下级地方政府参与上级政府行政决策的路径分析——基于对地方政府公务员的调研数据，本文主要内容关键词为：地方政府论文,下级论文,上级论文,路径论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D63 【文件标识码】A 【文章编号】1006-7426[2010]06-0152-04
我国地方政府之间存在着基于层级的决策权与执行权的划分，上级地方政府，特别是省级政府是地方体系内主要的决策主体，自省级政府以下，决策界域依次递减。如此，诸多影响下级政府组织结构或政绩等利益的事项，决策权往往在上级政府。为使上级政府的决策能够有的放矢，下级政府应有相应的意见表达渠道。此种基于级别的决策与执行关系的建设，是我国广义层面“决策、执行、监督既相互制约又相互协调”改革的组成部分，也是我国从中央到地方政令畅通机制的组成部分。为了解目前下级地方政府在上级政府行政决策中意见表达的主要路径，建立“知”的基础，《中国行政管理体制现状调查和改革研究》课题组有针对性地设计了相关问题，并于2007年8月和9月间对14个省级单位的四级政府（个别为三级或两级政府）的公务员进行了问卷调查（这14个省级单位包括上海市、重庆市、广东省、福建省、辽宁省、江苏省、湖南省、安徽省、湖北省、青海省、甘肃省、吉林省、山西省、天津市），收回有效问卷2505份。
一、调查问卷及相关说明
具体调查问题是：
您单位主要通过以下哪种方式，参与上级部门的决策？（可选择多项）
[1]上级部门主动征求意见时积极回应□
[2]受上级部门委托进行立法或牵头制定规范性文件□
[3]通过分管领导反映意见 □
[4]政策文件会签时表达观点□
[5]进行政策调研，并将调研报告提交上级部门决策层 □
[6]其他（请填写）________________________________
调查问题说明：
一是关于政策文件会签的含义。政策文件会签，是指撰拟公文的过程中，决策单位主动与有关单位协商并核签的一种办公程序。一般当政策文件的内容涉及本单位的多个部门或与其它单位有关时，需要进行会签。会签根据对象的不同分为内部会签和外部会签。内部会签用于与本单位内部的各有关部门进行协商并核签；外部会签用于与外单位的有关部门进行协商并核签；二者的性质相同，但处理形式不同。[1]我国一些地方政府已制定专门的政策文件会签管理办法，如河南省《法律、法规、规章、规范性文件、有关政策草案会签管理办法》，政策文件会签在我国已逐渐成为一个法律术语。
二是关于问题的说明。本调查问卷设计的问题主要有三类：一类是自上而下的决策参与路径，如第一项、第二项、第四项；第二类是自下而上的决策参与路径，如第三项、第五项；第三类是开放性的选项。
三是关于选项的说明。本调查问题的题目是多项选择，地方政府公务员可以根据其所了解的参与上级政府行政决策的路径选择相关备选项目。
四是调查采集的基本信息体现为下表（表一）。
二、下级地方政府参与上级行政决策的主要路径
（一）总体分析
表一显示，地方公务员参与上级行政决策最主要方式是上级部门主动征求意见时积极回应，占受调查人数的77.7%（高于排名第二位的方式20.3%）。排名第二、三、四的依次是“受上级部门委托进行立法或牵头制定规范性文件”，占57.4%；“进行政策调研”，占51.4%；“通过分管领导反映意见”，占51.2%，这三种方式从重要性上看并无明显差异。排名第五位的“政策文件会签时表达意见”选择人数较少，仅有39.3%的公务员选择了此种方式。
从类型化的角度考察，前述地方政府公务员的意见表达可分为自上而下式和自下而上式。调研显示占主导地位的是自上而下方式，典型方式为“上级政府征求意见时积极回应”，其次是参与上级政府的授权立法。在这两类方式中，下级地方政府均处于被动地位，其意见表达既没有基于法律的请求权，也没有基于行政层级的请求权。完全依赖于上级政府的意愿或行政习惯。自下而上的方式有两种，分别是“进行政策调研”和“通过分管领导反映意见”，这两种方式重要性相似且具有一定关联性，政策调研得到的事实往往可以作为向分管领导反映意见的依据。
