青海省城乡社会保障体系建设调研报告，本文主要内容关键词为：青海省论文,体系建设论文,城乡论文,社会保障论文,调研报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个幅员辽阔、发展不平衡的国家，东西部之间自然条件、经济和社会发展等都有明显的差异。目前，城市最低生活保障制度和农村社会保障体系建设正在全国尤其是东部地区蓬勃开展，广大中西部地区的城乡社会保障制度建设如何进行？带着这个问题，我们对青海省进行了调研，得出了如下情况、经验和思考。
一、青海省城乡社会保障制度建设现状
1.城镇最低生活保障制度建设正在全省逐步推开。青海省的最低生活保障制度建设，走的是“帮困粮卡”起步、优惠政策配套、保障资金补差分步实施逐步完善的路子。该省根据自己经济和社会发展实际情况，把全省分为海东农业区、西宁及周边牧区、青南牧业区等三个不同类型地区，由省里分别确定统一的标准，其中海东为100元、西宁为105元、青南为110元，核定保障对象4.3万，占全省城镇140万总人口的3.3%。由于受经济发展水平所限，青海省的城镇最低生活保障制度建设，首先实施了“帮困粮卡”发放制度，被确定的保障对象每人每月可享受减免15元左右，“帮困粮卡”减免补贴费由省里统一负担90%，州县负担10%。“帮困粮卡”这一极富特色的青海城镇最低生活保障制度，西宁市于1996年1月1日率先实施，其余州县也在1997年1月1日全部实行；第二步，对保障对象的住房、水电、治病、子女上学等费用实行优惠政策，每人每月可享受各种优惠费40元左右，高一点的西宁市每人每月可享受各种优惠费70元左右；第三步将要实施的是，按照确定的最低标准，实行资金差额补助到位。
2.多层次的救灾救济格局已经形成。青海省是多灾贫困地区，救灾救济是各级政府一项经常性的重要工作，也是该省城乡社会保障体系建设中最为迫切最为主要的保障项目。青海省通过政府投入、社会互助、集体和个人积累等多种途径，除了建立了上述的最低生活保障制度外，还建立了救灾工作分级负责、救灾款分级负担的体制，建立了"217"科目，落实救灾款546万；建立了社会互助性质的“储粮会”和“储金会”156个，共储粮600万公斤，储金60万元；同时继续保留和进一步完善特困户救济制度。最低生活保障制度、217科目、“双储会”、特困户救济等保障项目，构成了青海省救灾救济格局。
3.优抚安置制度日趋配套完善。优抚安置具有特殊性和传统性，基础比较好。其日趋配套完善的主要标志是实现了5大目标：实行了义务兵家属优待金社会统筹，优抚对象生活水平略高于当地社会成员生活水平，优抚安置服务网络已经基本形成，顺利完成了与城乡社会保障制度建设的衔接，实现了城镇退役士兵当年安置。
4.农村社会养老保险业和社会福利业取得长足进步。青海省自1992年开始因地制宜地开展了农村社会养老保险试点工作。在经济比较富裕的地区，大面积地积极推进；在尚未脱贫的地区，首先在村干部、民办教师、乡镇企业职工等有固定收入的群体中开展。投保档次低标准起步，对特困户、残疾人、优抚对象实行政府补贴性投保。现在，全省已有25个县的部分地区开展了此项工作，20多万农牧民参加了投保，占应保人数的5.8%，积累保障资金500万。
青海省社会福利事业也有新起色。全省兴办农村敬老院140所和城镇福利院5所，分别集中供养1081个五保老人和200个孤老残幼；拥有各类福利企业200家，安置有劳动能力的残疾人2000多人，占企业总人数的40%，有力地保障了残疾人的基本生活；兴办各类社区服务设施上千个，开展便民利民活动；积极开展社会福利有奖募捐活动，为该省社会福利事业筹集经费上千万元，有力地促进了青海省社会福利事业的发展。
5.青海省城乡社会保障制度建设工作存在的不足之处。由于受多种因素的制约，尤其是经济发展水平的制约，青海省城乡社会保障制度建设在取得较快发展的同时，还存在一些明显的缺陷，最主要的体现在以下两个方面：
——最低生活保障制度不够规范。最低生活保障制度最核心的内容，就是要使享受这种待遇的社会成员的收入（含实物）水平补差到所确定的最低生活保障标准。而目前青海省所实施的主要内容是“帮困粮卡”，凡是确定为最低生活保障对象的，统统每人每月享受15元左右的粮价补贴。这种“帮困粮卡”制度，既忽略了对象之间实际收入的高低差别，又未能使最低生活保障对象的收入补差到所确定的最低生活保障标准。从严格意义上来说，“帮困粮卡”实质上还是定期定量救济。青海省的最低生活保障制度有待进一步完善。
