文件列出22条具体问题供市民讨论并发表意见。

      3.进行大规模公众参与活动

      “委员会”的公众参与活动大致可分为两类，包括“委员会”主办的活动和“伙伴机构”主办的活动。“委员会”在2009年6月20日举行启动仪式并举行记者招待会。此外委员会还通过5个地区讨论会(分布在香港岛、九龙西、新界西、新界东和九龙东)、电视和电台宣传、专门网站、电话热线等渠道收集意见。“伙伴机构”方面，“委员会”邀请专业团体、大学、非政府组织、商会等机构成为“伙伴机构”，在资金、技术资料和人员方面支持它们举办各类活动，向机构的成员收集意见。总计约2，400位来自业界、专业团体、环保团体、学术界的代表以及市民，参与委员会及伙伴机构举办的共65项活动(13)。

      4.汇报公众意见及提出建议

      “委员会”为确保在收集、分析意见和撰写报告过程中的独立性，分别聘请不同的顾问负责上述工作。以是次咨询为例，“委员会”聘请商界环保协会为“计划总监”(Project Director)，协助草拟咨询文件、监督咨询进度和草拟“委员会”的报告书。此外，香港理工大学公共政策研究所则被委任为“独立汇报机构”(independent reporting agency)，协助收集和分析公众意见。

      是次咨询于2009年10月31日完结，随即由“独立汇报机构”分析从不同渠道收集到的共约1，600份意见。经过大约3个月的整理后，“委员会”属下的“可持续发展策略小组”和支援小组于2010年2～4月进行多次会议，详细分析公众意见并讨论报告书初稿的内容。经“委员会”大会通过后，报告书于2010年6月发表。

      报告书就三个重要议题提出超过50项建议，“委员会”主席陈智思在记者招待会中强调，公众对改变现状的诉求清晰，热切期望优质和可持续的建筑环境。而委员会在制定建议时，“致力平衡各种不同因素，例如可取性与可行性、公众利益与私人利益、业主或准业主与发展商的权益、成本与效益等……”(14)

      就最具争议的“总楼面面积宽免”，“委员会”提出多项具体建议，包括为总宽免设定整体上限；减少个别设施的宽免程度，如露台、工作平台、康乐设施、住客会所、停车场等等；撤销部分设施的宽免如邮件派递室、保安室、储物室等等。

      5.政府对报告书作出回应和采取行动

      发展局于2010年10月就报告书作出详细的逐点回应，基本上认同“委员会”的观点和建议，并宣布具体的措施，包括“总楼面面积宽免”上限定为10%；在这个前提下，露台和工作平台宽免减少50%；康乐设施和住客会所的宽免从住用总楼面面积5%以下改为按物业的总面积计算由5%以下(小楼盘)到2.5%以下(大楼盘)；为地下停车场提供100%的宽免，地上停车场为50%，以鼓励兴建地下停车场，减少楼宇高度等等。

      总结是次咨询的时间表如下：

      

      (三)“委员会”咨询模式的特点

      “可持续发展委员会”的咨询工作与传统做法有很多不同之处，包括咨询的深度、广度、时间、活动形式等等。但笔者以为，最值得注意和参考的有两大重点，分别是咨询的主客体关系和咨询的整个流程，两者都突破了传统的咨询模式。

      

      图1 传统咨询模式

      传统的咨询模式是，政府部门作为咨询主体，就有关的规划、项目、政策或措施向相关持份者(作为客体)征询意见；咨询客体非常多元化，可包括咨询委员会、专业团体、立法会、区议会、其他非政府组织和市民等等。政府部门在咨询期内把意见收集和分析以后，对被咨询议题作出最后决定。(见图1)

      可持续发展委员会的咨询模式则完全不同。首先，政府从咨询主体“退后一步”成为“委托者”，由具广泛代表性的“委员会”作为咨询主体。“委员会”的组成包含社会各阶层的精英，包括商界、学术界、社会福利界、环保团体、专业人士等等。“委员会”虽然从属于环境局，但它可以接受不同政策局的委托，进行咨询工作。以是次咨询为例，委托者为发展局。“委员会”确认要处理的范畴后，会通过属下的策略工作小组(常设)和设立由专家组成的支援小组，开展一系列与咨询有关的前期准备工作。

