义务教育资源配置的产权分析，本文主要内容关键词为：资源配置论文,义务教育论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国义务教育获得了巨大发展。到2001年底，实现“两基”验收的县（市、区）总数达到2573个（含其它县级行政区划单位164个），“两基”人口覆盖率超过85%；11个省（直辖市）已按要求实现“两基”。小学适龄儿童入学率达到99.05%，毕业生升学率达到94.45%；初中阶段毛入率达到88.7%，毕业生升学率达到了52.9%。[1]
但同时，我国目前尚有500多个县未“普九”，其中未“普六”的县有100个。另外，根据国家统计局关于九年义务教育完成率的计算结果，我国2001年九年义务教育的完成率仅有79.31%，不足80%。义务教育完成率超过80%的全国只有上海、江苏等经济较为发达的16个省。因而，要实现《全国教育事业第十个五年计划》所制定的义务教育发展目标，特别是要在经济相对落后的省份逐步普及九年义务教育，困难远比以前大得多。本文试图通过对义务教育资源配置的产权分析，提出一些有益的建议，以供教育决策者参考。
一、产权及产权的资源配置功能
（一）产权的含义及特点
1.产权的含义
资源的稀缺性及交易成本大于零的现实，导致了产权的建立。这主要是由于当资源的稀缺发展到一定程度，资源的相对价格必须提高，从而使建立排他性规则所需要花费的成本低于可能带来的收益。正如平乔维奇给产权所下的定义：“产权是人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的、与其使用相关的关系。”[2]
作为产权经济学的一个最基本概念，费希尔、登姆塞茨等国外经济学家以及我国的张五常、张维迎等经济学家都对产权这一概念进行了界定。尽管他们对产权概念的表述各有不同，但综合起来看，产权不是指人与物之间的关系，而是每个人围绕稀缺资源而发生的权利关系。产权是否完整，主要可以从所有者对产权具有的排他性和可转让性来衡量。一般而言，如果权利所有者对他所拥有的权利有排他的使用权、收入的享用权以及自由的转让权，就称他所拥有的产权是完整的；反之，三项权利中有一项或几项权利不被权利所有者所拥有，我们则称为“产权的残缺”或“产权的不完整”。根据产权的排它程度，可以将产权区分为私有产权、共有产权和国有产权。私有产权就是一个单位人拥有资源的使用、转让以及收入享用权；共有产权就是某一共同体内的每一个成员都有权分享资源的使用、转让以及收益权；国有产权是指国家拥有资源的使用、转让以及收益权。
2.产权的特点
由产权的概念，可以总结出产权具有如下几个特点：
第一，产权是一种权利。作为一种权利，产权背后隐含着产权拥有者的某种责任，即如登姆塞茨所言：“产权是界定人们如何受益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。”[3]
第二，产权只有在与稀缺资源相结合，依附于稀缺资源存在时，才有实际意义。在鲁滨逊的世界里，产权是不起作用的，因为在那里相对于鲁滨逊一个人而言，资源是充足的。
第三，产权具有排他性。如果将资源的产权界定给一个人（或组织），就不能同时界定给其它人（或其他组织），排他性产权的存在是以共享产权的低效性为假定前提的。
第四，产权的可分割性和可转让性。即资源的纯所有权能与使用权或转让权或收益权相分离。因为“与某一资源相联系的权利束一般被分配给了许多人，一些权利可能公共持有，所有人都可享用（即是非排他的和不可转让的）；一些权利可能只是用益权（Usufruct，即排他的和不可转让的）；还有一些权利可能是私人拥有的（即既排他同时又可自由转让）。”[4]
（二）产权的资源配置功能
根据对产权概念的理解，不难得出产权具有不确定性、外部性内部化、激励与约束、收入分配，以及资源配置等功能。这里，主要谈谈产权的资源配置功能。