——社会福利基础设施薄弱。该省城镇福利院只有5个，农村敬老院也只有100多个，光荣院、优抚医院等设施几乎是空白。就是这些少得可怜的社会福利事业单位，其中绝大多数是五、六十年代建造的，设施设备十分陈旧，相当一部分已经破烂不堪，亟待更新改造。作为救灾救济重要载体和依托的“储粮会”储粮设施也显得相当破旧，一定程度上影响了其运行服务。社会福利基础设施的薄弱，保障服务网络不健全，给青海省城乡社会保障制度的建设和实施增加了一定难度。
二、青海省城乡社会保障制度建设基本经验
青海省城乡社会保障制度建设走出了一条成功之路，所体现的特点，也正是为我国广大西部地区城乡社会保障制度建设所创造和积累的基本经验。这些特点和经验主要集中在以下四个方面：
1.低标准起步。青海是少、边、穷地区，农牧民上年人均收入只有1000多元，财政自给率只有54%。基于这种实际情况，青海省城镇最低生活保障制度建设，坚持从低标准起步，经调查测算，最后核定海东农业区标准为100元、西宁及周边牧区标准为105元、青南牧区标准为110元。青海省最低生活保障制度建设坚持从低标准起步，给我们的启示是：既要考虑各级财政的实际承受能力，又要把最低生活保障制度建立起来；标准低不怕，以后可以随着经济的发展而逐步调整提高，重在制度建设；只要从实际出发，措施得当，西部贫困地区照样可以建立最低生活保障制度。
2.项目设置精。青海省属高寒地区和黄土流失干旱区，自然灾害发生频繁，受灾损失比例高（年受灾人口30%以上），贫困面大人口多（40多个县市中国家级贫困县就有14个；贫困人口87万，占农牧民人口总数的30%）。基于这种实际情况，青海省城乡社会保障制度建设保障项目的设置，首先考虑的是最为急需的最为基本的救灾救济（含最低生活保障制度）、社会互助（主要是储粮会、储金会）以及优抚安置。这种设置给我们的启示是：贫困地区的城乡社会保障制度建设，在项目的设置上，首先要从保障社会成员最基本的生活需要、最迫切的生活需要、最低的生活需要出发，不要追求“高大全”，不要搞一步到位，不要华而不实，旨在提高生活质量的社会福利、社会保险等保障项目，可根据经济发展和实际需要逐步健全，不断完善配套。
3.保障方式多。青海省地广人稀（面积72万平方公里，人口只有488万），多民族且宗教信仰、风俗习惯各不相同，就是在本省内各地之间经济和社会发展也不平衡。因此，青海省城乡社会保障制度建设，坚持保障方式多样化：现金发放、实物救助与政策优惠相结合；政府投入、社会互助和个人积累相结合；保障基本生活与扶持发展生产、脱贫致富奔小康相结合。这种多样化的保障方式给我们的启示是：贫困地区城乡社会保障制度建设，国家、集体和个人也要合理负担责任，不能因有国家财政补贴而忽略个人和集体的责任，更不能养懒汉；贫困地区城乡社会保障制度建设要把保障基本生活与扶持脱贫致富奔小康结合起来。
4.组织领导强。青海省各级党委和政府非常重视城乡社会保障制度建设，凡是在开展社会保障制度建设的地方，都成立了领导机构，形成了以政府为领导、民政为主干、有关部门协同、各行各业广泛参与的组织领导体系，形成合力，使城乡社会保障制度建设成为全社会的共同行为；与此同时，青海省还特别注意运用法规手段强制推行城乡社会保障制度建设，近几年来，青海省政府以及办公厅先后制定颁布的法规有10多种，其中，重要的法规有《关于在全省县以上城镇建立最低生活保障制度的通知》、《关于建立农牧区社会养老保险制度的通知》、《青海省救灾扶贫互助储粮会储金会章程》、《关于进一步做好拥军优属工作的决定》等等，各地、市、州、县政府也制定颁布了相应的实施办法和细则。青海省各级党委和政府对城乡社会保障制度建设强有力的领导，给我们的启示是：争得党政领导的高度重视和支持，是城乡社会保障制度建设取得成功的关键；同时，要注重把城乡社会保障制度建设过程中的成功经验和做法，用法规形式固定下来强制推行。
三、积极推进具有西部地区特色的城乡社会保障体系建设
八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确定：2000年要消除贫困现象，初步实现小康，初步形成多层次社会保障制度；2010年达到更加富裕的小康，形成比较完善的社会保障体系。东西部相比较而言，广大西部地区更显得任务繁重艰巨，时间紧迫。
西部地区城乡社会保障体系建设如何进行？通过这次对青海省城乡社会保障制度建设的调查研究，我们认为，西部地区城乡社会保障体系建设，一定要从西部赖以生存的自然条件比较差、经济和社会发展水平比较低的实际出发，尊重民族习俗和宗教信仰，维护祖国稳定和统一，建立具有中国特色的城乡社会保障体系。现阶段，有西部特色的城乡社会保障体系，主要体现在如下几个方面：