      

      图2 “可持续发展委员会”咨询模式

      在咨询的所有准备工作就绪后，“委员会”会邀请“伙伴机构”参与。以是次咨询为例，共有30个伙伴机构，来自专业团体、大学、中学、法定机构和非政府组织等不同背景。“委员会”秘书处(环境局)和“计划总监”(商界环保协会)为伙伴机构举办了3次简介会，详细介绍咨询的议题内容，并对拟举办的活动提供指引和建议。每个机构可获得最多两万元港币的资助，向机构内的成员和持份者征询意见。“委员会”的“独立汇报机构”会出席伙伴机构的所有活动，收集和记录所有意见。图2列出“委员会”的咨询模式。

      以图2与图1比较，可以看出几个显著的分别。首先，咨询主体从政府部门转为“委员会”。由于委员会由不同界别的专家组成，而且它在整个咨询过程都强调独立性、包容性和开放性，并没有预设的立场和方案，因此在进行咨询工作时，更易得到持份者的信任。此外，“委员会”以公开的报告书方式详列收集到的意见和具体建议，让有份参与的持份者感到意见被尊重。

      在“委员会”咨询模式下，很多原来的咨询客体通过成为“伙伴机构”同时成为“咨询主体”，协助征询机构内成员的意见。这个崭新的做法有几个好处。首先，从政府部门到“委员会”到“伙伴机构”，咨询工作的主客体关系逐步淡化；同时，原来作为客体的伙伴机构的积极性大大提高，其对咨询工作的“拥有感”(ownership)也有所增加。第二，“委员会”除对“伙伴机构”提供高达两万港元作为活动资助以外，还通过简介会和其他教学资源让机构对咨询议题的内容、背景、需考虑取舍的因素、政策改动建议的影响等等有更深入的了解。这对于让机构理解像“发水楼”这类相对复杂和技术性强的题目有很大帮助。反观传统的咨询模式，持份者作为咨询客体往往只收到一份咨询文件，并须在指定期限前提交意见。但信息的不对称往往导致咨询客体未能对咨询内容深入了解，难以提出有深度的意见。

      在“委员会”模式下，整个咨询过程与传统模式也有较大区别。咨询过程在本文分为几个阶段，包括制作咨询文件、进行公众咨询、收集意见、分析意见和提出建议。就传统模式而言，基本上是政府和它的顾问包办整个过程。具体来说，是政府主导、顾问协助。“委员会”的咨询过程则包含更多元的参与者。首先，政府作为委托方不直接参与咨询工作，“委员会”作为咨询主体会聘请不同的顾问公司进行制作文件、组织咨询、收集及分析意见等工作。在进行咨询和收集意见这两个环节，还包括“伙伴机构”的参与。“委员会”的工作到报告书出台并提出建议后便告一段落，政府部门最后需要对报告书的建议是否接纳和原因作出回应。

      (四)“委员会”模式的利弊

      “委员会”自2003年成立至今，共进行了与“可持续发展”有关的6个不同课题的大型咨询活动，如空气污染、人口政策、楼宇节能、垃圾征费等等。在探讨这个模式是否值得推广之前，本节尝试讨论它的利弊。

      假如我们同意咨询活动的目的是在纷杂多元的意见和利益当中寻求最大的共识，“委员会”咨询模式无疑是一个很好的经验。从咨询的酝酿阶段一直到最后提交报告书，不同的持份者都可以参与其中，甚至可获得资助举办活动。这首先杜绝了一些反对团体或人士“没有被咨询”的声称；(15)虽然任何受争议的政策都可能出现一些“死硬”反对人士，但这个强调独立、开放、透明度高的模式至少可以让绝大部分持份者积极参与，并间接压抑激进反对人士的活动空间。

