地方税权建设的借鉴与思考，本文主要内容关键词为：地方税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代市场经济条件下，建立和完善地方税体系是正确处理中央与地方财政关系的重要前提和条件。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而财权划分不明确、不合理。主要表现在：过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。随着社会主义市场经济的发展，现行的地方税体系在运行中所暴露的缺陷不断增多，与地方经济发展的矛盾日益突出。因此，借鉴发达国家税权划分的经验，结合我国实际，研究税权划分正确而可行的方式，从而推进地方税体系建设，是一项紧迫的重要任务。
一、税权划分的国际比较分析
从分税制角度看，划分中央和地方两级税收体系，关键在于确定中央与地方的税收权限（即税权），完整意义上的税权包括税收立法权、税法解释权、税率研究权、税种停征开征权、减免税权等。对各个国家划分税权的比较，也将主要围绕这几个方面展开。
（一）美国的税权划分
美国是联邦制国家，政府机构分联邦、州、地方三个层次，联邦、州、地方均有各自相对独立的税收体系，并享有各自的税收立法权和征管权。各级政府都有明确的事权，财权，实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制度。联邦政府的主体税种是个人所得税，州政府的主体税种是销售税，地方政府的主体税种是财产税。美国联邦、州、地方三级政府虽然各有相对独立的税收立法权和征收管理权限，但实际上是受到上级法律的监督和制约的，即它既可以控制下级政府税收权限的范围，又可以使下级政府在一定幅度内较为灵活地行使必要的职责。
（二）德国的税权划分
德国的税权在联邦制国家中属于相对集中型。德国基本法对联邦、州、地方三级政府的事权范围做了明确的划分，保证了各级政府职责的有效实施和全国法律政策的必要统一。德国的绝大部分税收立法权集中在联邦，而收益权和征税权则分散在地方。对共享税和联邦税由联邦立法或联邦有优先立法权；对关税，联邦拥有单独立法权；对各州的专享税，联邦仍有优先立法权。各级事权的明确划分和立法权的相对集中，不仅有利于保证社会经济活动正常、有序地运行，同时也为全国贯彻统一的财税政策提供了必要条件。应当说，将管理权的适当分散和控制权的相对集中有机结合，是德国经济和财政体制改革的成功经验之一。
（三）加拿大的税权划分
加拿大各级政府的税权划分是依据联邦宪法和法律规定以及联邦与省的税收协定而确定的，宪法对联邦的税权基本没有任何限制，联邦政府拥有相当大的税权，几乎可以用任何手段征税，以满足自己支出的需要。在过去较长的一段时间里，加拿大宪法规定，省政府只能征收直接税，不能征收间接税，市县等地方政府作为省政府的派生机构，只拥有省级政府赋予委托的税收权限，这在一定程度上制约了地方经济的发展。二战后，省和地方政府的职能得到了加强，其税权亦逐渐扩大，不仅可以征收间接税，而且间接税的比重也逐年上升。目前，省和地方税制的确立通常只要经过省、市的批准即可，无需再经过联邦政府的批准，但必须在联邦宪法的许可范围内进行。其中，省和地方征收间接税的权限仍然在一定程度上受联邦的监督和制约。
（四）日本的税权划分
日本是单一制国家，税收权限分为中央、都道府县和市町村三级。日本税制中的一个突出特征，便是税款征收上的中央集权和税收权限上的地方分权，或称税收立法权、征收权相对集中，管理权、使用权相对分散。原则上，日本的中央税和地方税均由国会统一立法，其中，地方税是以《地方税法》的形式加以确定的。地方政府的立法权相对较小，仅仅对数目较少的法定外普通税拥有立法权，开征权。日本税权划分的另一个特点是，中央对地方税实行较严格的管理，即“课税否决制度”。该制度可以在一定程度上限制地方政府擅自开征税种，同时对地方税率也给予适当限制。日本实行这种做法的主要目的在于防止出现税率混乱的问题，减轻各地区间税收负担失衡的状况。
（五）法国的税权划分
