沈阳市义务教育均衡发展综合实验区改革情况分析，本文主要内容关键词为：沈阳市论文,义务教育论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G629.21文献标识码：A文章编号：1002-8609(2007)10-0071-04
我国实现普及九年义务教育的基本目标以来，如何在高水平、高质量基础上实现义务教育的均衡发展，成为人们关注的焦点。2006年7月，沈阳市实施了义务教育均衡发展综合实验区改革。将市内的和平、沈河、大东、皇姑、铁西全部纳入实验区，推行了“民办公助学校”全部转为公办学校、进行“人走关系动”的实质性大规模教师交流、实施学区化管理制度等多项改革措施。这是一项从思维方式、运行方式到管理方式的全面变革，涉及到办学体制、招生制度、人事制度和学区划分等多方面内容。这项改革，对探索建立推进义务教育均衡发展的公共教育资源配置机制、教育管理运行机制和监督评价机制，形成具有沈阳特色的区域推进义务教育均衡发展的新模式，具有十分重大的意义。
一、沈阳市义务教育均衡发展综合实验区改革的初期成效
沈阳市义务教育均衡发展综合实验区改革开始实施以来，重点采取了三项主要措施。第一，将“民办公助学校”全部恢复公办性质。从2006年新学期起，沈阳市35所“民办公助”性质的学校全部恢复为公办学校性质，一律实行“按学区招生，就近入学”。第二，进行“人走关系动”式的校际间教师大交流。改革方案规定，在一所学校工作6年以上的校长、教师都要分批在大学区内进行异校交流；每年教师交流人数要达到专任教师编制数的15％，每所学校起始年级要配备50％的交流教师，确保起始年级师资在学历结构、职称结构、年龄结构以及骨干教师数量等方面实现基本均衡的要求。交流时要调转人事关系，形成真正意义上的“人走关系动”。2006年新学年初，全市中小学校首次交流教师人数达到2055人，占沈阳市5区教师总数的16.2％，其中1958名教师实现了“人走关系动”的实质性交流，占交流教师总数的95.28％①。第三，实行“学区化”管理模式。在实施教师大交流的同时，为保证城区优质教育资源的共享，综合实验区同时实施了大学区管理制度。各实验区根据现有公办学校的分布情况，以优质学校为龙头，将所属学校划分为若干个大学区。2006年，5城区内的260多所中小学共组建了49个(小学28个、初中21个)大学区，同时组建各大学区管理委员会。大学区的主要运作方式是：打破区内原有学校界限开展教育教学管理，实现统一安排教学人员、统一组织备课、统一组织教学、统一开展质量监测、统一组织校本培训，学区内所有学生共享区内学校的体育场馆、多媒体教室、图书馆等教育教学设施设备。
截止2006—2007年学期末，沈阳市义务教育均衡发展综合实验区改革进行了一年，改革成效已经有所显现。首先，学校家长对综合实验区改革的各项举措认同度较高。据有关调查，88％的学校认为所在区政府、区教育局在推进均衡发展中工作力度大、有所作为。93％以上的家长对促进教育公平的各项举措有所了解，其中，家长对教师交流、城区薄弱学校改造和取消民办公助校三项举措的关注率均超过了50％。其次，薄弱学校生源流失现象得到一定程度的控制，择校热初步降温。据调查，2006年新学年初，沈阳市大部分学校学生流失情况比往年减少。第三，对民办公助学校全部恢复公办学校的性质、实施大学区化管理和教师大面积交流等举措，学校和家长的认同率较高，尤其是家长认为实施民办公助学校转制、教师校际间交流等措施，使学生明显受益。
二、制约综合实验区改革的关键因素和难点分析
对沈阳市综合实验区改革初期情况的分析表明，制约改革的关键因素和难点还依然存在，体现在以下几点：
(一)薄弱学校是制约均衡发展的关键因素
薄弱学校的存在是沈阳市城区义务教育非均衡发展的核心问题。从某种意义上说，改造和消灭薄弱学校是城区义务教育均衡发展的基本目标，但从目前调研中所得出的基本结论看，这一目标完成得还不甚理想。