产权的资源配置功能，是指产权安排或结构直接形成资源配置状况或驱动资源配置状态改变或影响对资源配置的调节。正如阿尔钦所说：“一个社会中的稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排，……实质上是产权应如何界定与交换以及应采取怎样的形式的问题。”[5]这种功能主要表现在：1.产权的设置本身就是对资源的一种配置；2.一种稳定的产权格局或结构，也就意味着一种资源配置的客观状态；3.产权的变动意味着产权主体的权利发生变化，因而必须改变资源的配置状况；4.产权主体的状况影响设置决定资源配置的调节机制。[6]
不同的产权形式，对应着不同的资源配置方式。由于私有产权就是将资源的使用与转让以及收入的享用权界定给特定的人，他可以将这些权利同他具有类似权利的物品相交换，也可以通过自由契约将这些权利转让给他人，他对这些权利的使用一般不受限制。因而，私有产权的最大优点就是在于具有充分的内部性，私有者在做出一项行动决策时，会充分考虑未来的收益和成本倾向，并选择他认为能使他的私有权利的现期价值最大化的方式，做出使用资源的安排。简而言之，在私有产权形式下，生产什么、生产多少、如何生产、为谁生产由私有者自己来做出决策；在共有产权下，由于权利界定给了共同体中的每一个成员，因而资源的使用选择由共同体成员共同决策；国有产权下资源使用选择的权利完全由国家来决策。有关国有产权的资源配置问题将在下面的内容中进行较为详细的阐述。
产权的资源配置功能为我们提供了运用产权方法来分析资源配置的可能性。“产权方法的中心任务是要表明产权的内容如何以特定的和可以预期的方式来影响资源的配置和使用。”[7]巴泽尔也认为：“对于非市场经济体制来说，市场价格受到有意识的限制，瓦尔拉模型就失效了，它无法解释在那里资源是如何配置的；而产权方法却大显身手，被用来分析资源配置中决策问题。……自由市场经济的大师却打造了分析非市场经济体制——包括社会主义经济体制——的最有力的工具。”[8]
二、公共品及其产权界定
（一）公共品的含义及产权界定
公共品又称公共产品、公共物品或服务，是相对于私人物品或服务而提出的概念。保罗·萨缪尔森为公共品提供了一个经典的定义，即：“公共品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员获益的物品”。[9]经济学家根据萨缪尔森的定义引申出公共品的三种特性：1.效用的不可分割性，是指公共品是向整个社会共同提供的，整个社会成员共同享有公共品的效用。而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些厂商或个人享用。2.消费的非对抗性，是指一个人对于某一产品的消费并不排斥别人同时对它的消费，并且增加一名消费者并不减少可供别人消费的数量或质量。3.消费的非排他性，是指在技术上无法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共品的消费和受益范围之外，或者说要排除公共品的消费是代价过于高昂的。一旦公共品被生产出来，任何人都可以自由地消费。而不需经过其他人或组织的许可，如公共教育系统，公安系统和国防系统等。[10]
公共品效用的不可分割性、消费的非对抗性以及消费的非排他性，决定了公共品不能由私人部门通过市场提供，而只能由政府（或国家）通过财政手段提供。这是因为，假设某人想购买某种公共品供自己使用，根据公共品的定义，这种公共品的购买不仅使购买者本人受益，其所在社会的其他人也会因此而受益，所以这种公共品的社会边际收益大于购买者本人所获得的追加效益。因而在一个经济社会中，只要有公共品存在，“免费搭车者”的出现就不可避免。[11]正是在这个意义上，公共品的产权只能界定为国有产权。需要说明的是，公共品只能靠国家（或政府）通过财政手段（主要指强制性税收）提供，并不等于说只能由政府来生产，可以通过两种形式来进行生产：1.私人所有者来生产。他们服从竞争法则，受其所获价格的引导。然而，通过一项政治性政策，提供分发给所有人或所选群体的现金或凭证（如购买私人教育服务的学校凭证），可以使获得这种物品和服务的机会变得更加有利。2.由政府拥有的企业来生产，从而服从控制。[12]
