希望和出路——上海中小学十年来内部管理体制综合改革纪事，本文主要内容关键词为：中小学论文,纪事论文,管理体制论文,上海论文,出路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在计划经济向商品经济过渡时期，人们曾经把教育领域称之为商品经济中最圣洁的“净土”。但是中小学毕竟没有游离于商品经济大潮之外，一批搏击改革的“弄潮儿”破墙开店，这曾经成为沪上教育的一大“景观”；在计划经济向市场经济转轨时期，人们曾经把教育领域喻为计划经济模式下最顽固的“堡垒”。但是中小学毕竟没有把自己捆绑在计划经济的“列车”上，一批探寻改革的“头儿们”瞄准市场经济的发展，在追逐经济改革浪潮的“源头”。
在称之为“破墙开店”的面前，有的校长很坦然，他们认为抓“钱”是为了治教，以聊补内部分配经费的拮据和不足；更有胆识和魄力的校长认为，这是我们用自己的臂膀凿开一扇从封闭性走向开放性的“窗口”。
在喻之为“顽固堡垒”的背后，有的校长在探求，在思考迎接市场经济的抉择和挑战；更多的校长用自己的智慧和能力，研究推动深化内部管理体制综合改革。向人们展示适应市场经济改革发展的远见和魄力。
改革，从第一个敢吃“螃蟹”的人开始
八十年代前期，一直在计划经济轨道上运行的普教系统，传统观念根深蒂固，难以化缘；思维方式固定陈旧，难以冲破；管理模式高度集中，难以形成活力。一位长期在教育系统从事研究的学者说，计划经济模式下的统一办学，造成了教育体制的越来越僵化；教学计划和大纲的统一管理，造成了教育思想、方法和信息的越来越封闭；“铁工资、铁交椅和铁饭碗”下形成的统一分配，造成了教育内部最活跃的因素——教师越来越没有积极性。
在此背景下，十年来的上海市中小学内部管理体制综合改革，就是以改革劳动、人事和分配制度为突破口，抓住扩大学校办学自主权和建立竞争机制二大环节，积极探索一条最终实现提高教育质量和提高办学效益的改革之路。中小学内部管理体制综合改革历经了攻打“三大战役”的过程。
一、初创试点的“攻坚战”。1984年的初春，正当教育界同仁都在思索学校管理如何纳入规范管理之时，原教育部颁发了各级各类中小学进行定编定员的试行意见。这如同为一架磨合已久机器的齿轮注入了“润滑剂”。
次年下半年，经市人事局和市教育局批准，以卢湾区向明中学为代表的110所中小学进行了“三定三制”的试点，即定编、定员、定工作量和建立岗位责任制、考核制、奖惩制。当时向明中学校长向平顶着教育外部和学校内部改革氛围不相协调的压力，在全市中小学成立了第一家“人才交流服务中心”。经过严格考核，他把十多名不称职的教师划入了“中心”管理。虽然“得罪”了一些人，仍被大家誉为第一个敢吃“螃蟹”、并且敢“动真格”的人，由此也拉开了上海市中小学内部管理体制改革的帷幕。
1985年工资改革规定，不在编人员不能加工资。由于当时外部环境不配套，已经被划归“中心”管理的编外人员又回到学校。这使管理改革已经显露的成果几乎频于“夭折”。这位校长面对当时的困境，仍满怀信心地说，这是教育内部走向良性循环的“攻坚战”。因此，他仍以敢作敢为的热情进行大胆地尝试。在向明中学的带动下，一批学校对改革学校内部劳动人事制度也进行了有益的探索和尝试。在此基础上，市教育局和市编委于1987年3月下发了《关于上海市中师学校、全日制中小学、职业学校、幼儿园、特殊教育和校外教育机构教职工编制标准》，这一标准的制定和颁发，不仅为中小学实行内部管理改革的试点提供了依据，而且为中小学管理朝规范化、制度化和科学化的方向奠定了基础。