      此外，“委员会”模式用超过一年的时间去进行一个咨询活动，能够让所有持份者有足够的时间参与和表达意见，咨询的成果会更加坚实，较能经得起时间的考验。就以本文的个案为例，无限制的“总楼面面积宽免”引起大众对都市发展密度过高和“地产霸权”、“官商勾结”的指控；另一方面，任何限制都会影响发展商的利润，并影响他们在政府卖地的出价，间接影响政府库房收入。这个表面上是生活质量和都市发展的议题，背后隐藏的矛盾和利益十分尖锐，处理不慎可能会引起很大的争议。当年发展局局长林郑月娥决定委托以陈智思为主席的可持续发展委员会负责咨询活动，最后成功执行一个相对温和的“总楼面面积宽免”限制，反映了高度的政治智慧和娴熟的政治手腕。

      

      图3 咨询过程比较

      弊端方面，“委员会”模式明显比传统模式需要更多的资源投入。无论是大型的启动仪式、电台电视宣传、专用网站甚至网上游戏都需要较大资金投入；聘请不同的顾问公司以进一步加强咨询的独立性和认受性(见图3)也意味着额外的预算。然而，如果我们把对市民尤其是持份者的教育功能(包括对咨询议题的了解和培养公民参与本身)计算在内的话，这些投入也许是值得的。

      此外，由于咨询周期超过一年，这个模式对于一些有紧迫时限性的议题未必适用。而对于一些没有什么争议性的政策措施，政府也不需要启动这种“劳师动众”的咨询模式。

      三、“委员会”模式的参考和推广意义

      近年来，香港社会的分化程度日益严重，特区政府从政制发展、土地开发、文物保育到民生政策，都遭遇前所未有的反对。反对的诉求越来越激烈：从反对个别政策，到反对问责局长和特首，个别甚至针对中央政府；反对的手段也从过去的示威游行，发展到瘫痪城市规划委员会和立法会的运作，甚至出现议会内外暴力的违法行为。值得注意的是，很多反对声音是在经过充分而广泛咨询之后，在申请拨款甚至在实施之前一刻才出现。为什么“越咨询越没有共识”？这不得不让我们对现有咨询制度的成效作出反思。

      传统咨询模式强调的，是咨询的程序性、时间性和可控性。公众咨询被视为整个政策或项目的其中一个环节或程序，咨询客体在指定时间和议题范围内提交意见，政府是否和多大程度接纳他们的意见由政府酌情决定。这对于一些表面争议不大的议题也许仍是有效的，但当议题变得复杂或者一些简单的议题被有意政治化和复杂化的时候(如2012年的反国民教育事件)，原来是“可控”的情况变得“失控”，最后也赔掉了“时间”：要么延迟推行，要么搁置或者撤回。

      近年有关土地开发、废物处理设施和大型基建工程的争议非常大(16)个别受影响的人士或团体善于通过媒体(尤其网上媒体)动员和抗争行动，成功得到不少市民的同情和支持。笔者建议，在这些规模大、争议性大，但难以避免影响少数人利益甚至生计的工程或规划项目，引入类似“委员会”的咨询模式，务求在前期阶段纳入最广泛的市民声音。

      事实上，这类工程一般从酝酿到最终建成至少十年，期间也有进行不同阶段的咨询工作。如果把原来前期的咨询模式尝试改为“委员会”模式，化解咨询主客体的“二元对立”，时间可能多花一年左右，但会更有效避免出现项目后期被群众运动推翻的尴尬局面。最终甚至可以把落成时间提前，并减少社会争拗和工程延迟上马引起的额外开支。

      笔者承认，过去“委员会”所做的咨询议题都是一些比较“软性”的议题，如人口问题、对付空气污染、垃圾收费等等，它们的争议性少于上述工程，而时间紧迫性也较小。然而，“委员会”的相对独立性和对不同持份者的包容性，正正能针对很多反对人士对政府的(合理或不合理)指控。当然，即便这个模式被广泛接受，也不可能把全部“烫手山芋”交给可持续发展委员会处理。因此笔者建议的是“委员会”模式，不同政策局可以从中提取合适的元素和精神融入到原来的咨询框架。例如，把原有的咨询委员会改组、增加其功能与角色，或者成立新的负责收集持份者意见的咨询委员会，也是可行的方向。