从法制化的角度考察，作为地方公务员最主要表达方式的“上级政府征求意见时的回应”并不在公共政策制定的法定参与方式之列，目前行政决策中的参与，规范的重点在于体制外参与，即社会公众和专家群体等的意见表达。因既有法律规范并未将体制内的征求意见设定为上级机关的法定义务，因此这种方式的发起完全取决于上级机关的单方意愿，下级政府公务员的参与具有被动性。在自下而上的两种参与方式中，进行政策调研的制度化程度较高，各地政府几乎均设有专门的政策调研机构，行政法规授予了行政机关广泛的行政调查权。至于向分管领导反映意见，则是一种非正式机制，其在很大程度上依赖于下级地方政府的“活动能力”，当然从效果看，这种机制的作用可能要超过其它，其表现从大小林立的“驻京办”、“驻省办”可见一斑。相较之下，公务员选择较少“政策文件会签时表达意见”（只有39.3%受调查者选择了此种方式），却是一种法制化程度较高的方式，在已制定政策文件会签的法律文件的地区，这是公务员表达意见的一种制度化途径。
（二）不同类型的地方公务员参与上级行政决策方式比较
本调研主要从被调查公务员所处府级、地域、职别、学历等四方面比较分析不同类型的下级公务员参与上级行政决策的方式。
1.不同府级公务员参与上级行政决策的方式
从纵向考察，我国行政系统呈现自上而下的领导与服从关系。体现在政府级别上，可分为中央政府、省级政府、地级市政府、县级政府和乡政府，“层次越高，责任和权力越大，工作方式也相应不同”。[2]职责不同可能导致不同政府层级的公务员对上级行政决策有不同的参与方式。为求证此点，本调查在对相关数据统计的基础上，制作成表二。
表二显示，不同府级的公务员在参与上级行政决策的方式上，与总体性统计大体相同，但其中仍有一些值得注意的差异。这种差异主要体现在省级政府方面，省级政府在三种参与方式上，与县、市级政府存在较大的差异，其统计值数远远超过或者低于总体统计值数。
首先是第二项“受上级部门委托进行立法或牵头制定规范性文件”。在这项上，省级政府公务员的选择比率达到64.1%，高于市级政府近10%，这说明国务院关于省内典型事件的立法有时会委托特定省来完成，而省政府所具有的立法权以及相应的决策机制的配置，也使其有能力完成立法上的委托，通过委托立法，省级政府可以较好的表达自己的意见，这种参与既具有自上而下的性质，同时也兼具自下而上的特征。
其次是第三项，通过分管领导表达意见。省政府对此参与方式的选择远低于市级政府和县政府。其中原因可能在我国国务院并不设有专门的地方政府部(Local Government Department)，国务院副总理中也没有专门的分管不同的省的设置，这使得省级政府难以找到直接对口的主管者。至于市政府和县政府，其在某事项上很容易找到分管领导，通过分管领导反映意见，也因此成为其参与决策的重要方式。
再次是第四项，通过政策文件会签表达意见，省政府高于市政府近10%，其中原因是许多省政府层级已制定了有关文件会签的规章或规范性文件，政策文件会签已经制度化。而在某些市、县级，政策文件会签的制度化程度尚处于建设之中。
表二中值得注意的另一组数据是第五项“进行政策调研，并将调研报告提交上级部门决策层”。在这项中，县级政府的选择比率远远低于省政府和市政府，这里可能有两种原因：一种原因是县级政府进行政策调研，并将调研报告提交上级部门决策层的路径不畅通；另一种原因是由于县级政府主要以执行为主，其决策机制并不发达，无论从公务员的学历程度，还是技术手段，都使其并不习惯于以这种方式在上级政府的决策中表达意见。
2.不同区域公务员参与上级政府行政决策的方式
为了解不同地域公务员对于上级政府的行政决策的参与方式，课题组根据地理环境、发展程度的差异分别在东部沿海、中部、西部和东北地区四个地域取样，根据结果，制作为表三。