二、巩固发展的“阵地战”。1988年前后，由于国家经济实行治理整顿，上海市各系统尚未摆脱计划经济下“计划管理”的束缚。当时北京市委、市政府投资八千万，在中小学全面启动了内部管理改革。从而由上海市首先兴起的校内管理改革出现了“墙内开花墙外香，蜂涌而入赴北京”的状况。
尽管如此，以复兴中学校长彭文怡为代表的一部分中小学在十分困难的条件下，由原来实行“三定三制”转向了实行“校长负责制、教职工聘任制、校内结构工资制和教育经费综合包干制”的整体性改革试点。在当时上海人“聪明、精明、不高明”和“上海人卡上海人”的氛围下，当校内管理改革触及了一部分人的利益而成为不安定的因素时，复兴中学和一部分学校“破墙开店”也受到了责难。彭文怡等一批校长曾大声疾呼，为什么为了避免一时的“阵痛”，而要将改革中一时难以避免的过程置于“长痛”之中。他们顶住压力，以“阵地战”的形式，营造学校内部管理改革的“小环境”，并形成了改革的“气候”。据统计分析，当时进行以劳动人事和分配制度单项性改革的试点有近百所学校，而进行“四制一体化”整体性改革的有51所学校。这不仅使中小学实行内部管理体制综合改革的成果得到巩固和发展，而且使全面推行管理改革的政策配套不断得到充实和完善。
三、全面启动的“大决战”。1992年11月23日，这在上海市中小学内部管理改革历程中是具有转折意义的一天。在邓小平同志南巡讲话的推动下，已经连任三届主管文教的的副市长谢丽娟亲自召集分管教育的区县长和市、区县二级的教育局长、人事局长和财政局长专题研究推进中小学内部管理改革工作。谢副市长以她爽朗豪放的态度，提出了“提高责任感和使命感，进一步加快中小学内部管理体制综合改革”的要求。至此，各级政府和职能部门进一步解放思想、更新观念，加快内部管理改革投入了启动经费，使上海市中小学内部管理改革出现了“发展速度势头快，试点学校类型多，改革内部综合化”的良好局面。1992年底，上海市中小学内部管理改革试点学校由原来的51所增加到337所，至1993年暑期前，上海市中小学实行管理体制综合改革试点的学校为2021所，占全市中小学总数的69%，列入改革范围内的教职工为14.2万人，占78.3%。就全市范围来说，学校内部管理体制改革已驶入了“快车道”，除郊县少数学校不具备条件外，上海市中小学都已跨入了内部管理体制改革的行列。
十年来的中小学内部管理体制改革，在冲破行政集权型的管理体制方面进行了有益的尝试。初步形成了“区域型”“整体型”和“单项型”的管理改革模式。其具体为：一是南市区各类学校全面试行以“学校经费综合包干”和“人事管理制度改革”为主要内容的区域性管理改革的模式；二是以复兴中学、商业职业技术学校为代表的实行“校长负责制、教职工聘任制、校内结构工资制和综合经费包干制”的整体性管理改革的模式；三是以北京东路小学、蓬莱路二小为代表实行“教职工岗位制、考核制或聘任制”为内容的学校内部单项性管理改革的模式。
在中小学推行内部管理改革过程中，当时的市长黄菊提出了“化钱买机制”的要求。中小学的校长们根据本校的特点，创造性地推进深化改革，形成了“五个轮子”并行的机制转换。“五个轮子”并行的基本特征为：
第一，以健全制度、强化管理为突破口，初步建立了“校长负责制、党组织的政治核心、教代会参与民主管理”的运行机制；
第二，以双向选择、差额聘任为抓手，进一步完善了“聘任看实绩，上岗看实干，考核看实效”的竞争机制；
第三，以劳酬挂钩、拉开差距为经济杠杆，基本形成了“多劳多得、以量计酬、优质优酬”的激励机制；
第四，以注重内部挖潜为调节手段，逐步形成了“增人不增资，减人不减资”的制约机制；
第五，以提高效益为目标，初步建立了“教师的素质和待遇提高，教育质量提高以及办学效益提高”的自我完善，自我发展的机制。
