论“统保制”的重大意义和实现途径，本文主要内容关键词为：重大意义论文,途径论文,统保制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、提出“统保制”新命题的重要意义
（一）“统保制”的基本内涵。“统保制”是沿海发达地区在推进工业化和城市化的实践中，就如何解决发展中存在的矛盾，特别是农民权利保障问题，由基层干部群众创造和总结出来的新制度。所谓“统保制”，是指统筹城乡发展，保障农民权利的一种制度安排。“统保制”的根本目的是更好地加快推进工业化和城市化进程，促进城乡经济社会的全面协调发展：核心是保障农民权利，使广大农民继续成为建设中国特色社会主义的劳动者和创造者：关键是进行体制机制创新，形成有利于城乡统筹发展的完善统一的制度体系。概括地说，“统保制”就是实行体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得。具体而言，就是按照“统筹城乡发展”的基本思路，从城乡统筹协调发展角度出发，以保障农民权利为切入点，对资源配置、产业布局、社会服务、组织管理、户籍管理和农村土地制度等经济社会发展的各个方面进行体制创新，彻底改变城乡二元经济社会结构，建立城乡一体的社会保障体系，让农民成为工业化和城市化的建设者，并真正成为工业化的得益者和城市化成果的享有者，进而推进全面建设小康社会和社会主义“三个文明”的高度发展。提出“统保制”这一新命题，为解决我国历史遗留下来的城乡二元经济社会结构问题，推进工业化和城市化，有效地解决“三农”问题等，提供了新的思路和途径。
（二）“统保制”的理论与实践依据。提出“统保制”新命题是有一定的理论依据和实践依据的。
第一，理论依据。至少有三条：一是我们党的宗旨和实践“三个代表”重要思想的根本要求。我国是用马克思主义理论建立起来的社会主义国家，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。“三个代表”重要思想更把党作为人民根本利益的代表、作为先进生产力发展要求的代表和作为先进文化前进方向的代表结合起来。我们建设社会主义国家和实践“三个代表”重要思想，在政治、经济、文化理念上必须要求统筹城乡发展，保障近八亿农民的基本权利。二是实现公平与效率协调统一的基本要求。在当前经济社会发展新阶段，我们既面临着加快发展经济以提高国家竞争力问题，又面临着促进社会公平以保持社会稳定问题，这就要求我们必须兼顾两者的协调统一，而“统保制”是实现公平与效率协调统一的最佳的制度安排。三是经济社会发展的基本规律要求。随着人类文明步伐加快，文明的社会将取代落后的社会，非均衡的经济社会发展将被相对均衡的经济社会发展所替代，建立城乡协调的可持续发展的经济社会制度是人类文明发展的必然规律。我国的国体客观上要求建设社会主义高度文明社会，这也就必然要统筹城乡发展和保障农民利益，以全面推进经济发展和社会进步。
第二，实践依据。主要也有三条：一是国际经验教训。回顾世界经济社会发展史，工业化和城市化曾是一段血腥的历史，以牺牲大量农民利益为代价，如英国的圈地运动等。此起彼伏的资本主义经济危机引发了社会动荡不安，促使世界各国在推进经济社会的持续发展中，更加注重经济的宏观调控和社会的统筹发展，更加重视解决工业化过程中农民的出路问题和城市化过程中弱势群体的保障问题。于是就产生了统筹城乡发展和保障农民权利的制度安排。尤其是北欧各国，先后建成了城乡一体化的高福利国家。二是我国革命与建设实践经验。回顾我们党和国家的发展历程，农业、农村、农民为革命、建设和改革作出了巨大的贡献。革命时期，农民是我们党夺取政权的重要力量；建设时期，农业、农村为迅速形成国家工业体系和城市发展提供了有力支持；十一届三中全会以后，农村率先实行家庭联产承包责任制，创办乡镇企业，极大地推动了社会主义市场经济和现代化建设事业的发展。经验表明，在中国的经济社会发展过程中，任何一种制度安排，只有充分发挥农村、农业、农民的积极性和创造性，国家才能有前途，人民才有希望。“统保制”这种制度安排正是以发挥农村、农业、农民的积极性和创造性为基点，在新的时期，加快工业化和城市化协调发展、推进城乡统筹发展的重要手段。它是我国革命与建设经验的新发展。三是我国沿海发达地区的实践经验总结。近十年来，我国沿海发达地区进入工业化和城市化快速发展期，引发了以土地为核心内容的经济社会发展的新矛盾。为了解决这些矛盾和适应经济社会发展的要求，基层干部群众摸索、创造和总结出统筹城乡发展、保障农民权利的新制度。经过大量的实践证明，这套制度是可行的，对推进工业化和城市化进程是极其有效的。
