公共政策的价值目标与公正原则，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公正论文,原则论文,目标论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策学是一门研究现实社会问题和寻求政策解决方案的应用性和综合性学科。公共政策学的兴起和发展，是适应政府管理专业化、科学化和民主化的内在需要。在我国改革开放和现代化建设过程中，由于面临的机遇和挑战越来越复杂，有必要大力发展公共政策研究，以更好地解决各种社会政治经济问题。当前，我国的公共政策学存在着学科发育不全以及理论和方法贫乏等问题，只有通过学术借鉴和本土化研究的双重努力，才能摆脱公共政策学科发展的困境。本文拟就公共政策的价值取向和公正原则进行初步探讨。
一、公共政策的价值目标
公共政策研究的中心任务是确定政策目标，政策目标是公共政策分析的前提和基础。所谓政策目标，就是公共政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有政策目标，政策方案就无法确定，政策执行也会陷入困境。由于公共政策是对社会公共利益的权威性分配，因此，公共政策目标切忌笼统，应当尽可能地将公共政策目标具体化。问题在于，确定任何具体的政策目标都离不开公共政策的基本价值目标的指导。因此，有关公共政策的基本价值目标的探讨，理当成为公共政策学科建设的重要组成部分。
有学者认为，公共政策的基本价值目标在于维护社会公平，解决效率问题主要依靠市场机制。这种观点值得商榷。效率问题同样是政府公共政策所孜孜以求的重要价值目标，人们通常所说的“政绩”就是对政府公共政策的绩效评估和价值判断。不可否认，有效率的经济活动要求市场机制发挥基础性作用，但市场机制并不是天然生成的，它的形成和完善都有赖于政府的公共政策支持。纵观经济全球化的发展历程，市场法则自我完善和向外扩张的每一步飞跃，都离不开主权政府的政策创新和制度支持。[1]在经济全球化时代，世界各国的经济竞争已经从资源禀赋的比较优势竞争转向政府规制和公共政策竞争，如果一国政府所制定的公共政策能够更好地降低市场竞争的交易费用，那么该国就能够吸引更多的投资、技术和人才，就能够更好地促进经济增长和财富积累。
既然效率和公平都是公共政策活动的重要价值目标，为了有效地调解两者之间的内在紧张问题，就必须寻找更高层次的价值规范，把效率与公平很好地统一起来。笔者认为，这个更高层次的价值规范就是捍卫和实现社会公正。社会公正是社会成员对社会分配所认同的世俗评判标准，它是通过民主讨论和相互妥协的对话机制达成的，而不是由神的意志或政治权威单方面决定的。社会公正接受一个统一原则的指导，这个原则就是体现社会中最大多数人的根本利益。社会公正是对公共政策的原则性约束，而不是对个人行为的原则性约束。比如，社会公正要求对社会中境遇最差的成员的利益给予额外补偿，这是制定公共政策应当遵守的基本原则，但它并不要求每个人在行事时都以其为指导。每个人在行事时只要遵守理性的法律和内心世界的道德法则，无需顾虑个人行为对社会中处境最差的人的影响。
二、社会公正的四种理论
在阐述公共政策的公正原则之前，我们有必要回顾和追溯迄今具有重大影响的各种社会公正理论。只有对已有理论具有充分的理解和把握，才能提出更加适用于公共政策活动的公正规范。概而言之，可以将各种社会公正理论分为以下四种类型：[2]
（1）古典自由主义。古典自由主义的哲学渊源是洛克的天赋权利学说，它以亚当·斯密为开山鼻祖，主要代表人物有哈耶克、诺齐克、弗里德曼和布坎南等人。斯密很早就论证了个人的自由选择和自利行为可以实现社会福利最大化。[3]对于古典自由主义者来说，仅有程序公正就足够了，任何对分配结果的关心都是对个人自由的侵犯。哈耶克说：“古典自由主义所旨在实现的那种社会秩序与眼下正趋形成的那种社会秩序之间的重要差异在于：前者受正当个人行为原则的支配，而后者（亦即那种新社会）则旨在满足人们对‘社会正义’的诉求——换言之，前者要求个人采取正当行动，而后者却越来越把正义之责置于那些有权向人们发号施令的权力机构的手中。”[4]诺齐克认为，国家的作用只能限制在“守夜人”的角色，其任务仅仅是保证个人自由不受他人的侵害。[5]在我国建立和完善市场经济过程中，一些学者试图通过鼓吹古典自由主义，矫正传统计划经济遗留下来的限制个人自由的错误做法。必须警惕的是，古典自由主义对社会平等的彻底无视具有潜在危险性，此种价值取向将会导致贫富悬殊和阶级对立，甚至可能引发社会动荡和政治革命。