法国实行的是较为明显的集权式分税制，其税收权限主要集中于中央，一般税权则分散于地方。中央对全国税收拥有立法权，并对中央税行使征收权；地方在中央立法的范围之内只能对属于本级政府的地方税行使征收权，并对其拥有一定的税率调整权和税收减免权。在中央授权的范围内，地方也可以开征某些零星的税种，如娱乐税等。自20世纪80年代以来，法国实行了财政非集中化的改革，其核心是扩大地方的税收自主权，将印花税等地方税种下放，从而使地方的税收权限较过去有了相当程度的扩大。
通过对以上五个发达国家税权划分的比较，我们可以找到一些共性的东西。第一，税收权限的划分类型主要包括分散型、集中型和适度集中相对分散型。税权分散型主要存在于典型的联邦制国家（如美国、加拿大）；税权集中型大致分布在单一制国家（如法国）；而适度集中相对分散型，则既存在于联邦制国家（如德国），也分布在某些单一制国家（如日本）。第二，中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合。无论强调税权集中，还是强调税权分散，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡。第三，税权划分的规范性和科学性相结合。各国严密、健全的法律体系，是维持税权划分顺利进行的有力保障。同时，各国税权划分的形式、结构等也不是一成不变的，而是按照一定的条件进行调整，使税权划分的法制化和弹性化有机的结合。
二、完善我国地方税权的必要性
（一）完善我国地方税权是发挥地方政府公共财政职能的内在要求
公共财政理论认为，公共产品具有层次性，按受益范围大小可以分为全国性和地方性公共产品。地方政府是地方性公共产品的最佳提供者，这是因为，不同地区居民对公共产品的偏好程度各不相同，由此决定着不同地区居民对公共产品的需求量和需求层次各不相同。若由中央政府提供全部的公共产品，往往会由于信息不对称而降低公共产品的提供效率。而地方政府在了解本地区居民的消费偏好方面处于较佳的地位，可以根据当地的空间特征和公共偏好确定提供公共产品或公共服务的数量、质量和方式，这更有利于实现资源配置的帕累托改进。但地方政府由于有独立的税权，没有自己掌握的税基，不能因地制宜地设立并调整地方税的税目和税率，因此难以保证地方支出的需要，不利于地方政府运用税收杠杆调控本地的经济，降低区域资源配置效率。
（二）完善我国地方税权是配合税费改革的需要
目前地方政府缺乏必要的税收立法权，财政收入缺乏弹性，使地方支出过于依赖中央转移支付和地方非税收入。地方无法通过地方税体系来获得足够的财政收入，只好把目光更多地转向了非税收入，这是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚；款的重要原因之一。一些本应以税收形式征收的地方性收费或基金项目，由于地方没有税收立法权而不能征税，削弱了税收作为地方政府财政收入主要来源的地位，制约了税收规模的扩大，扰乱了正常的国民收入分配秩序，形成了“税不够，费来凑”甚至“以费挤税”的现象。这不但侵蚀了税基，破坏了财政收入的规范性，而且给个人和企业带来了沉重的负担，妨碍了正常的社会生产经营活动。如果赋予地方适当的税收立法权，显然可以更有效地对现有收费项目加以清理规范，并且使这种由“费”改过来的“税”受到更多的监督。进一步说，对于铲除地方腐败现象亦有积极的作用。
（三）完善我国地方税权是各地保持税源优势、防止税收流失的需要
一方面，我国是一个幅员辽阔的国家，各地拥有各自的税源优势，而由于地方无权设立税种，致使地方无法开辟新的税源，使许多潜在的税收收入白白流失。另一方面，由中央统一立法要求地方开征的某些税种，地方却未必有相应的税源，或税源太小而难以开征。这种情况不仅不利于调动地方税收的积极性，也不利于地方因地制宜灵活处理当地的税收及其他经济问题，无疑会妨碍地方经济的正常发展。
三、建立和完善地方税权的几点思考
从以上的分析可以看出，世界上实行分税制的国家有一个显著的特点，就是把各级政府的财权和事权在宪法或相关法律中规定得清清楚楚。中央与地方关系呈现出由分散走向中央高度集中，再由中央高度集中走向适度地方分权的发展轨迹，当今世界各国有的已经走过了这一历程，有的正向这一方向发展。我国的地方税体系亟需壮大和完善，但其改革还要立足我国的具体国情，走符合自身发展的道路。