改革，在突破传统的“框框”中发展
长期以来，教育管理体制和学校劳动人事制度是在指令性计划经济的轨道上，以“大统一”行政集权型的管理模式运行。传统观念和一些政策规定的“框框”，束缚了人们的思想，束缚了人们观念的更新，束缚了人们创新的意识。在冲破传统的“框框”方面，教育行政部门的领导和校长队伍中确有一批敢作敢为、求实创新和脚踏实地的人。他们以自己的热情和干劲，并以自己积极进取和开拓的精神，推动学校内部管理改革向深层次发展。我们采撷到的“镜头”是：
镜头之一：由原来改革劳动人事分配制度为主向学校目标管理整体化改革的方向发展。1993年底，卢湾区确定第三批推行管理体制改革的学校时，区教育局规定各校除了定编定员定岗位职责，实行差额聘任以及分配拉开差距外，要求校长从形成自我发展、自我完善的管理体制着手，实行学校“上等级”的目标责任制，制定学校三年目标管理和每年分阶段的实施方案。这种做法，一方面可以引导校长克服“短期行为”，另一方面可以促进校长全方位的思考，推动学校管理综合改革的规范化、制度化和科学化。区教育局拿出14万专项经费对实施目标管理考核成绩明显的学校进行了奖励。一些校长深有感触地说，管理体制改革不仅使学校内部管理形成了竞争激励的机制，而且使我们脱掉了薄弱学校的“帽子”。
镜头之二：由原来的校长行政任命制向竞争聘任制的方向发展。黄菊在市教育工作会议上提出关于“加强中小学校长队伍建设，可以试行公开招聘，竞争上岗”的要求后，卢湾、南汇、金山县都已正式下发了实行校长负责制的实施意见，明确提出校长的产生可以逐步实行公开招聘、竞争上岗。闸北区1993年在实验学校实行了公开招聘校长的办法，南汇县实验小学已实行校长聘任制，试行以后反应和效果良好。校长竞争上岗，一方面对“官本位”的意识是一种巨大的冲击，另一方面在校长和教职工之间也产生了很大的影响。大家说，公开招聘校长为多层次、多渠道、多途径选拔优秀人才充实加强校长队伍创造了条件，也为我们参与竞争作出了表率和榜样。
镜头之三：由原来的教职工聘任制向全员差额（合同）聘任制方向发展。随着内部管理改革的不断深化，中小学教师对改革的心理承受能力进一步增强。不少学校在原来“只评就聘”的基础上，采取了“动真格”的措施，出现了实行全员合同（差额）聘任的做法。如青浦县盈星幼儿园打破全民教职工编制、实行全员合同聘任制。在编人员竞争上岗，都增强了一种责任感和危机感。县政府和县人事局很支持这件事，他们认为这是改革的方向。目前他们已把这种做法，推行到大学毕业生中，全县的大中专毕业生都已实行合同聘任制。徐汇区市四中学和卢湾区思南路幼儿园对教职工分别实行四等考核（优、良、中等和差等），硬性规定凡是考核后列入差等的（约5%）均不聘任。实行差额聘任的好处，更有效地健全和完善“聘任看实绩、上岗靠实干、考核看实效”的竞争机制。一位区教育局领导说，原来学校管理改革是“雷声大、雨点小”。现在由于外部环境好了，教职工对改革的心理承受能力也强了。因此，在公平竞争的前提下，一些不胜任工作的人员“下岗”也服了。据对徐汇、静安、卢湾、闸北、普陀等区的抽样，1993年全面推行管理改革后，各区都有200—300人列为未聘人员，但都未引起大的波动和震荡。