表三显示，“上级部门主动征求意见时积极回应”仍是不同区域公务员参与上级行政决策的最主要方式，各区域比率均超过70%，其中中部地区更高达82.2%。排名第二位的是“受上级部门委托进行立法或牵头制定规范性文件”，超过60%的西部和东北地区公务员选择了此项，这两个选择均与总体分析重合。但在第三名的排序上，不同区域表现出了不一致，中部地区排名第三的选项是“进行政策调研，并将调研报告提交上级部门决策层”，59.0%的公务员选择了此项。这种选择反映出中部地区在中央“优先发展东部沿海”、“西部大开发”、振兴东北老工业基地”等倾向性决策之后，基于自身在政策上的被忽略，而作出的积极回应。可以说，近年中央对中部地区的逐步重视以及“中部崛起”口号的提出，与中部地区在上级政府决策中的主动姿态不无关系。西部地区排名第三的选项是“通过分管领导反映意见”，对西部地区而言，这是个传统且有效的路径，西部大开发等战略已反映出西部地区此种路径的效用。此外，对于不同地区而言，“政策文件会签”都只是补充性选择，在各区域均是最低选项。
3.不同职务公务员参与上级政府行政决策的方式
基于公共选择理论的假设，领导职务和非领导职务公务员在履职中可能存在不同的利益取向，因此，本调查设计了领导职务与非领导职务的指标，并对这两类公务员的参与路径进行了统计，得出表四。
表四显示，领导职务公务员与非领导职务公务员参与上级行政决策的方式并无明显差异，二者首选的参与方式都是上级部门主动征求意见时积极回应。其次是受上级部门委托进行立法或牵头制定规范性文件。再次是进行政策调研，并将调研报告提交上级部门决策层；第四位是通过分管领导反映意见，最后是政策文件会签时表达观点。这说明职务对地方公务员参与上级政府行政决策的方式并无明显影响。
4.不同学历公务员参与上级行政决策的方式
教育背景可能影响地方政府公务员参与上级政府行政决策的方式。为求证此点，本调研在对相关数据统计的基础上，制成表五。
表五显示，不同学历公务员参与上级行政决策的方式有较大差异。这种差异在高中以下学历公务员和博士研究生公务员之间表现最为明显。高中及以下学历公务员参与上级行政决策的方式依次为：(1)上级部门征求意见时主动回应；(2)受上级部门委托立法或牵头制定规范性文件；(3)通过分管领导反映意见；(4)政策文件会签时表达观点；(5)进行政策调研，并将调研报告提交上级部门决策层。博士研究生公务员参与上级行政决策的方式依次为：(1)上级部门征求意见时主动回应；(3)通过分管领导反映意见；(5)进行政策调研，并将调研报告提高上级部门决策层。(2)受上级部门委托立法或牵头制定规范性文件；(4)政策文件会签时表达观点。从二者的比较可以看出，博士研究生学历公务员对上级行政决策的参与更为主动，对政策调研等主动参与方式有更高的热情，而高中及以下学历公务员的参与方式更为传统，更接近对调研结果的总体分析。在学历比较中，可以看出的另一个突出特点是硕士研究生公务员更多的参与了上级部门的委托立法工作，选择此种参与方式的硕士研究生学位公务比率高达60.2%，这个数字也说明了我国随着公务员整体教育水平的提高，硕士学位公务员正逐步成为地方决策立法的主力。
三、调研结论及建议
（一）调研结论
调研结果显示，地方公务员在上级政府行政决策中表达意见的方式是多样的，是一个相互关联，互为补充的体系。参与方式可以在总体上分为两类：一类是自上而下型，另一类是自下而上型。其中，自上而下型，即上级主动型是目前地方公务员参与上级政府行政决策的核心路径。上级主动型的参与主要有两种：决策时征求下级政府意见和委托立法。在这两种方式中，上级政府享有相当大的自由裁量权，其有权决定下级政府参与的程度与方式。由于这两种方式均是基于层级节制而建立，下级政府的意见能否被上级政府采纳，在很大程度上依赖上级政府的裁量权。在自上而下型的参与模式下，下级地方政府并没有稳定的利益表达机制。