首先，从教师交流的措施来看，其目的之一就是实现优秀师资在不同学校间的合理分布。而改革初期的主要任务，应该是对过去的非均衡分布状态进行补偿式的调整。但是，调查结果显示，交流到薄弱校的教师来源于薄弱校的比例高达53％，而且还存在薄弱学校骨干教师有所流失的现象。交流的结果是薄弱学校师资力量还是基本保持原来的状况，不但没有改善，甚至其总体水平还可能有所下滑。这种结果显然是有违改革初衷的。
其次，从大学区管理模式实施情况看，主要目的是通过实施资源共享的有效手段实现优质教育资源的有序扩张，其实施重点应是优质学校对薄弱学校的有效帮助，但对改革初期的调查表明，大学区以共享教育资源为目标的各项活动开展得并不充分，全员参与性也不强，使薄弱学校直接受益率不高。
在后续改革中，上述情况必须引起相关部门高度的警惕和重视，同时还要积极探讨和完善可能存在的制度缺陷，并努力改进措施不到位的情况，否则，薄弱学校会成为制约改革目标实现的主要障碍。
(二)学区化管理模式的动力不足是制约其有效性的主要因素
义务教育学区化管理，是在社会对优质教育需求强烈而优质教育资源供给不足的前提下，通过建立相应的管理平台，实施教育资源共享，扩大优质教育资源覆盖面的有效途径，是适应我国国情办“节约型教育”理念的具体实践。学区管理模式的目标指向，是通过以优质学校为龙头、若干盟校加入的大学区的划分，实现学区内的各类教育资源的整合与共享，以期实现人力资源的跨校均衡、设施资源的共享均衡和课程资源的交流均衡。学区化管理制度的设计是一项颇有意义的城区教育管理体制的改革探索。
从沈阳市义务教育均衡发展综合实验区改革的初步成效来看，这项改革得到大多数人的认可，尤其是校长和家长的认可。有数据显示，沈阳市有72％的校长对5城区学校“实施大学区管理能促进义务教育发展”持有肯定的看法；有60％以上的家长感到新学区划分后有所受益。这在一定程度上表明了这项改革的总体方向还是符合人心、有助于教育均衡发展态势形成的。
但是，若要继续推进改革，还不能忽视另一种声音——对学区管理制度实效性的质疑。有数据显示，尚有28％的校长对学区化管理持有过于理想、不太切合实际的想法。在改革初期，学区化管理在一定程度上还流于形式，实现学区内教育资源共享目标的动力机制明显不足。学区化管理制度是综合实验区改革的体制保障，学区是实现小区域内教育资源共享的基本载体，是实现城区义务教育均衡化发展的单位要素，其动力机制不足显然会制约改革发展的进程。
所以，在后续改革中，必须认真研究有助于学区化管理制度实效性发挥的动力因素。
(三)解决教师关注的焦点问题是推进教师交流工作的重点任务
教师是影响教育质量的核心因素，学生“择校”主要还是“择师”。无论是从学生家长对学校教师素质的关注程度看，还是从教师资源均衡配置对推动义务教育均衡发展的实质性意义角度看，改革中推行大规模实质性的教师流动是符合改革目标要求和老百姓意愿的。这一点从实验区改革初期，家长对教师交流所持的赞成态度、学校对交流的赞成态度可以得到证实。
但是，与学校和家长的态度大相径庭，教师群体对交流却持较大比例的质疑和反对。有数据显示，有40％的教师明确表示不同意交流；有72％的教师不能接受“人走关系动”的交流方式；有73％的教师认为交流后会遇到一些实际困难；有87％的教师对目前的工资福利待遇不满意。那么，是否就此可以断定教师群体对这项改革持全面的否定态度呢？当然不能。调查数据显示，对于“教师交流是否可以提高学校的教育质量”这一问题，有79％的教师给予了正面评价；特别是在已交流的教师中，有84％的教师认为交流有助于提高自身的水平。