（二）国有产权形式下的公共品资源配置效率
既然公共品的产权只能界定为国有产权，就有必要对国有产权资源配置效率进行分析。国有产权的定义表明，国有产权的主体是国家（或政府），但事实上，国家（或政府）只是虚拟参与方而非实际参与方，所以在国有产权制度下，权利是由国家选定的代理人来行使的。这些代理人作为权利的使用者，对权利的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权能，没有人对公共财产的资本价值拥有所有权，他们无法占有由他们的行动带来的全部收益，“没有人能声称他具有占有残余的权利”，[13]他们也不必承担所有的成本。这必然导致代理人对资源配置效率的关心度不高。张维迎的“变压器理论”[14]表明，所有权范围越大，每个人对财产的独立支配权就越小，个人利益与财产收入的相关度就越低，从而他对财产的名义关心度也就越低。因此在国家所有制下，一方面，财产属于全民所有，由于全民范围太大，任何个人对属于自己的一份财产都没有独立的支配权，所以“初始输入电压”很低，甚至接近于零；另一方面，财产的实际支配权掌握在政府官员手中，政府官员又是通过无数个选举、委派、任命环节产生的，这等于说在全民与政府官员之间加进了无数个“降压器”，所以输出电压就更低。同时代理人也缺乏监督其他社会成员的激励，而国家权利的实体进行充分的监督的费用却极其高昂。
此外，行使国家权利的实体追求其政治利益，即追求公共机构权利的极大化而偏离效用最大化动机。经济学家用追求公共权利极大化来解释政府机构和政府官员的行为，在他们看来，政府官僚机构提供公共品或服务同私人部门提供私人物品或服务之间，是有很大差别的：1.在政府官僚机构中，并不存在提供同种公共物品或服务的竞争。缺乏竞争就意味着缺乏刺激，从而降低公共部门的服务效率。2.政府机构的官僚们并不以利润最大化作为其工作目标。由于追求利润必然降低成本，不以盈利为目的的政府机构所提供的公共物品或服务，往往要以相对较高的成本相伴随。3.公共物品或服务通常不以价格形式出售。因此，社会成员在对公共部门的工作进行评价时，其敏感程度肯定低于市场价格。[15]因而国家或政府选择代理人的时候，也具有从政治利益而非经济利益考虑的倾向，所以国有产权具有很强的外部性，其经济绩效也不很理想。
当然，国家权利实体追求公共机构权利的最大化与个人追求利益最大化的假设并不是矛盾的，对于政府官员来说，权利的极大化也就实现了他们个人利益的最大化。在国有产权下，“管理者将使用他们潜在利润以获得更大的非现金的效用。此外，有些好处可以从搭卖销售中获得（消费者如果从共同储蓄和贷款协会所有的公司购买保险，他就可以获得贷款）。人为短缺的产生会允许管理者进行有利于自己的交易，即人为的低价和真实成本之间的边际可能被用着效用增加的交易条件。……通常有一个以牺牲企业的顾客和老板为代价来增加非现金收入的范围。”[16]国有产权很强的外部性及其导致经济绩效的低效，是相对于他们所掌握的实物资源而言，而非他们手中的权利，正如巴泽尔所说：“政府是由人来管理的，政府的行为最终也只能是追求最大个人利益的人们相互作用的结果。……无论是谁，只要他采取某种行动，必然期望有所收益，而且必然会追求尽可能大的预期净收益。”[17]
三、我国义务教育资源配置的产权分析
（一）义务教育的产权界定及资源配置
教育产品是一种非物质形态存在的“教育服务”，关于义务教育的产品的属性，有多种理解，但有一点是一致的，即义务教育是属于公共产品的。义务教育是国家通过立法向不分性别、家庭条件、地域等的所有适龄儿童提供的免费的、强制性的教育，学生家庭不得以任何理由阻碍子女接受义务教育。所以义务教育的规定性决定了其在消费上具有非对抗性和非排他性。同时接受义务教育的个人不仅自己能享受由此带来的货币收益和消费性收益，而且社会其他人也会享受到因他接受义务教育而带来的收益。
