美国农业资源和环境保护项目分析及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,环境保护论文,启示论文,农业论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国农业资源和环境保护项目概况
美国政府在农业资源和环境保护方面的政策措施主要分三种类型：资金补贴项目、技术支持项目和规范化生产条款（compliance provisions）。其中，资金补贴项目为政策体系的主要部分，是本文着重介绍的内容。技术支持项目是政府在技术方面为愿意采取措施对自然资源和环境进行管理和保护的任何个人（主要是农牧场主）和机构提供帮助，受助者获得该项目的目的可能就是使资源得到可持续利用，也可能是取得申请政府资金补贴项目的资格。自1985年以来，联邦政府在技术支持项目上的支出每年有5亿～6亿美元①。规范化生产条款是要求农牧场主在资源和环境管理方面达到政府的某些要求，诸如在高度易侵蚀土地上耕种必须采取政府批准的水土保持措施、不能开垦湿地等，以此作为获得各类政府项目利益的前提条件，这项条款直接和间接影响近2亿英亩耕地（Cox，2007）。
资金补贴项目自20世纪30年代开始陆续设立，其中，历时较长、覆盖面积较大的是“减耕计划”和1956～1972年的“土壤银行”项目。但是，早期的各种有关项目和措施主要是以控制生产为目的。直到70年代以后，环保力量崛起，资源和环境保护开始受到广泛关注；同时，1972～1975年的全球粮食危机使得对美国农产品的出口需求剧增，带来价格飙升，进而刺激农场主通过开荒扩大耕地面积和在土地上过度投资以提高单产。结果，水土流失加剧，灾害发生的频率和损失程度明显上升。农业资源和环境问题受到了越来越多的关注。因此，当80年代初期再次出现农产品严重过剩的时候，退（休）耕就顺理成章地再次成为既保护资源和环境又减少产量的首要选择。在此背景条件下，1985年农场法案首先设立了退（休）耕还草还林项目，1990年农场法案增设了湿地恢复项目。以后的1996年、2002年和2008年农场法案又陆续增设（或补充修改）了环境保护激励项目、环境保护强化项目、农业水质强化项目、野生动物栖息地保护项目、农场和牧场保护项目以及草场保护项目。
这8个项目涵盖水土资源管理、野生动物栖息地管理和污染防治等农业乃至农村资源和环境保护的诸多方面，美国政府将这些项目进一步分为三类：①退（休）耕项目，包括退（休）耕还草还林项目和湿地恢复项目；②对利用中的土地（耕地、草地和私有非工业用林地）资源实施管理和保护的项目，包括环境保护激励项目、环境保护强化项目、农业水质强化项目和野生动物栖息地保护项目；③农牧业用地保护项目，包括农场和牧场保护项目以及草场保护项目，这类项目通过购买开发权阻止对土地的开发性利用。表1给出了这三类、8个项目的有关内容。本文重点介绍前两类项目中的4项，即退（休）耕还草还林项目、湿地恢复项目、环境保护激励项目和环境保护强化项目，其投资（预算）和面积分别占联邦政府资源和环境保护政策总投资（预算）和总面积的93％和97％以上。
二、美国农业资源和环境保护主要项目介绍
（一）退（休）耕项目
1退（休）耕还草还林项目（Conservation Reserve Program）。退（休）耕还草还林项目由1985年农场法案授权设立，1986年开始实施。参加项目的农场主自愿退（休）耕，联邦政府提供退（休）耕补偿；如果退耕农场主在退耕地上种草种树，联邦政府再分担50％的种植成本。项目周期为10～15年（以10年居多）。期满后农场主可以再次申请以这些地块参加项目，也可以恢复对这些地块的耕种，但重新耕种时必须遵守生产规范化条款的规定。
启动时，该项目范围为1亿英亩高度易侵蚀耕地（土壤侵蚀指数大于8）。1990年农场法案把联邦政府的几个重点生态环境保护区和州重点水质保护区等划入项目范围，使之扩大到2.5亿英亩；项目目标从减少水土流失扩大到包括净化水质在内的其它生态环境效益，选择项目用地的指标也从单一的土壤易侵蚀程度更改为一套环境效益指标体系。这套环境效益指标体系综合考察候选地块在保护和改善野生动物栖息地方面、改善水质和空气质量方面、减少水土流失方面、通过恢复和保护植被从而提供永久性生态环境效益方面的作用以及项目成本。一般情况下，申请参加项目的农场主在全国范围内排队，农业部农场服务局根据环境效益指标体系评估结果优先接受生态环境效益高、项目成本低的地块。但是，下述三类地块不用排队，随时申请、随时接受，并可获得额外的一次性和（或）年度补贴：①计划建成生态用地的地块，②联邦和州两级政府划定的生态环境保护重点地区内的地块，③把已开垦耕地恢复为原有湿地的地块。