仔细分析这种看似矛盾的数据，可以发现问题的关键所在：第一，无论是学校、家长、教师，对教师交流的根本目标——全面提高学校教学质量、促进教师资源的均衡配置是持肯定态度的。第二，教师群体对交流所持有的质疑和反对，主要还是来自于对个人利益的保护意识，包括福利待遇、生活上的实际困难以及人事关系的归属问题等等。所以，在后续的改革中，要高度关注和重点解决这些教师关心的焦点问题，这是使改革平稳进行、维持教师队伍稳定、大面积提高教学质量的基本保证。
(四)监督与反馈环节执行不利可能影响到改革的进程
从沈阳市义务教育均衡发展综合实验区改革的初期情况看，改革的总体方向是正确的，改革的初步成效已经有所显现，但也暴露了许多问题。其中既有一些人依然受传统的教育观念影响、对综合实验区改革的理解认识不彻底的问题，也有政府对改革措施的操控不力、保障措施的跟进不到位的情况，甚至还有制度设计本身存在的问题。因此，要想从根本上实现改革的总体目标，在改革实施之后，还要增加监督与反馈的环节，通过监督强化改革运行中的规范性，促进相关配套保障措施到位与跟进，通过反馈寻找制约改革进程的关键点与问题所在，以便及时采取不断改进与完善的有效措施。所以，继续加强监督与反馈工作的力度，是今后沈阳市义务教育均衡发展实验区改革取得预期目标的重要环节所在。
三、推进沈阳市城区义务教育均衡发展的思考与建议
(一)落实政府责任，建立义务教育均衡发展经费投入的长效保障机制
推进义务教育的优质均衡发展，已经成为各级政府的重要责任。而落实政府的责任，一是要求政府的主要领导树立高度的责任感、使命感，首先在思想上解决对教育优先发展、均衡发展的认识问题，切实把义务教育均衡发展落到实处。二是要加大对义务教育的经费投入，为义务教育的均衡发展提供切实的经费保障。
针对综合实验区改革初期的调查情况，强化政府责任应该重视以下几个问题：
第一，促进义务教育均衡发展是一项需要长期付出努力的工程，不能简单地理解为阶段性的任务。综合实验区改革的各项措施的目标指向应该是长远的，除以城区义务教育均衡发展为基本目标外，更要从小范围区域实验的角度积累经验，积极探索义务教育均衡发展的公共教育资源配置机制、教育管理运行的新机制，为推进更大范围内义务教育的均衡发展提供榜样和示范作用。
第二，当前改革面临的紧要任务和重点，是继续加大专项投入力度，在确保每所学校的正常运转的前提下，要对薄弱学校继续实施补偿性的倾斜政策，以高水平的专项投入和相关改革措施的跟进与补充，来迅速缩小因历史上各种因素导致的城区中小学校际间的差别。
第三，在加大专项经费投入力度的同时，也要开始探索建立能够从根本上保障义务教育均衡发展的经费投入长效机制。
(二)从组织结构变革的角度强化学区化管理模式的作用
大学区管理是一种新的、积极的义务教育管理途径的探索与实践。大学区管理组织体制的设计，就是在现在的体制模式中建立一个居于政府与学校之间的一个中间组织，即学区协作组织。表面上看，大学区协作组织机构在所属学校年终评价意见方面具有举足轻重的作用，但由于其所处的亚结构地位，使其在一些涉及学校发展的政策制订上仍然不会具有发言权。因而，若要从根本上激发大学区发挥优质资源共享作用，需要进行组织结构的变革，使大学区能够像农村的乡镇教育办一样真正成为教育管理体系中的一个链条，从而改变这种亚结构状态。所以，今后的改革还要积极为最终的组织变革积累经验，同时针对现实情况，着重解决以下问题：
第一，需要在体制与机制上继续理顺和明确大学区管理制度中各组成部分的责任与权利。区教委在赋予大学区协作组织相应的管理责任的同时，也要强化大学区协作组织的管理权利，突出大学区协作组织对所属盟校整体发展规划的约束力和统筹能力；要在突出龙头学校地位与作用的同时，建立起相应的管理规章制度和工作考核制度，保证管理的完善及有章可循，建立起实用、高效的学区化管理操作平台和网络平台。
第二，大学区管理制度的各项工作方案还需要进一步完善。从突出和加强管理的实效性出发，市与区两个层级政府机构需要建立长期的规划方案，使实验区各参与学校的工作能够达到细化、实化、规范化和科学化，从而保证学区内学校间各项活动的一致性和有序性，提高大学区的管理效率。