      作为前问责官员，笔者一方面亲身感受到香港政治形势的恶劣，并对不负责任的政客阻挠政府有效施政感到痛心；另一方面，作为“可持续发展委员会”的前委员，笔者仍然相信深入、细致、开放的公众咨询是政府争取大部分市民支持的不二法门。说到底，虽然香港的政治形势严峻，但政府的工作从来就是要争取激进的力量转趋温和，并争取温和的大多数支持，古今中外亦然。

      而“委员会”模式的智慧，在于由政府咨询持份者(engage stakeholders)转化为持份者咨询持份者(stakeholders engage)，(17)以集思广益的方式深入理性探讨问题的方方面面，并探求可能的和可行的解决方案。

      值得欣慰的是，特首梁振英在他的政纲中，已经充分肯定了可持续发展委员会的作用，并承诺把秘书处“可持续发展科”升格，让委员会向特首提供更全面和具前瞻性的意见(18)。如果特区政府能够在本届任期内实施这项措施，并挑选具争议的项目交“委员会”进行咨询，进而推广其经验给其他政策局参考，相信对纾缓当今日益对立的政治形势能起到一定作用。

      ①“香港特别行政区政府各公务委员会及其他名表”，参见http://www.info.gov.hk/cm/,最后访问时间：2014年6月5日。

      ②Stakeholders在内地一般翻译成“利益相关者”，而“利益”所指的不仅是物质上的，还有精神上和价值观上的利益。笔者认为这个译法比“持份者”要好，但由于后者在香港被普遍采用，比较简洁，笔者在本文仍用“持份者”一词。

      ③“Engagement”是比持份者更难翻译的名词。它的意思可概括为“与对方建立一种关系”。在政治和外交的领域，这个词语也含有“主动沟通并牵制”对手的意思。在政府咨询工作的语境下，香港特区政府翻译成“公众参与”并不理想。“参与”即“participation”，比“engagement”的参与性更强，容易让持份者以为他们(即便是少数)的意见都理所当然地对最终决策产生影响。

      ④曾荫权：“立法会答问大会发言”，2007年7月5日。

      ⑤Bauhinia Foundation Research Centre,"From Consultation to Civic Engagement:The Road to Better Policy-making and Governance in Hong Kong",2007.香港政界普遍相信，这份报告对其后特区政府宣布咨询模式的改变有很大影响。

      ⑥⑦⑧同上，第xxviii、40、167页。

      ⑨香港特区政府可持续发展委员会网站：http://www.susdev.gov.h k/html/b5/council/index.htm，最后访问时间：2014年6月5日。

      ⑩同上，见文件04/09号。

      (11)可持续发展委员会：《优化建筑设计-缔造可持续建筑环境，诚邀回应文件2009》，第18页。

      (12)同上，第19页。宽免总楼面面积还分为三种，由于与本文主旨无关，故从略。

      (13)(14)http://www.susdev.org.hk/susdevorg/archive2009/b5/whatsnew/250610.html?print=l，最后访问时间：2014年6月5日。

      (15)尽管政府已经花很多力气做越来越多的咨询工作，但仍难以避免一些反对人士在咨询结果不符合其要求时，指控政府“没有咨询”或者“假咨询”。

      (16)例如堆填区和焚化炉(俗称“三堆一炉”)、“新界东北新发展区”、“广深港高铁工程”等等。

      (17)何建宗：《改咨询模式，免政策推倒重来》，香港：《经济日报》，2012年9月22日，http://www.hket.com/eti/article/c066a29a-e59d-418e-83af-7fb44855cdbc-506141?sectionld=007，最后访问时间：2014年6月5日。

      (18)梁振英：《行政长官竞选政纲》，2012年，第47页。

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