根据项目的最初设计，自1986年起，每年退（休）耕地500万～1000万英亩，到1990年累计达到4000万～5000万英亩。之后，联邦政府几次修改项目面积目标：1992年下调到3800万英亩，1996年进一步下调到3640万英亩，2002年回调到3920万英亩，2008年又下调到3200万英亩。从实施情况看，自1990年达到3280万英亩以后，除少数年份外，累计面积基本保持在3000万～3500万英亩之间。表2同时给出了历年的项目支出数据。根据笔者计算，平均每英亩项目面积的成本在50美元左右。
2.湿地恢复项目（Wetland Reserve Program）。湿地恢复项目由1990年农场法案授权设立，目的是把已开垦为耕地的湿地、正在耕种的湿地和经常遭受洪灾侵害的低洼耕地或牧草地恢复为湿地。项目初期对恢复工程的人工干预很少，主要是用直线型堤防和水坝把项目面积围起来，期望在一段时间以后，湿地自动恢复功能。1996年以后，政府加大了行动力度，把堤防和水坝改修成蜿蜒曲折形状，通过工程措施改变项目范围内的地表形态和水文条件，帮助其恢复自然，以适应各类水禽生存的需要，最大限度地发挥其生态效益。目前，有关部门和参与者正在进一步努力，使项目区地表形态和水文条件多样化，以便于两栖动物、爬行动物和鸟类的生存，增加项目区的生物多样性。
湿地恢复项目中，联邦政府通过三种方式与农牧场主合作。一是政府出资购买项目土地资源的永久使用权（开发权），并支付100％的湿地恢复成本；二是政府出资购买项目土地30年的资源使用权（开发权），并支付75％的湿地恢复成本；三是农牧场主可以继续在项目土地上从事农业生产，但要至少花10年时间恢复湿地，政府分担其75％的湿地恢复成本。在前两项选择的情况下，农牧场主仍然拥有其对项目土地的所有权和非开发性使用权，可以从事垂钓和狩猎等娱乐性营利活动，也可以将湿地出租或转让，但任何活动和行为都以不改变湿地形态、不影响湿地功能为原则。以上三项选择的面积和资金构成情况见表3。
湿地恢复项目自1991年开始实施。前两年是在少数州进行试点，1994年全面展开。联邦政府通过规定项目的面积来控制项目进展。1990年规定的项目面积上限是到1994年、1995年达到100万英亩，2002年把面积上限上调到2275万英亩，2008年进一步上调到304.1万英亩。由于这个原因，项目面积和支出的年际变化很大。总体来说，2000年以前项目面积和成本同步上升，每英亩成本在1000美元上下；2001年以后，支出上升的幅度越来越大于面积增加的速度，表明单位面积成本逐年增加。
（二）对使用中土地的管理和保护
1.环境保护激励项目（Environmental Quality Incentives Program）。环境保护激励项目由1996年农场法案授权设立，它的基本目标是为农牧场主提供信息、技术和资金支持，帮助其在保持原有生产的同时，改善环境质量，以达到各级政府对环境质量的要求。
希望参加环境保护激励项目的农牧场主，制订项目申请，申请中指明项目的位置、针对的问题、解决方案和所需要的成本。政府部门综合考虑所有申请所涉及问题的严重程度、项目生态环境效益的广泛性和长期性、与各级政府资源和环境保护规章制度的相关程度以及措施的成本—效益分析等因素决定接受哪些申请。
对于申请被接受的农牧场主，政府以两种方式提供资助：成本分担和激励性补贴。成本分担方法适用于工程设施建设和植被建设，成本分担的份额一般为50％，最高达到75％。激励性补贴用于鼓励农牧场主加强各类管理性措施，这些措施在没有补贴的情况下可能不会被采用。因而，激励性补贴的额度是根据估计，以达到激励其采取这些措施为限。2005年，成本分担资金占项目总支出的82％，激励性补贴占18％（Soil and Water Conservation Society，2007）。