尽管义务教育与其它公共品一样，具有效用的不可分割性、消费的非对抗性和消费的非它性，但还具有区别于其它公共品的特点：效益实现的长时性和发展性。效益实现的长时性，是指义务教育并不能像某些公共物品（如路灯、公路）一样产生立竿见影的效益，效益的实现需要经历一个较长时间的积累过程，“十年树木，百年树人”就蕴含了这层含义；与效益实现的长时性相关的是发展性，是指义务教育产生的效益对个人而言，会在义务教育后的继续学习中发生作用，而路灯等公共品产生的效益则不一样，在原本黑暗的路口安装一盏路灯，在其范围内的区域被照亮，但并不能照亮其覆盖范围之外的区域。
义务教育的公共品属性决定了其产权界定应该是国有产权，因而义务教育应该也只能由国家通过强制性税收等财政手段，为所有适龄儿童提供，资源由国家（或政府）来进行配置。但是，作为公共品的义务教育本身的特殊性以及国有产权资源配置的局限性，我国义务教育资源配置（这里主要指教育的财力资源配置）还存在许多问题。
表1 1996-2000年国家和地方政府教育投入的努力程度 单位：%
1996年 1997年 1998年 1999年 2000年
财政性教育经费占GNP的比例 2.462.50
2.59
2.79
2.87
预算内教育经费占财政支出的比例16.23
15.61 15.32 14.49 13.80
财政性教育经费占教育总经费的比例 73.89
73.57 68.92 68.29 66
预算内教育经费占教育总经费的比例 53.57
53.63 53.08 54.22 54.18
数据来源：上海教科院发展研究中心.政府主导，多元筹资，制度创新——“九五”期间我国教育经费进展情况分析[J].教育发展研究，2002,(11).
（二）我国义务教育资源配置存在的问题及原因分析
1.我国义务教育资源配置存在的问题
第一，国家和地方政府用于教育支出的比例较低。
由表1可以看出：(1)1996-2000年我国财政性教育经费占GNP的比例尽管呈现逐年增长态势，但增长幅度不大，2000年仅比1999年增长了0.08个百分点，相比1996年也只增长了0.41个百分点；(2)财政性教育经费占GNP的比例远远低于世界平均水平，一直没能突破3%；(3)财政性教育经费占教育总经费的比例逐年下降，2000年由1999年的73.89%降至66%；(4)预算内教育经费占财政支出的比例逐年下降，2000年由1996年的16.23%降至13.8%，下降近3个百分点。
财政性教育经费占GNP的比例过低和占教育总经费的比例逐年下降，说明我国政府对教育投入的努力程度不够；预算内教育经费占财政支出的比例逐年下降，说明政府对教育的重视程度不够。财政性教育经费的不足特别是预算内教育经费的不足，直接影响着可拨的义务教育经费，政府对教育投入的努力程度和重视程度不够必然导致义务教育经费的短缺。
表2 预算内教育经费在三级普通教育中的分配比例 单位：%
1996年
1997年
1998年
1999年2000年
普通高等学校
18.9819.4821.4 23.27 24.18
高级中学 6.93 7.03 7.23 7.33 7.61
初级中学 20.8720.7519.7 19.42 19.41
其中：农村初中 10.9110.859.71 9.42 9.19
普通小学 32.7932.8732.6032.33 32.2
其中：农村小学 20.9320.8220.2 19.94 19.76
数据来源：同表1
第二，教育经费的分配结构不合理。