调研显示的另一个事实是，在上级政府主动提供的参与机会之外，地方政府也会主动地参与到上级政府的行政决策之中，通过各种方式表达自己的意见，如撰写调研报告、通过主管领导反映意见等。这两种参与方式均达到50%以上，这说明，地方政府作为行政决策的执行者，对于涉及其所在区域的公共利益，以及涉及其自身利益的事项，均表现出主动性和参与热情，这种自下而上的参与可以丰富上级政府的决策信息，有利于上级政府决策的科学化。
值得注意的是，从目前的发展看，除政策文件会签等有规范性文件的依据外，其它主要的参与方式，都具有较大的随意性和非法定性，这意味着下级政府对上级政府行政决策的参与仍然以非正式机制为主体，地方政府参与的力度在很大程度上依赖于其博弈力量。
以自下而上为主要方式与“弱法制化”相结合，其结果将是地方公务员并没有稳定和制度化的意见表达渠道。对于涉及其重要利益的事项，下级政府往往只能借助于非正式的讨价还价或“关系”等方式影响上级政府的行政决策。如果下级政府缺乏表达的力量，其意见则可能被忽略。而意见未被听取的下级政府面对与其执行能力相左的行政决策会缺乏行政认同，行政认同的缺失将可能导致了下级政府对上级政府政策的变通执行。[3]这样的结果不仅会使上级决策的内容无法有效实现，甚至可能导生严重的副作用。我国2006年以前的义务教育就曾遭遇此种情形。2006年以前，中国义务教育经费的78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担很少，不足2%。而中央政府和省级政府的教育事业经费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困和少数民族地区的责任。如此就形成一个扭曲的现象：中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。[4]这是县乡两级义务教育执行不力的重要原因，也是农村乱收费屡禁不止的重要原因。[5]在这一行政决策过程中，乡级政府、县级政府都处于意见表达的底端，无法在上级政府的决策中有效表达其意见，其结果是其承担了一个与能力不相符的行政任务，最终导致这一任务执行的不力与负效应。
（二）建议
1.正确认识地方政府的利益性
公共选择理论认为，官僚机构中的个人实际上并非是其政治主人的无私仆人，他并不是完全中立和客观地履行自己的职责，现实正好相反，公共行政人员履行职责时往往是自私的，他们把机构的公共目标当作实现个人根本目标的手段，比如金钱上的报酬、个人权力、声望以及工作的稳定等。[6]公共官员的个人趋利性不仅使政府具有利益倾向，也使政府的各个组成部门具有利益倾向。
地方政府作为一级公共组织，其利益具有复合性，既代表公共利益，又有着自身基于上级考核等产生的自身利益。地方政府利益意识的勃发有着其积极的一面，例如，在GDP的考核指标下，地方政府开始主动、积极的谋求经济发展，而随着经济实力的增加，地方居民可以享受的服务种类与服务质量相应的有了明显的提高。2007年上海市实行的“老有所养”政策，北京市实行的“一老一小入医保”都有赖于地方财政的雄厚支持。因此，对地方政府利益特性及其逐利性的识别，并不在否定地方政府，亦不在于否定地方利益，而意在通过制度的建构，引导地方政府行为，用制度调整利益。
2.为下级地方政府提供制度化的行政决策参与路径
目前下级政府虽然已有多种途径参与上级政府行政决策，然而，正如前文分析，现有的诸多途径除政府文件会签外，多为非正式途径，下级政府参与的程度多取决于上级政府的意志。在我国地方政府之间法律分权尚未实现的情况下，由于下级地方政府的许多重大事项均由上级政府决定，因此，实现下级政府对上级行政决策的经常性参与机制，通过制定规章或规范性文件等方式将下级政府的参与手段法定化，有利于下级政府在上级政府的行政决策中表达意见，而这种表达将有助于上级政府全面汇集决策信息，推动决策的民主化与科学化，同时，下级政府的这种参与，也可以促进其对上级政府决策的认同，这种认同将在最终意义上有利于上级政府行政决策的落实。