项目实施初期，受预算限制，65％～70％的申请被拒绝，结果挫伤了农牧场主参加项目的积极性，导致1997～2001年间申请数量持续下降。此外，因为每年每个项目（农牧场主）的资助金额不得超过1万美元、整个项目期间资助金额不超过5万美元，有些农牧场主为了得到项目，故意压低预计成本，导致17％的工程设施中途而废，造成了资源的浪费（Cattaneo，2003）。因为这些原因，2002年农场法案授权大幅度提高项目预算，不再把农牧场主自报成本最低作为申请者的筛选条件，并把项目期资助金额上限上调到45万美元。结果，2002年的申请者数量比2001年增加了1倍，维持了申请的竞争性。2008年农场法案又授权把单个项目的总资助金额下调到30万美元。
1996年农场法案规定，规模在1000头牲畜以上饲养场的废物处理工程设施建设，不属于政府资助范畴。2002年农场法案取消了这项限制，而且，2002年和2008年农场法案都要求项目60％的资金支出用于解决饲养业造成的水土资源污染问题。在2005年的项目资金中，保护水土资源（包括质量和数量）的支出占项目总支出的73％，合同数占当年合同总数的70％（见表4）。
2.环境保护强化项目［Conservation Security Program(2002)/Conservation Stewardship Program(2008)］②。环境保护强化项目根据2002年农场法案设立，2004年开始实施，2008年进行了较大修改。这个项目在保护对象——使用中的土地——以及申请方法和程序上与环境保护激励项目相同，但在以下几个方面存在差异：首先，环境保护强化项目只包括使用中的耕地、草场和私有非工业用林地，但不包括养殖场垃圾和废水的储存、处理和运输等。其次，申请者必须没有参加联邦政府的其它资源和环境保护项目。再次，申请者必须已经在其生产过程中采取了资源保护和环境改善的方法或措施，参加项目是为了在此基础上，解决其它重要的资源和环境问题。最后，在筛选项目申请者时，主要考虑5个因素：①现有方法和措施的作用程度，②项目中新采取方法和措施可能的作用程度，③可能解决的重要资源和环境问题的数量，④对其它资源和环境问题的作用程度，⑤项目的成本—效益分析（但不以成本最低作为接受申请的条件）。
环境保护强化项目对参加者的资金补贴根据需要确定，具体需要考虑参加者实施项目的成本、为实施项目放弃的收入以及项目的预期生态环境效益。一般5年项目期内对单个参加者的资金补贴不超过20万美元。
2008年农场法案要求农业部每年实施项目1277万英亩，平均成本保持在每年每英亩18美元。项目基本以流域为单位实施，但资金按州下拨。
三、美国农业资源和环境保护项目分析
（一）项目优缺点比较
根据投资额度判断，退（休）耕还草还林项目和环境保护激励项目是美国农业资源和环境保护政策体系中最主要的两个项目（见表5）。其中，退（休）耕还草还林项目适用于环境敏感、生态脆弱的地区，项目的优势在于单位面积的资源和环境保护效益高、执行和监督成本低。而且，退（休）耕补贴为参加项目的小型农场提供了稳定、重要的家庭收入来源。此外，在美国农产品生产长期过剩的情况下，退（休）耕还草还林项目还有助于减少农产品生产和政府的农产品价格（收入）补贴。
但是，另一方面，第一，退（休）耕还草还林项目的单位面积成本高，需要在退（休）耕地上采取大量的恢复性措施才能取得比较理想的生态环境效益。第二，退（休）耕可能会对当地的农业生产、农业投入品生产、农产品加工业以及税收等产生不利影响，所以，联邦政府要求一个县的退（休）耕项目（包括退（休）耕还草还林项目和湿地恢复项目）面积不得超过全县农业用地总面积的25％。第三，较长的项目周期也不利于农场主根据市场变化调整生产。第四，如果参加退（休）耕项目的农场主通过开垦其它土地来扩大种植业生产或通过增加投入来提高种植业单产，就会部分抵消退（休）耕项目的生态环境效益。第五，如果退（休）耕合同到期后农场主恢复项目地块上的农业生产，退（休）耕项目的生态环境效益也就不复存在。
与退（休）耕还草还林项目相比，环境保护激励项目适用于解决因种养业肥料和废物流失造成的面源污染问题、高生产力耕地的水土流失问题和农业资源的可持续利用问题。该项目的优势是成本低，在对土地的经济利用过程中进行资源和环境保护。例如，通过改变耕作方式减少水土流失基本不需要资金投入；参加项目的农牧场主与联邦政府分担成本，不仅节省项目支出，而且增加了参加者对项目措施的责任；解决更大范围的资源和环境问题，且作用持久。环境保护激励项目的缺点是：①有些措施在时间上与生产活动有冲突；②因为项目覆盖面积大（包括使用中的耕地、草地和私有非工业用林地）、项目中可以使用的方法和措施多（达到151种）（Lambert et al.,2006），所以，在评估问题、制订规划和实施措施的过程中，可能需要大量的技术支持；③有些技术支持方面的需要难以得到满足，有些措施存在监督上的困难或者实施成本过高；④对项目的需求大于供给，因此，需要很多信息和资源才能有效地分配有限的项目资金。