镜头之四：由原来的适度拉开差距向健全完善激励机制的方向发展。曹杨中学将所有列入改革范围教师职工的工资收入全部重新组合，学校内部形成基础工资，课时工资和奖励工资。课时工资占60%，中学高级的节课时为9元、中级8元、初级可达7元。一星期课时相差二节，月收入差距可达百元以上。华阳路小学44人顶60人的工作，目前低年级全部实现了语数兼教，见习期满后的青年教师实行语数兼教后，月收入可达600元以上。虹口区市五中学列为改革范围教职工的工资全部纳入改革的经费投入，凡是地方出台的政策性补贴均作为加大课时工资含金量的比值。目前校级领导是教师收入的1:1.36，班主任津贴最高增加到150元。同是大专或本科毕业生，由于岗位不同，责任轻重不同，最高最低的收入差距可达200—300元，从而为建立和完善“按劳取酬、优质优酬”的激励机制奠定了基础。
镜头之五：由原来以量考核和单向考核为主向以质考核和双向考核的方向发展。原来一些实行管理改革的试点学校对教师考核时，一般是以教师的课时量或承担教学任务的轻重为依据，另外也是以校行政领导单向的考核教师。随着改革的不断发展和学校民主管理氛围的日趋形成，卢湾区斜土路一小领导从增强教职工参与学校民主管理的意识出发，在教代会通过了对行政领导实行考核的规定。校长李燕雯说，我们把自己列为考核的对象，并接受教师有组织的考核评比，一方面是为了接受教职工的民主监督，另一方面自觉改进工作。这样做，不仅增强了教职工对校领导的可信度，而且也增强了学校领导与教职工之间的凝聚力。在此同时，李校长与学校领导探索了一套对教职工从以量考核转向以质考核的办法，要求每一教师在实行满负荷工作量的前提下，凡是取得市、区、校级评比优胜的都实行以质计酬，引导鼓励每一个教职工争优胜、创“名牌”，取得了较好的效果，从而激发了青年教师渴望成才和学科带头人争创优质的内驱动力。这所学校连续几年没有发生青年教师不辞而别和擅自离职的现象，起到了稳定青年教师和学科带头人的作用。
改革，向依法治教、规范管理的方向迈进
在新的形势下，学校内部管理体制改革面临着三方面的考验。第一，从教育的外部来看，计划经济转向市场经济后，教师队伍管理面临着人才市场和专业技术人员自由流动的挑战；第二，从教育的内部来看，民办和私立学校出现后，公办学校管理面临着多种办学体制改革竞争的挑战；第三，从教师的心态来看，金融、财贸和三资等企业搞活分配后，学校与其他行业工资收入的差距进一步拉开，学校管理改革面临着教师心态失衡的挑战。
一位在上海市人事局从事政策法规研究的专家说，目前上海市事业单位劳动人事制度改革的方针是：急住一头，放开一片。即稳住从事基础科学研究和基础教育的单位；放开直接可以面向市场的自收自支或差额拨款的事业单位。他认为中小学是事业单位劳动人事制度改革的重点，要进一步促进内部管理体制改革再上新台阶，关键的是要走出一条与现代企业制度改革相一致的“以法治校，规范管理”的新路子。这正是上海市和区县教育行政部门和学校领导正在着手研究和思考的，上海市中小学内部管理改革要建立“以法治校，规范管理”的新机制，正在从三个层面发生着可喜的变化。
以全市为宏观的第一层面，市教育行政部门正着手研究与市场经济发展相适应、与人才市场接轨、与现代企业制度改革相匹配的改革思路。根据市政府对上海市机关机构改革确定的原则，目前上海市已完成了“撤销一办二局”（即市教卫办、市高教局、市教育局）、组建市教委的工作。市教委主任郑令德同志在第一次听取市教委职能部门汇报学校内部管理改革和人事制度改革任务后指出，学校内部管理改革的目标是：健康、有序、规范。为此市教委职能部门研究改革思路的基本内容是：确立完善的校长法人制度；确立完善的校企分开制度；确立完善的全员聘任合同制度；确立完善的学校内部规范的管理制度。通过建立健全制度，将学校管理改革中的一些“人治”和“人为”的因素，逐步过渡到靠法规制度来提供保证的轨道上来。同时研究与人才市场接轨的“进得来、出得去、稳得住”的动态平衡机制，促进学校管理改革与市场经济发展相适应，推动中小学教育逐步从封闭管理走向开放性管理。去年底，上海市教育委员会《关于本市普教系统中小学和其它事业单位试行聘用合同制的实施意见》正式出台，上海市区县教育行政部门所属的中小学、幼儿园等教育事业单位和与之建立聘用关系的教职工将全面实施聘用合同制。这将进一步完善双向选择、择优上岗的用人制度，保障用人单位和教职工的合法权益，逐步建立有效的人才竞争机制，提高教职工素质和办学效益，积极稳妥地推进上海市普教系统学校内部管理体制综合改革。