（三）实行“统保制”的重大意义。近年来宁波等城市推动城乡一体化的实践表明，提出“统保制”新命题对促进沿海发达地区的经济社会全面协调发展具有重大现实意义，并将对推进我国工业化和城市化发展、全面建设小康社会和提前基本实现现代化产生积极作用。
第一，促进我国全面建设小康社会。我国还处于社会主义初级阶段。全面建设小康社会是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标，是惠及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展更均衡的小康社会，没有农村的全面小康，没有农民物质和精神生活的全面提高，是不可能全面建成小康社会的。“统保制”从统筹城乡发展的思路出发，改革深层次的体制性矛盾和结构性制约，公平对待农民和城市居民，切实保护农民财产权利，为全面解放和发展生产力创造有利的外部条件，对促进农村社会进步和农民全面发展起到了积极推动作用。
第二，解决“三农”问题的有效保障。我国“三农”具有举足轻重的地位，主要是因为“三农”具有基础性和战略性地位。毛泽东同志曾指出：革命的中心问题是农民问题，农民问题的中心问题就是一个土地问题。邓小平同志则指出：“中国有80％的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”（《邓小平文选》第三卷，第77-78页）。江泽民同志在十五大报告中特别强调“农业、农村、农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的首要问题”。由于各种因素制约，目前我国“三农”问题突出并难以得到根治，制约了经济社会的持续发展。“统保制”从统筹农村和城市共同发展的战略高度，进行更广泛、更深刻、更具挑战性的改革，解决了家庭联产承包制仅作用于农村地区的局限性，通过统筹城乡发展和保障农民权利，给予农民与城镇居民平等的发展机会、公平的国民待遇、合法的财产权利，激发出广大农民生产的积极性和创造性，从而能彻底化解“三农”问题症结。
第三，更好地推进我国工业化和城市化进程。世界经济社会的发展规律表明，工业化和城市化是实现现代化的必经之路，我国要实现现代化也必然经历这个阶段。进入20世纪90年代以来，在我国沿海发达地区，工业化和城市化已经越出了中心城市及其郊区的范围，向广大农村区域快速推进，土地征用和农户拆迁引发了一系列经济、社会问题和矛盾，给我们的经济社会组织管理体制提出了新的挑战，给工业化和城市化发展蒙上阴影，解决这些问题已迫在眉睫。“统保制”完全可能解决土地征用和农户拆迁引发矛盾的核心问题，从而为快速推进工业化、城市化创造更好的条件。特别是当前城市化滞后于工业化的情况下，“统保制”可以解决农民土地和农民身份等问题，促使城市化和工业化的互动发展。
第四，更好地完善社会主义市场经济体制。受长期计划经济体制影响，我国目前还存在典型的城乡二元经济社会结构，农村经济社会发展远远落后于城市。我国建立健全社会主义市场经济体制就必须打破城乡二元经济社会结构，消除城乡隔离政策，建立公平、公正、公开的市场体系。“统保制”打破了城乡隔离政策，保证了城乡居民平等的身份地位，为完善我国社会主义市场经济体制提供了重要内容。
二、“统保制”的基本框架与实施原则
（一）“统保制”的基本框架。“统保制”是根据马克思关于生产关系适应生产力理论和城乡一体化理论，顺应经济社会发展的客观要求，协调城乡发展，促进城乡共荣的一种制度体系。这一制度体系内部结构复杂，内容广泛，并且在不同地区其制度体系不尽相同。从沿海发达地区目前所急需解决的工业化和城市化问题来看，要着力创新三大制度，形成比较完善的制度体系。
一是农民权利保障制度。主要包括社会保障、拆迁安居、劳动就业制度等方面内容。