（二）项目投资比较
如前所述，退（休）耕还草还林项目自20世纪80年代中期开始实施，持续20年之后，大量的高度易侵蚀耕地退出了耕种。然而，高度易侵蚀耕地不到美国耕地总面积的1／3，而且，以农业为主要收入来源的农场，无论规模大小，一般不可能以大量耕地退（休）耕的方式进行资源和环境保护。为此，2002年农场法案把退（休）耕还草还林项目投资在所有农业资源和环境项目总投资中的比重从90％左右下调到50％左右，2008年农场法案又进一步下调到40％左右（见表5）。与此同时，对使用中的土地（包括耕地、牧场和私有非工业用林地）进行资源和环境保护越来越受重视。其原因是：首先，这些土地面积广大，只有对它们采取措施，才有可能取得资源和环境保护的实质性进展。其次，有些资源和环境问题，例如面源污染问题，只有通过对使用中的耕地采取措施才能取得治理效果。再次，对于以农业为家庭主要收入来源的农场来说，只有在使用土地的同时采取措施进行资源和环境保护，才是可行的。所以，2002年农场法案大幅度提高了环境保护激励项目的投资比例，2002～2007年间项目年均投资达到8.2亿美元，为1996～2001年间2亿美元项目年均投资的4倍多，2008年农场法案把项目年均投资预算进一步提高到近15亿美元。尽管如此，环境保护激励项目的总投资仍排在退（休）耕还草还林项目之后，在联邦政府所有农业资源和环境保护项目中位居第二（见表5）。
（三）项目参加者构成
农业资源和环境问题的多样性、农场类型和情况的多样性决定了影响农场主选择资源和环境保护项目和措施因素的多样性。有研究结果表明，在所有影响因素中，最重要的两个是农场主面对的资源和环境问题以及农场类型（Lambert et al.,2006）。地处环境敏感、生态脆弱地区的农场主可能选择退（休）耕项目，农场存在面源污染的农场主更愿意在利用土地的同时采取资源和环境保护措施。从农场类型来看，小型农场特别是以非农收入为家庭主要收入来源的居住型农场和退休型农场，更可能选择退（休）耕项目。相反，以农业为主业的农场，特别是农业产值高的大中型农场，愿意为改善农业生产条件增加投入，因而更愿意选择对使用中的土地进行资源和环境保护。根据美国农业部经济研究服务局的一项调查（Cox，2007），在退（休）耕还草还林项目的参加者中，各类小型家庭农场的比例为77％，大中型家庭农场和非家庭农场的比例为23％；在环境保护激励项目的参加者中，小型家庭农场的比例为23％，大中型家庭农场和非家庭农场的比例为77％（见表6）。
四、美国农业资源和环境保护项目的两点启示
1.扩大资源和环境保护项目的覆盖面。美国农业资源和环境保护政策体系从针对高度易侵蚀耕地的退（休）耕还草还林项目开始，逐渐增加项目和措施的多样性，以适用不同资源和环境问题以及不同类型（特点）农场的需要。中国政府自1998年以来相继启动了一系列资源和环境保护项目，这些项目的作用类似于美国的退（休）耕还草还林项目和湿地恢复项目。但是，在治理农业面源污染方面，中国还没有相应的项目，甚至面源污染防治还没有被提上议事日程。因此，中国有必要借鉴美国十几年的实践经验，尽快设立相关政策项目。
2.使用经济激励手段。美国在农业资源和环境管理的过程中，不仅政府立项帮助农场主解决资源和环境问题，以达到各级政府对环境质量的要求，而且，在解决问题的过程中，广泛使用了经济手段。其中，政府与农场主共同承担项目成本的好处有三：一是激励农场主参加项目，二是节约政府的项目成本，三是促使农场主承担项目责任。长期以来，在中国的资源和环境管理中，法律制度手段有余，而经济措施不足。美国的有关做法尤其值得中国在各类农业和农村项目中借鉴。
注释：
① 数据来源：美国农业部经济研究服务局网站（http://www.ers.usda.gov）。
② 本小节内容主要来自美国农业部经济研究服务局网站（http://www.ers.useda.gov）。