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社会主义市场经济要求以市场为资源配置的主体，加强国家的宏观调控。财政是政府作用经济的重要手段，发挥其调控作用，意义重大。
一
财政是什么？财政的本质是什么？这是研究财政学首先需开宗明义的事情。建国以来，我国财政学界对此有诸如“国家分配论”、“货币关系论”、“价值分配论”、“剩余产品论”、“公共需要论”等不同观点。但撇其个性，除异求同，至少有一点——它们在财政主体问题上不存分岐：国家与财政关系虽各有论述或认为国家先财政而生，或后于财政，或与财政有本质联系或无本质关联等等，但都承认国家出现后，承担这一分配活动的就是国家政府（关于国家、政府同一与否，理论上有不同理解，本文不做区分）。由是而论，突出国家主体的国家分配论有其重要的理论贡献。但由于历史原因，客观上由于社会主义处于初建阶段，国内外政治、经济形势严峻，主观上源于产品经济、计划经济的认识所限，对国家职能的探讨都是突出强调国家的政治、经济两种职能以及社会主义时期经济职能的强化，至于政府职能范围、行为方式没有必要也不可能研究——传统的政府机构是前苏联模式的复制，政府行为权力高度集中，政治与经济，行政与经济密不可分。所以无怪乎理论上国家分配论提出后，主体行为未进一步深入；实践中，财政作为国家掌握和实现计划的工具，位居全部经济活动中心，涉身国民经济宏观、微观众环节，大包大揽。
我们称之为“公共财政”的西方财政则是从“市场失灵”出发，从政府提供非竞争性、非排他性的公共产品为主线引出的，但这是仅就其主要活动范围、提供对象而言；而另一方面，依主体而论，西方财政学的发展始终没有脱离对主体——国家的行为研究，则有一定借鉴意义。事实上，西方现代财政学的发展，其内容已远非“公共财政”所能概括，作为政府经济学的主干，称之为政府财政学似为准确。
以政府经济学角度探讨国家的职能问题，初见端倪于18世纪英国古典经济学派鼻祖亚当·斯密之《国富论》，斯密强调政府活动的非生产性，认为最好的政府就是最廉价的政府。“夜警国家”是其国家职能观的精辟概括，国家从事活动仅限于：（1）保护国家安全；（2）维护社会秩序；（3）提供必不可少的基础设施。
30年代凯思斯主义的出现是西方社会政府职能强化的根本转折，其影响之深，波及之广，誉为西方社会经济的一场革命，它反映了30年代自由资本主义走投无路，旧古典经济学破产这一历史必然。至此，西方经济学分化为微观经济学、宏观经济学两大阵营，也从这里为现代混和经济的建立和发展，提供了有力的理论依据，构造了大体框架和模式。政府不再是旁观于经济运行之外的消极“夜警”，而是主动进入经济生活中调节经济运行、保证充分就业、抑制通货膨胀、熨平周期波动。
之后的资本主义经济发展，虽经济问题不断暴露，有关政府职能问题始终是财政学研究的重要内容。如新古典主义再度兴起，供给学派、合理预期学派等均对政府职能给以不同角度的阐述。尽管如此，混合经济模式不可逆转。西方现今的政府经济活动已不仅仅包括最初的财政收支行为，而且扩大展到对私人市场的管理调节，以及介入生产领域形成一定规模的公共生产部门。就政府与市场关系看，有法国的“计划指导下的市场经济”，德国的“社会市场经济”，日本的“政府主导型市场经济”，美国的“自由型市场经济”。从中仍可寻规律性一般，即通过政府作用以弥补“市场失灵”领域。
市场分配的缺陷，以及它现实或潜在的效率不足，导致对政府作用的需求，但这并不意味着政府干预必然导致情况的改善。由于信息不完善以及各种约束条件限制，政府资源配置的“家长式”价值判断并不必然代表消费者个人的效用函数，迥异于市场运行的非市场机制难能使决策者把私人的或组织的成本与效益同整个社会的成本与效益进行调节和计算。此外，政府行为本身的特殊性在于，政府是以一定的经济政策实现其政策目标，但政策的主观性不能不受法规、习惯、激励因素的影响：政府决策服从一定的政治程序，反映了不同利益集团的力量抗争和让步。其间政治家和官僚追求的可能是各自利益最大化——选票最大化和预算最大化，如税收和支出政策的设计可能更多地为了竞选成功或为达到现存官僚机构的目标，而并非社会福利最大化。颇具代表性的现代寻租理论对有关政府行为的研究指出，寻租者通过提供竞选经费、拉拢选票、泄漏信息、加强合作，以至贿赂政府机构的决策，从而增添了无效交易成本，诱发了政府部门的腐败。
二
市场经济不是排斥政府干预，而是在承认市场、政府各自作用与缺陷的前提下，二者以其自身的运行机制作用于各自领域，在追求各自目标过程中相互作用，相互影响而形成一种社会均衡。所以，作为政府经济活动重要手段的财政如何发挥其宏观调控作用，必须解决财政定位问题。即财政在国民经济中作用何在，位处哪方？既不能调控越位，大包大揽，也不能调控缺位，出现调控盲区。为此，必须明确两点。