社会保障制度。完善农村社会保障，促进农民由土地保障转向社会保障，是“统保制”的重中之重，是保持农村社会稳定的“稳压器”。健全被征地农民社会养老制度，形成个人、集体、政府三方分担筹集养老保险金，政府每年应从财政和土地出让金中安排一定比例，建立社保风险基金。稳步推进城镇社保向农民覆盖，并逐步提高养老保障水平，最终实现与城镇社保接轨。健全农村最低生活保障制度，逐步形成与城镇低保水平的合理比例关系。稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度。社会保障基金可参照国外通行做法交由私营机构管理，也可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制以促进基金的保值增值。
拆迁安居制度。住房是进城农民安居乐业的基本条件。要根据城镇总体规划要求，预留进城农民住宅用地，按照经济适用房政策建设农民住宅小区，农民以成本价购房，实行社区化管理。建立宅基地流转制度，允许进城农民按市场价格转让宅基地，允许城市居民按规划有序购买农村住房。调整农村拆迁补偿安置政策，对一般农村可以实行宅基地拆一还一政策，对近郊农村住宅在拆一赔一前提下，人均宅基地不足部分按宅基地流转市场的价格补偿，增强农民进城购房能力。
劳动就业制度。促进劳动就业是农民的为生之本，是保障人们生活的根本措施。要建立城乡统一的劳动力市场，完善镇乡就业服务机构，建设城乡互通的就业服务网络，形成城乡劳动者平等就业制度。对农民特别是被征地农民实行就业扶持政策，对企业使用进城农民，实行社会保障费补助和税收减免政策。实行农民培训制度，建立农民培训网络，对被征地人员培训免除培训费，补贴生活费。
二是城乡共同发展促进制度。主要包括统筹城乡规划、土地管理和社区股份合作制度等方面内容。
统筹城乡规划。统筹规划是“统保制”的前提条件。我们要改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动、实现共同繁荣。统筹城乡规划主要包括：统一编制城乡规划，促进城镇有序发展，农民梯度转移：编制城乡产业发展规划，确定产业发展布局：编制城乡基础设施建设规划，构建环境、交通、电力、信息、教育、文化、卫生等基础设施网络体系，满足城乡居民生产生活需要：编制城乡用地规划，合理布局建设用地、住宅用地、农业用地与生态用地。
土地管理制度。土地制度是保障农民利益的核心制度。长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，实行最严格的耕地保护制度，在严格土地利用规划的前提下，依法保障农村集体和农民对土地的所有权、占有权、使用权、处置权和收益分配权。按照依法、自愿、有偿的原则，促进和规范农村土地承包经营权流转。按照控制征地规模、合理集约用地的要求，改革土地征用制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，改进征地和用地补偿方式，及时给予农民合理补偿，切实维护被征地农民利益。在农用地转为非农用地的问题上，应允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的农村集体土地进入市场，让农民以入股、租赁、转让等方式分享土地增值的收益。
社区股份合作制度。村级集体资产股份化，是保障农村集体资产所有权的有效途径。在清产核资的基础上，实施农村集体资产股份合作制改革。根据村经济合作社社员的人口、劳动贡献等因素，把货币资产和经营性资产量化到人，并按股份合作制的要求，组建管理和经营机构，实行公司化经营、企业化管理，按股份分红，确保集体资产保值增值。积极探索土地等资源性资产股份量化办法，实行土地股份合作经营。有条件的地方，可以探索建立规范的社区股份制，
三是公共财政与管理制度。主要包括公共财政、户籍登记、基层管理制度等方面内容。
公共财政制度。公共财政制度是“统保制”的物质基础。通过调整税收和财政政策，形成更加合理的社会财富二次分配格局，建立城市反哺农村、工业反哺农业投入机制。建立城乡公平税负制度，逐步取消农业税，清理农村不合理收费项目。实行教育由县级以上财政共同负担制度，增加农村教育文化卫生投入，均衡城乡社会发展水平。加大农村基础设施投入，大力推进村庄改造和环境整治。增加农业科技投入，加大农业龙头企业技改贴息力度，扶持民营科技机构，培育新型农技推广服务体系和农业科技队伍。