1.要把西部城乡社会保障体系建设与国家扶持中西部发展计划相结合。我国贫困面主要集中在西部，5600万贫困人口中的绝大多数居住在西部。为加快西部地区经济和社会发展，缩小东西部差距，党中央、国务院为此制定了一系列扶持中西部发展的路线、方针和政策。西部地区的城乡社会保障体系建设，要抓住机遇，充分利用这些扶持性的倾斜政策，尤其要把国家扶贫攻坚计划所实施的优先优惠政策有机纳入到城乡社会保障体系建设中来，如对口帮扶、“一帮一、手拉手”的专人包户以及形式多样的减免负担、优先优惠享受贷款和致富技术，等等，把保障基本生活与扶持发展生产结合起来，帮助广大贫困户脱贫致富奔小康。这样，既把城乡社会保障体系建设纳入党和国家总体奋斗目标中去，又能充分利用国家所给予的扶持性的倾斜政策来推动西部地区城乡社会保障体系建设。
2.保障项目分步设置，目前应以救灾救济和社会互助为主。广大西部地区由于受自然条件、经济和社会发展水平等因素制约，在现阶段只能建立以救灾救济和社会互助为主的救助型的城乡社会保障体系。
——救灾救济，应以建立城乡最低生活保障制度为重点，同时要落实217科目，确立救灾工作分级负责、救灾款分级负担的管理体制，有必要的还要继续完善特困户定期定量救济制度，从而形成临时救济的灾害救助（217科目）、定期定量救济的特困户救济、“红线”救济的最低生活保障等高低有机结合的救灾救济制度。
——社会互助，应以建立健全“储粮会”“储金会”为重点，同时还应该广泛开展形式多样的社会帮扶、邻里互助、社会捐赠以及社会福利有奖募捐等活动，并逐步使之规范化、制度化。
3.在更大的层面上，实现优抚保障与城乡社会保障制度建设的衔接。由于优抚保障其本身的特殊性，决定了优抚保障要与其它保障项目相衔接相整合，才能成为城乡社会保障体系的有机组成部分，也才能巩固和加强优抚对象在整个城乡社会保障体系中处于特殊保障的有利地位。从形势发展和实际情况来看，有必要进一步扩大优抚保障与城乡社会保障体系建设衔接面，在下列5个层面上实施衔接：
——继续做好与最低生活保障制度衔接工作。优抚对象在享受最低生活保障时，其抚恤补助金不计入家庭收入。
——与五保供养制度相衔接。孤老优抚对象的供养，在享受社会孤老供养待遇的基础上，再加上抚恤补助金。
——与社会互助制度相衔接。优抚对象优先享受对口扶持、专人包户以及有关优惠政策，做到扶贫先扶优，救济先救优。
——与其它社会福利事业单位相整合。优抚医院、光荣院要与康复医院、敬老院、福利院等社会福利事业单位相整合，走多功能一体化的发展道路。
——与城乡医疗保障制度相衔接。采取财政扶持、社会统筹和个人缴纳相结合的集资方式，为城市享受医疗补助待遇的优抚对象开办医疗保险，为农村享受医疗补助待遇的优抚对象开办合作医疗。
4.加大对社会福利基础设施建设的投入，加快建立健全城乡社会保障服务网络。社会保障服务网络，是实施社会保障的载体和依托，也同样是社会保障制度的重要组成部分。没有健全的社会保障服务网络，就不可能有健全的城乡社会保障体系。针对西部地区社会福利基础设施十分薄弱的现状，当前，广大西部地区城乡社会保障体系建设，要把社会福利基础设施建设摆到突出的位置，想方设法多渠道筹集资金，下决心集中财力、物力、人力，建设一批高水平的福利院、敬老院、光荣院、康复医院。同时，还要对现有的社会福利设施和双储会设施进行更新改造。还要积极引导，采取措施，对形式多样的基层服务组织进行整顿，规范管理，形成合力，进一步健全城乡社会保障服务网络，不断增强服务功能，扩大服务领域。
5.因地制宜地实行分类指导。城乡社会保障体系建设受许多因素制约，其中经济发展水平的高低起决定性作用。赖以生存的自然条件有优有劣，经济和社会发展不平衡，民政工作基础千差万别，这种现象，不仅在我国东西部有强烈的对比，就是在同处西部地区的省与省之间，甚至是同一省同一市地同一县内，也存在这种差别。这就决定了西部地区的城乡社会保障体系需要多层次的分类指导。民政部对西部地区的分类指导，不仅反映在方针、政策区别对待上，还应体现在具体问题的解决上，如西部地区城乡社会福利基础设施建设的投入上，就应该实行倾斜性政策，帮助解决；西部地区各省区，要从实际出发，实事求是，在民政部总的原则指导下，因地制宜地制定本地城乡社会保障体系建设的工作方针、工作思路和工作重点，确定保障项目多少、保障标准高低、保障方式形式、保障层面大小，不搞一刀切，提倡多样化，逐步把保障人民群众基本生活权益的制度建立起来。
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