首先，财政是政府经济行为的重要内容。一定时期的财政活动与政府职能范围、作用方式密切相关，并受其制约。我国计划经济的“大财政”，当前市场经济建设中财政职能不同部分的扩大、收缩，西方国家的政府财政，其背后都有一个政府职能界定的问题。我国市场经济条件下财政改革进展有些方面有失圆满，不能说与政府职能转变滞后无关系。避而不谈政府职能，就财政论财政，指责非难有失公允。市场经济的政府经济“有为”作用体现为间接的宏观调控，不仅政府经济职能范围相对缩小，趋于适度，政府行为也要规范、合法、注重效率。自然，政府财政分配方式也应脱离供给型财政，定位于弥补市场缺陷，作用于政策调节和宏观管理。所以，市场经济条件下国家财政主要负责制定和执行国家财政、税收方针、政策，编制财政中长期计划和年度财政决算，管理各项财政收入和国有资产，统筹安排财政各项支出。
其次，财政是政府经济活动的一部分。自凯恩斯以来财政学等同于政府公共经济学的局面已经打破，各国政府综合运用财政政策工具、货币政策工具控制总需求量，实现社会总供需平衡业已成为各国经济生活中的普遍现象。发展社会主义市场经济，转变政府管理经济的职能，需建立包括行政、经济、法律手段，各种调控杠杆，以及财政货币政策为主体为主体的各类经济、技术、产业和地区政策组成的宏观调控体系，保证经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化。财政是宏观调控体系中的重要组成，但非全部。政府宏观经济管理有赖于计划、财政、金融等部门的分工协作，密切配合。
三
现代市场经济的发展，国家职能作用的加强，相应财政调控工具、手段也更丰富多样。但所谓调控意在经由手段“黑箱”带来的整体效果产出，而非工具之罗列。对此，我们认为社会主义市场经济条件下，将财政活动按其职能构成分类，特殊矛盾用特殊方法对待是研究财政调控的一个思路。近年来，我国财政界把社会主义市场经济财政构成理解为“一体两翼”或“双元结构”，以及“公共财政”、“国有资产财政”、“社会保障财政”三大块等不同的提法，都体现了上述思想，在加强财政宏观调控的方法上做了有益探讨。
笔者赞成“双元结构”的提法，即社会主义财政由公共财政和国有资产财政构成。从政府职能出发，任何政府都具有政治、经济双重职能。而因所有制不同，公有制为主体的社会主义国家经济职能尤甚。虽然市场化取向的财政改革逐步推进，但完全同于西方的政府财政则绝无可能。这一方面是由于社会制度决定，中国和西方国家政府经济职能有别，另一方面也不符合二万亿元国有资产存量这一客观事实。更何况我国市场化进程中，无时无刻不需要财政对基础性建设（包括一些带特殊性质的盈利性生产建设项目）的投资，对其它方面改革的财务支持以及国民经济结构的调整等等。所以基于客观存在的两类不同性质的财政构成的分类，有其理论依据和现实意义。
仍须说明，这种划分所指“公共财政”是狭义的公共财政，即消费性支出的公共财政。而如上所述，西方现代公共财政的发展，也含一定的生产建设性支出，只不过相对庞大的私有经济而言，较薄弱而已。公共财政的目标是实现社会公平，保证政府机构正常运行的经费开支和促进社会公用事业发展，财政支出用于政府非生产性活动，具有无偿性和支出的刚性。所以其收入来源应是政府凭借政治权力所有者身份向享受政府服务的社会成员征税。
国有资产财政是国家以国有资产所有者身份，从价值形态上对国有资产进行宏观经营，它是从宏观经济即社会生产力结构和国有资产整体高度，对国有资产保值、增值、收益分配及再投资进行宏观经营和管理，国有资产财政调控重点侧重于经济效率。除政府必须承担的基础设施和公共项目的非盈利性国有资产营运外，我国国有资产财政还包括盈利性生产建设投资。对于前者应大力发展财政投融资建设，保证资金供给，同时投资时仍须以成本——收益法加强调控，力求成本最小化和收益最大化。后者调控的目标主要是提高经济效率和优化经济结构，因此须做到：①宏观上，财政以其政策工具如财政投资、抵免、贴息等手段优化社会投资结构，促进产业结构合理。②微观上，完善、规范国家与国有企业间利益分配关系，在保证对国有资产终级所有权的前提下，由财政代表政府监管国有资产保值、增值。
四
监督是否为财政之内在职能，撇开不谈。但监督不力则始终是影响、制约财政宏观调控的一大因素。当前市场经济运行中暴露出的反常现象，如几乎无处不在的盲目建设、重复建设，大量预算外资金的体外循环，混乱的财务管理制度，偷欠国家税收；国有资产严重流失等等，其形成既有我国市场经济转轨中财政宏观调控理论、方法未能及时到位之因，也是财政监督弱化之果。
由是，强调财政宏观调控也当提强化财政监督。一方面，急待加强财政法制建设，以法律形式规模财政行为。财政立法应广且全，保证政府财政行为的各部分都能有法律约束，以法为准绳；同时严格财政执法，对违反财经纪律行为按不同性质严厉处罚，以有序的法制关系维护财政工作的严肃性。另一方面，改进原有监督方式，努力探索适应市场经济发展的社会化监管方式，加强财政工作人员组织队伍建设，提高监管质量。
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