户籍登记制度。实行按居住地登记的新型户籍制度，是打破城乡二元结构，实行城乡统一体制的核心。允许拥有合法固定住所的农村人口在城镇落户，并享受与当地居民同等的教育、卫生、社区服务待遇。取消城乡户籍差别，逐步实行城乡统一的计划生育政策和征兵复员政策。
基层管理制度。完善基层管理制度是统筹城乡发展的重要组织保障。其中包括两个层次：一是乡镇行政管理制度。要深化镇乡行政管理体制改革，扩大中心镇管理权限，优化行政资源配置，精简机构人员，节约行政成本，促进职能转变，提高行政效率。同时要适时调整行政区划，推进镇镇（乡）合并，扩大中心镇规模，加快中心镇向小城市发展，以城带村。二是社区管理制度。健全社区民主自治制度，社区各类成员平等参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。加强基层党的组织建设，实行退休党员、外来党员、外来人口属地管理。同时要实行农村社区公共服务政府扶持政策，政府重点对农村社区的医疗卫生、社会治安、文化设施、社区服务设施进行补助等。
（二）“统保制”的实施原则。当前，我们进行“统保制”的创新，既要重点解决现实工作中的突出矛盾，又要妥善处理因为政策衔接而引起的各种历史遗留问题：既要结合当地实际，积极探索，大胆尝试，又要服从全局，稳步推进。具体来说，实行“统保制”应遵循以下几个基本原则。
一是城乡平等，统筹兼顾。“统保制”应该体现保障每一个公民的平等、合法权益，特别是让每一个农民的合法权益都得到保障，充分体现在国民收入的利益分配、制度构建、财政支出、产业布局、项目安排等方面的城乡平等。同时，还要统筹兼顾，即一方面要对我们可支配的人力、财力、物力，在城乡之间进行统筹安排：另一方面，既要优先考虑效率高、见效快的项目，又要兼顾公平，保持经济社会的协调稳定发展。
二是维护合法，积极创新，在实行“统保制”的过程中，我们要切实维护广大农民特别是失地和被征地农民的合法权益，必须依照有关法律，在充分尊重现有农村经济体制下农民应有的土地承包权利的基础上，在土地征用中依法给予合理补偿。同时，我们还要遵循经济社会发展的客观规律，充分尊重土地使用价值在工业化、城市化进程中不断升值的客观事实，按照“三个有利于”的标准，逐步提高土地征用补偿标准，积极创新土地使用价值的实现形式，使农民合情、合理的利益得到充分保障。
三是稳步推进，重点突出。统筹城乡发展是有一个发展的过程，保障农民权利的具体措施也要按照梯度推进、分步实施，如首先要解决被征地农民的保障问题，其次要筹划解决中心城市规划区内农民的保障问题，最后要通盘考虑解决区域内所有农民的保障问题。在稳步推进的过程中，要贯彻重点突出的原则，既要充分考虑农村各区域之间工业化、城市化发展进程的不平衡性，选择条件较为成熟的区域率先进行试点：又要全面衡量轻重缓急，按其紧迫性、可行性，重点突破，优先组织实施，实现城乡协调发展。
四是与时俱进，长治久安。农村经济社会发展有其自身固有的客观规律，消除城乡差别，保障农民权利，归根到底，是以不断提高的区域产业发展和经济实力为基础。为此，要根据不同的发展阶段，顺应生产力发展的要求，不断解放思想，对那些不健全、不完善、不适应发展需要的经济社会制度进行改革和创新。由于“统保制”关系到占我国人口大多数的农民的切身利益，实行“统保制”要做到长治久安，让广大农民真正“安居乐业”，使国家长期稳定。
三、实行“统保制”的主要途径
实行“统保制”的关键是发挥政府职能，以政府推动为核心，加快制度创新，通过产业政策、财政政策、社会福利政策等方面的积极调整，建立健全“统保制”，并将成果固定下来，推广开去。当前实行“统保制”应采取以下有效途径。
（一）树立现代科学的发展理念。要按照十六届三中全会要求，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。这种发展理念就是要把以人为本作为发展的最高价值取向，把不断满足人的全面需求和促进人的全面发展作为根本出发点。人类生活的世界是由自然、人、社会三个部分构成，以人为本的现代科学发展理念，从根本上说就是要寻求人与自然、人与社会、人与人之间关系的总体性和谐发展。首先，是人与自然的和谐发展。这就是坚持统筹人与自然的和谐发展，决不能再走发达国家先污染后治理的老路，找到一条人与自然和谐发展的道路，找到一条生态与经济“双赢”的道路，让人在更好的环境里生活。其次，是人与社会的和谐发展。这就是要既重视效率又重视公平，发挥资源的市场配置效率，加快经济发展步伐，同时要加大对社会管理、公共卫生和公共服务等方面的投入，加大对贫困群体、失业群体和弱势群体等重新融入社会的工作力度，促成社会稳定运行的良好机制，推动经济社会的全面协调发展。再次，是人与人的和谐发展。这就是要处理好人与人之间的关系，提高人的教育水平、文化品位、精神追求和道德修养，形成相互尊重、理解、信任和关心的良好人际环境，促成党群之间、各阶层之间、不同地区人群之间关系融洽的社会环境，建立起公正、公道、公平和合理的社会制度，推动人与人之间的全面和谐发展。