以区县为中观的第二层面，区县政府和教育行政部门加大了改革的投入和改革的力度，为规范学校的运行机制积极创造条件。静安区一位区领导说，中小学教育决定着未来一代人的素质。而要保证中小学教育质量，最关键的是要有足够的投入和高质量的教师队伍。他认为，实行内部管理改革是调动教师积极性的“牛鼻子”，也是将有限的经费发挥潜在效益的杠杆和抓手。因此他提出要把中小学内部管理改革纳入到规范化和制度化的轨道上来。在区政府的重视下，1994年该区已对内部管理改革工作进行了专项督导检查。1993年和1994年区政府专项投放内部管理改革的经费分别为400万和780万元。从而使中小学转换机制，提高办学效益、提高教育质量和教师待遇方面发生了很大的变化。
在区政府的领导下，区教育局在静安区48所中小学试行了校长职级制，打破了长期以来与中小学教育特点不相符合的学校与行政级别挂靠的“官本位”的格局。并且已经开始兑现了区政府拨款设立的校长职级津贴。并且在区业余大学、民立中学、静安区三中心小学和陕西北路幼儿园试行“全员聘任合同制”，建立学校法人与被聘用者的契约合同关系，以明确双方的义务和责任，将国家用工制度改为单位或学校用工的制度。从而为学校走向“以法治校、规范管理”迈出了坚实的一步。
以学校为微观的第三层面，一些中小学领导以积极进取的姿态，探索建立学校内部规范管理的新路子。如果我们把探视社会改革大潮的“广角镜”对准学校，中小学校长们对改革的理解，再也不仅仅局限于拉开奖金差距和考核不合格者下岗。一位校长颇有见地说，学校是培养未来劳动者养成良好行为规范的摇篮，更应当成为规范管理的基地。这不仅仅是学校制度建设的规范，更重要的是管理的规范，还包括学校领导行为的规范和学校内部运行机制的规范。
静安区民立中学最近在实行“全员聘任合同制”的试点中，校长徐承博认为，作为校长必须要代表和符合学校最大多数人的利益，为了尽快建立学校法人和教职工的契约合同关系，他自动请缨，要求全校教职工对他举行“公决”投票，如果全校教职工投票总数不超过三分之二，作不信任自动下岗。这位敢于在广大教职工面前规范自己领导行为的校长，得到了大多数教职工的首肯和拥护，同时也赢得了良好的反响。目前全校教职工与校长之间签定聘用合同关系进展顺利。又如上海市商业职业技术学校校长沙明贵在推行垂直管理制度时，主动提出学校建立民主调解小组，凡是教职工对校长的决定和意见有不服者，可向民主调解小组进行“上诉”，如果民主调解小组经过调查了解，认为校长的决定和意见不对时，可直接否决校长的决定和意见，现在学校管理已经走向了规范化的良性循环。
＊ ＊＊
十年改革历经曲折坎坷——
高度集中统一管理下僵化体制的“坚冰”已经融化，事实已表明了“两级政府、两级管理”的教育管理体制具有强大的生命力；
十年改革转轨苦练内功——
“铁工资、铁饭碗、铁交椅”下的顽固“堡垒”已经打破，市场经济发展证明了竞争机制是充分发挥每个教师内在潜能的动力和源泉；
十年改革发展显露活力——
从封闭性向开放性管理的“窗口”已经打开，蕴育的是中小学内部管理体制改革给教育发展带来的勃勃生机。