第三，大学区管理制度是一项全新的变革。不仅在思想观念上要做到根本的转变，同时以往习以为常的管理制度也要发生彻底的变化。如政府对义务教育工作的督导与考核，以往多侧重对单个学校的评价，而实施大学区管理制度后，则需要从过去的以某个学校为单位逐步过渡到以大学区为单位统一进行。此外，市、区教育局管理需衔接配套，各个部门需要尽心协调，做好工作重点的转移，丰富学校的管理途径，促进学校现代管理制度的建立。
(三)抓住制约教师交流的关键环节，促进教师资源的合理流动
从改革措施上，建议注重以下几点：
第一，参照沈阳市公务员平均工资水平和地区消费水平，逐步提高教师的工资以及福利待遇水平。同时，建立区级教育经费与财务统筹管理机构，从根本上杜绝以学校为单位的结构工资和福利领取制度。实施教师交流的一个前提，就是要保证各实验区之间教师待遇的基本均衡，而且这种均衡是不能损害教师所能获得的现有利益的。所以，综合实验区改革，要尽快制定与新工资政策中绩效工资挂钩的不同学科教师同工同酬的评价标准，同时，教师的住房公积金、房屋补贴也需有所提高。教师结构工资在一定区域范围内(最好是全市范围内)要有统一标准，并统一由专门的财务中心发放。对地区之间的工资差别，市区政府在财政上要予以补齐，不能存在同一区域范围内教师同工不同酬的现象。
第二，教师交流的方式需要进一步纳入科学化、人性化轨道，其措施之一是建立全市或全区范围内的教师交流资源库。全市或全区统一对教师的自然情况和业务情况建档，各类学校根据本校对教师的学科、年龄、业务素质等实际要求提出需求信息，而教师在接受大的交流制度约束的同时，根据各校的需求信息填报志愿，这样，教师的交流工作就变成了教师自愿与上级部门引导相结合的产物，通过统筹安排，做到人次上的均衡分布。
第三，综合实验区的师资调配，要突出把优秀教师按比例流动到薄弱校这一重点任务。要突出把国家、省、市、区级骨干教师和重点学校的中层干部有计划按比例分派交流到各薄弱学校，实现对薄弱学校教师资源的补偿性改善。在实施过程中还应全局调配，把优秀的师资充实到较弱学校的同时，也要让薄弱学校的教师流动到优秀学校，实现各类学校教师的共同提高。
第四，要考虑制定细致合理的操作规程，出台有利于学校操作的具体政策。教师交流要以有利于教师的专业成长为出发点，要能够提高教师工作的积极性、工作热情和社会地位，从而使交流工作真正成为推动教师不断进步成长的主要动力；教师交流工作还要进一步加强管理和监督，要使交流工作做到透明化，让教师认识到交流必要性的同时，也要让教师看到交流工作的民主与公平；在综合实验区改革初期，多数教师尚难以接受交流制度的情况下，可考虑在政策上加强对交流教师的倾斜和引导，要通过表彰典型、树立典型，让大家看到交流有实惠，形成交流光荣的风气。
第五，对当前比较敏感的“人走关系动”政策，可以暂时进行弹性调整。允许输出骨干教师的名校，将人事关系是否保留原校与教师个人意愿相结合。同时，通过后续的工资制度和福利制度的改革与到位，真正实现不同学校教师的同工同酬、待遇均衡，使教师对人事关系变动真心认同，彻底由“学校人”变为“职业人”。
(四)以标准化学校建设为切入点，加快薄弱学校改造进程
根据目前沈阳市薄弱学校存在的实际情况，今后的改革要着重以下几点：
第一，要着手制定具有动态调整机制的标准化办学条件标准。要使标准化办学条件，成为政府履行办学责任的衡量尺度，成为学校向政府和社会寻求办学资源的依据和老百姓监督政府在教育方面工作力度的依据。
第二，沈阳市薄弱学校改革试点工作已经连续进行了3年，积累了相应的经验，这是一笔难得的财富。应该认真总结和推广22所试点校的改革成果和经验，尽快提高现有的薄弱初中和薄弱小学的建设水平和管理水平。全面加强薄弱学校内涵建设，努力提高教育教学质量。