（一）通过法律制度来规定地方税权
市场经济是法制化经济，有效的政府间财政关系的正常运转必须有健全的法律作保证。当前，我国的税法存在着立法档次低、税收立法权行政化的趋势，针对我国税收法律体系特别是地方税收法律体系有待完善的现状，我们必须加快立法进程，建立以《税收基本法》为统帅和指导的结构合理、层次分明、相互竺调、便于操作的地方税收法律体系。比如建立《地方税通则》，就地方政府对税收应有的立法权、解释权：严收权、管理权、税收调整权、税收减免权以及税务稽查、司法、监督管理等权限，运用法律形式使之固定化、规范化，以明确地方职责，确保地方利益。
（二）赋予地方一定的税收立法权
从对前面几个实行分税制国家的税权划分的分析比较来看，多数国家明确了地方政府的税收立法权。从我国实际情况看，当前我国正处于向市场化目标迈进的关键时期，从税收方面创造公平竞争的市场环境十分必要。要充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用税收调控经济的能力，使地方经济随税收收入的增长而持续增长，地方政府要有适当的税收立法权。我国可按“大权集中，小权分散”的税收划分模式，以既要体现全局利益的统一性，又要在统一指导下兼顾局部利益的灵活性为原则，赋予地方税收立法权。具体地讲，国家税收（包括地方税的基本政策及其重要法规）必须由中央制订。地方的税收立法权包括：(1)在国家规定的范围内，地方可选择或调整某些地方税收的税率；(2)在地方管辖区域内的地方税种，立法权归地方，地方决定其税基，税率、减免、开停征及征收管理等事宜；(3)在一定法律范围内，经宁卑准准后，地方可因地制宜地对具有区域性特点的税源开征新的地方税种；(4)对某些地方小税，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限；(5)地方税收立法权限只能集中在省、直辖市和民族自治区级政府，不能再向下级分散。
（三）渐进过渡，逐步下放地方税收立法权
经过多年的改革，我国的分税制已初步建立，并确定了公共财政的发展模式。公共财政要求每级政府至少掌握一种税基以支持本级公共支出的需要。可以说，地方税收立法权的下放已成为一种必然的趋势。在各项法律法规逐步建立和完善、各级政府行为日趋成熟的条件下，下放一定的地方税收立法权并不会导致税收秩序的混乱。但应当看到，我国的市场经济体系还很不完善，不可能实行像美国那样彻底的分税制。同时，在经济转轨时期，法律、政策的完善程度及工作人员素质等方面存在诸多制约因素，中央政府的宏观调控作用绝对不能削弱。因此，给予地方税收立法权的过程不可操之过急，可以区别不同的税种，在明确中央与地方税权的基础上逐步适当下放。
（四）构建地方税权的制度约束机制
由于中央政府和地方政府的利益在某些情况下并不完全一致，地方公共财政在获得独立性的同时可能采取一些不符合中央政府要求的经济行为，从而影响到全国性公共产品的提供效率。因此，成功的财政分权要求中央具有有效的控制权。借鉴国际上实行分税制国家的经验，必须对地方享有税收立法权的范围、形式等做出明确规定，只有这样才能使地方税在一个较为合理的环境下开征，从而杜绝“乱收费”变为“乱收税”。具体地讲，地方行使税收立法权至少要满足3个条件：(1)不得损害中央政府的权益，如不得侵蚀中央税的税基；(2)不得损害其他地区的权益，如通过税收出口向其他地区转嫁税负，进行不公平的税收竞争等；(3)不得损害当地居民的权益，如采用过高的税率等。
公共选择理论认为，研究经济问题应该始终记住其政治条件。地方适度分权的目的能否实现以及如何实现，取决于能否建立起税收立法、司法与行政相分离的税收权利制约机制。税收立法、司法、行政之间的制约是税收政治环境的核心内容，而三者的分离则是实现它们相互制约的前提。三者之中，税收立法权处于主导地位，税收立法权的独立有利于防止政府课税权利的滥用；税收司法权的独立是对政府课税权利的再制约和再保障；税收行政权的独立有利于减少政府干预，同时也能够保证税收立法意向的实现。建立完善的制度约束机制，能够确保地方政府把其掌握的权力用在“刀刃”上，真正提高公众的福利水平，实现财政分权的既定目标。