（二）突破城乡隔离的体制障碍。“统保制”实质是制度创新，主要体现为三个方面的体制创新：即以打破城乡二元经济社会结构为主要目标，建立城乡协调发展体制的创新：以推进农民的全面发展为目标，建立新形势下农村经济社会发展新体制的创新；以及与上述创新相对应的地方政府对经济社会组织管理的体制创新。因此，实行“统保制”必须突破固有的城乡隔离体制障碍，当前改革重点：一是突破户籍管理体制。取消城市居民和农民不公平待遇，真正实现公民在身份地位、国民收入分配、公共产品等方面的公平待遇。二是突破城乡社会保障体制。加快构建具有地域特色与当地经济社会发展水平相适应，并能与城镇社保制度相衔接的新型农民社保制度，特别是养老、医疗、失业等方面的社会保障，使农民在政策过渡期的基本生活需求得到切实保障，同时又在政策健全之后得到相应的保障。三是突破农村集体土地使用体制。创新农村土地使用价值的实现和增值方式，使其真实地反映被征用土地从闲置地、农用地转变为工业用地、城市用地后土地使用价值的升值，使之适应于工业化和城市化的发展。四是突破传统城乡管理体制。创新农村基层行政体制，形成与工业化、城市化发展模式创新相配套的、城乡协调的社会管理体制，如积极推进“村改居”、“镇改街道”，加大行政区划调控力度，继续推进撤乡并镇工作等。
（三）制定事关全局的重大政策。“统保制”需要体制上有突破，更需要有系列具体的政策来支撑。从沿海发达地区实行“统保制”的实践看，当前应制定以下三个事关全局的重大政策：一是集体土地征用政策。把现行强制性的行政征用行为转变交易性的市场购买行为，以此提高农村集体土地征用补偿标准和提高城市房屋拆迁补偿标准：在集体土地征用补偿中给予农村集体经济组织一定比例的非农建设用地，鼓励其建造标准厂房、写字楼、商业用房、市场等，允许其自用或入市交易，或折资合办企业。二是农村社会保障政策。通过制定区域发展政策、调整产业政策以及适度向农民倾斜的劳动和就业政策，构建城乡一体的社会保障体系，如进一步加强政策性扶贫的力度和有效性，大力发展农村慈善事业，设立农村失业保障专项基金，促成完整的农村社会福利体系等政策。三是公共财政支出政策，重点是创新农村基础教育、就业培训服务、公共卫生服务等三项最基本的社会事业的财政投入政策。把农村基础教育的主要责任从农民转移到政府，加大市级财政对农村基础教育投入的比重。把中心城市的有关就业服务的组织管理体系、政策体系、信息系统、劳动力市场体系有效地延伸到广大农村，并通过财政一次性补贴，鼓励市场引导的多元化就业培训服务机构向广大农村拓展。通过建立农村公共卫生专项转移支付政策，保证广大农村公共卫生服务的投入，形成完善的“中心城镇—农村社区”的农村合作医疗体系，满足农民除大病治疗以外的其他医疗和健康需求等。
（四）重构与体制相符的领导体系。现在看来，农村问题和城市问题已紧紧地交织在一起，过去那种单向推进的城市改革或农村改革已难以解决当前存在的问题，如何统筹城乡发展和防止城乡矛盾激化，促进社会稳定和经济社会持续发展，已是摆在各级党委和政府面前的全新任务。“统保制”事关全局，任务繁重，从中央到地方各级党委、政府要高度重视，把此项工作列入重要的议事日程。基于乡（镇）级财政体制的局限性，当前要着重建立健全县域（县、市、区）组织管理体系，这是顺利实行“统保制”的关键。同时，根据各地具体情况因地制宜地建立健全乡（镇）、村级组织管理体系。需要强调的是，各级领导干部要树立两个大局观，即负责工业化和城市化的同志要有保障农民利益的公平观，在农村基层工作的同志要有顾全大局的效率观，这是确保“统保制”顺利实施的基础。
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