第三，彻底消灭薄弱学校是一个长期的工程，要想从根本上促进义务教育的均衡发展，薄弱学校的改造就要始终如一地受到重视。对于薄弱学校必须有“发现一个、改造一个，不留尾巴”的改造决心与信念。要加快以信息化为标志的硬件设施设备的改造落实和实施速度，着力改善薄弱校教师的工作环境和条件。在薄弱学校改造过程中，采取专项改造、市区两级政府同比例分担的方式是比较有效和切实可行的措施。
第四，沈阳市综合实验区改革中，短期内提高薄弱学校师资力量的关键点，是加大对薄弱校工作教师在各种待遇方面的政策吸引力，如在新的工资改革制度实行后，在绩效工资上制定向交流教师倾斜的政策，在定岗上要重用交流教师，以进一步改变优秀教师不愿到薄弱学校轮教的局面。同时，在制度上要严格控制薄弱学校优秀教师的流失。在综合实验区改革的教师交流制度中尤其要加强对这方面工作的管理。
第五，薄弱学校的生源流失是沈阳市城区义务教育面临的突出问题，要解决这一问题，政府必须在每年的学区生源分配中，力求公平公正，不能损伤薄弱学校的积极性，同时通过一系列改造措施的迅速、有效实施，快速扭转生源分流的情况。
(五)在追求均衡发展同时，强调办学的特色化与个性化
义务教育均衡化是一个相对的、发展的概念。所谓均衡状态，是指在一定经济社会发展水平上的相对均衡，不可能是所有学校的办学条件都一样，学校之间存在着差异是客观的，只是这种差异要控制在人们可接受的范围内。因此，从策略上说，在教育均衡的理念下，只有办学特色的追求、创建和彰显，才能有效地把人们的视野从关注学校的硬件设施转向更加关注学校的办学理念，才能把家长的眼光从对学校外观的欣赏转向更加欣赏学校的深厚文化底蕴。从这个角度讲，沈阳市义务教育均衡发展综合实验区改革，必须同时把追求学校办学的特色化、个性化作为重要的辅助措施和改革的重要组成部分。其运作的重点包括：
第一，要把学校特色化作为沈阳市5城区在办学条件标准化、师资配备相对优化的基础上区域内均衡发展的追求之一。政府与教育主管部门要提倡和鼓励学校发展自己的特色，形成教育的品牌，通过政策和资金的支持，促进学校特色的发展。
第二，要将建设特色学校作为薄弱学校改造的重要目标。由于薄弱学校在学校办学理念、学校管理和教育教学手段上具有借鉴成熟经验、吸取教训的优势，因此，在硬件达标、软件处于良性运作的基础上，薄弱学校可以抓住契机，通过挖掘潜力，开发潜能，集中优势，来提升办学品位，走一条以特色求生存、以特色求发展、以特色创名校的路子。
第三，要积极建立特色学校的培育机制。政府首先要明确各类特色学校的创建标准，其次要进行必要的政策引导和经费投入，最后要形成学校特色化发展的浓厚社会氛围，在学校办学水平大面积提高的同时，加快以信息化为标志的硬件设施设备的改造和实施速度，着力改善薄弱校教师的工作环境和条件，使更多学生的个性得到培养和发展，潜能得到发挥。
(六)加强督导评估，建立健全义务教育均衡发展的监测制度
从管理学的角度讲，督导评估环节也是改革实施的重要组成部分。加强对综合实验区督导评估的重点在以下几个方面：
第一，针对综合实验区改革，要重点督查政府各部门落实责任制情况、大学区管理实效性情况和城区薄弱学校改造情况，这些环节是关系到综合实验区改革目标实现的关键所在。
第二，要定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，并以适当的方式予以公布，接受社会监督。这是从根本上缩小城区义务教育发展差距的比较有效的监督办法。
第三，政府督导部门是保证改革目标实现的重要机构。沈阳市义务教育均衡发展综合实验区改革，必须由政府教育督导室出台相关评估方案，并加大对经费投入、标准化学校建设、教师交流、薄弱学校改造、大学区管理等方面的评估权重，同时要根据督导评估结果进行相应的奖励和处罚，这是使各项改革措施得以全面落实的不可缺少的保障环节。
(本论文研究过程中得到了沈阳市教育发展研究中心的大力支持与帮助，在此深表谢意)
注释：
①数据来源：沈阳市教育局基础教育处提供.