由表2可以看出，我国预算内教育经费在三级教育中的分配不尽合理。主要表现在：(1)预算内教育经费在高等教育中的分配比例按近1个百分点的比例逐年增长，2000年由1996年的18.98%增长到24.18%，增长了5.2个百分点；而预算内教育经费在义务教育中分配比例却是逐年下降，2000年在初级中学的分配比例由1996年的20.87%降至19.41%，下降了1.7个百分点；2000年在小学和农村小学的分配比例分别由1996年32.79%、20.93%降至32.2%、19.76%，分别下降了0.6和1.2个百分点。(2)预算内义务教育经费在农村初中和小学分配比例差距逐年拉大。1996年农村初中与全国初中预算内教育经费分配比例差额为9.96个百分点，到2000年上升至10.22个百分点，农村小学的差距由1996年的11.86个百分点上升到2000年的12.44个百分点。
表3 1998年中央和地方三级教育经费支出结构
数据来源：1999年《中国教育经费统计年鉴》
表3可以看出，地方几乎负担了整个义务教育，中央仅负担了0.02%的义务教育经费，中央教育经费主要用于高等教育（占中央教育经费支出的55.7%）。地方同时还负担了高中阶段教育96.1%的经费和44.3%的高等教育经费，显然地方对教育经费的负担很重，特别是对义务教育的负担。过重的负担加上地方财政本身财力有限，势必造成义务教育经费的短缺，农村义务教育的举步维艰。
2.原因分析
造成义务教育经费的短缺和农村义务教育的愈加困难，原因就在于，义务教育的特殊性以及其国有产权的资源配置方式。首先，掌握着公共财产资源的政府官员作为国家（或政府）的代理人，由于他们对资源的使用、分配没有充分的权能，特别是不能获取资源产生的剩余索取权，加上他们不是以追求资源效用最大化为目的，而是追求自己职位的升迁，所以往往将资源投入到能产生立竿见影效果或能获取好处的其它公共服务如公路建设等项目上去，缺乏将公共财产配置到教育中去的激励。其次，根据“变压器理论”，掌握教育经费的官员对资源的关心度更差，他们只有将其分配到高中阶段教育和高等教育的激励，因为相比义务教育而言，高中阶段教育和高等教育的周期短、社会关注程度较高，资源投入见效快，此外，他们也可以因此而为自己或亲友获取进入好的高中和高校学习的额外收益。再次，义务教育资源的配置由更低科层的政府官员代理，他们对资源配置的效率就更加不关心，有的甚至是随心所欲地分配，但由于政府官员的升迁主要是由上级政府领导决定的，中国的县一级政府机构都设在城里，为了职位的升迁，他们配置义务教育资源的激励主要在城市，而不是农村。
3.几点建议
第一，明晰义务教育的产权，明确国家（或政府）的权利及责任。既然义务教育的产权是国有产权，国家（或政府）就有不可推卸的责任，这些责任包括为义务教育提供充足的教育资源，实现资源配置的效率和公平，承担义务教育的管理等。义务教育经费应由国家（或政府）直接拨付，而不能将经费负担转嫁给地方，地方直接向国家负责。
第二，建立完善的“代理人监督代理人”机制。国家应指派专人负责义务教育的管理，与其签订目标责任制，把目标责任完成的情况作为其职位升迁的惟一指标。国家与各地方主要负责人签订相互牵制的目标责任制，产生因一个人未完成目标，将导致所有人受到惩罚的效应，而只有所有人都完成了目标，个人才能受到相应奖励。
第三，开征专门的教育税，免除学杂费。义务教育的国有产权性质决定了义务教育只能靠国家强制性的税收政策来提供，并且教育税费一直是仅次于国家财政性教育经费的收入。目前，我国有很多省份已经或正在开展农村税费改革的试点工作，其中取消农村教育附加费是一项主要内容。但作者认为，农村教育附加费占所有给农民带来沉重负担的费用的比例是相当低的，农村过重的负担并不能因农村教育附加费的取消，就能减轻的。而且作者在为湖北省教育厅撰写“1999年教育投入评价报告”时发现，湖北省农村教育附加费的征收比例年年不足1%，因此进行税费改革不但不应取消农村教育附加费，还要加强征收力度，如果硬要取消，国家就要开征专门的教育税，用于义务教育。在开征专门教育税和义务教育经费完全由国家支付的前提下，应该免除一切学杂费，真正实现免费的、强制性的义务教育。
第四，发放义务教育学习凭证。学校凭义务教育学习凭证，直接到银行领取经费，这笔经费来源于国家的直接拨款，按上年全国义务教育总经费的平均值有所增加的标准向当年适龄儿童拨付。