（2）功利主义。功利主义是19世纪以来对西方社会影响最大的理论学说，它在当前仍然具有相当的吸收力。功利主义从最大多数人的最大幸福出发，主张公正的社会分配应当有助于促进个人效用总和的最大化。在实际经济活动中，人们就是运用功利主义原则（即社会财富的最大化原则）来评判政策绩效。功利主义还包含着对社会平等的诉求。在功利主义的计算中，如果一个人的收入是10，另一个人的收入是1，则功利主义要求将高收入者的一部分收入转给低收入者，因为转移收入对低收入者而言具有更高的边际效用。功利主义的缺点在于，它假定个人效用之间具有可比性，即拥有共同的计量原点和相同的计量单位，但对于不同的个人来说，比较效用满足程度就像比较苹果和梨的效用一样没有意义。不仅如此，功利主义从最大多数人的最大利益出发，它可能导致对个人权利和自由的践踏。从功利主义的立场出发，公共政策恐怕难以拒绝卖淫嫖娼行为，因为它增加了买卖双方的效用水平。
（3）平均主义。平均主义要求在个人之间平等地分配社会财富和社会价值，它是最具道德感召力的社会公正理论，中外历史上的农民起义无不打着“均贫富”的旗号。广义地讲，平均主义不仅仅包括收入均等，还囊括个人在权利、机会、财富、教育、就业等各方面的均等化，法律面前人人平等是现代社会的基本价值理念。今天，政治权利和个人自由的平均主义分配，已经成为各种社会公正理论的普遍共识，引发争执的焦点在于经济和社会权利是否也应该奉行平等主义分配原则。为了摆脱个体的孤立无援状态，任何社会共同体的人民都没有理由不对自己的同类表现出某种同情心，没有理由不向同类中的弱者伸出援救之手。中国社会主义计划经济体制的失败，不是由于其所追求的社会平等和共同富裕目标不对，而是由于追求社会平等的具体方式不对，其中最致命的就是限制个人的自由选择权利，在财富分配结果上奉行绝对平均主义。那种绝对平均主义的做法，由于彻底伤害了个人发挥能力的积极性，它不仅不利于实现个人平等和共同富裕，反而会导致严重的社会僵化和发展停滞。
（4）罗尔斯主义。美国学者罗尔斯提出的社会公正理论，基本上可理解是古典自由主义和平均主义的中和。罗尔斯主义的第一正义原则是平等自由原则——即公民基本自由体系的平等分配，它涉及公民的人身自由和人格尊严、言论和思想自由、机会和结社自由、游行和示威自由、迁徙和通信自由等；第二正义原则是机会公正平等原则和差别原则的结合——即尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配。其中，第一个原则优先于第二个原则，第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。[6]罗尔斯认为，当处于原初状态的社会成员在“无知之幕”之后签订社会契约的时候，由于他们不知道自己在未来社会中的位置，他们会希望社会契约更关注最差的那个位置的情况，换言之，他们对待风险的态度是给最坏的那个可能结果以无穷的权重。罗尔斯注意到忽视最底层民众的利益将会导致社会动荡、反抗政府、法治丧失等严重后果，他的差异原则将保障社会最底层民众的利益放在重要位置。
三、公共政策的公正原则
人人平等是社会公平所必需遵循的基本原则，是人之所以为人的最起码的尊严所在，是维护基本人权和捍卫个体尊严的逻辑前提。然而，现实的问题在于，社会发展对于平等的追求必须限制在合适的范围之内，过分地追求社会平等将会损害个人权利和经济自由，进而导致社会发展失去动力和财富创造能力的逐渐萎缩。不管是限制个人凭借自我努力超过他人的制度安排，还是掠夺他人合法财富从而拉平社会成员收入水平的强制做法，都会极大地挫伤社会成员勤恳劳动和创造财富的积极性。如果某个农民辛辛苦苦养殖的牲畜到了收获的时候却被那些懒汉所均分，这个农民将不会再次“犯傻”去养殖牲畜。同样，如果某个企业家通过艰苦创业所积累的资产被政府或社会所非法侵占，这个企业家将不再具有发展事业和创造财富的欲望。鉴此，我们在拒绝古典自由主义的同时也必须拒绝平均主义，这并不是因为平均主义的道德理念是错误的，而是因为平均主义具有不可行性。
社会发展的终极目标是实现人的全面解放，即每个人都成为自主的、负责的、具有创造力的和能动的人。个人的自主性意味着每个人都是自己的主人，这就要求公共政策对个人的基本权利和发展机会进行保护，并在个人之间平等地分配这些权利和机会。个人承担社会责任的能力和创造力既取决于个人的生物遗传（体质和智力），取决于公共政策对个人权利和发展机会的保护情况，同时也取决于个人的最基本社会需求的满足程度。如果个人在底线需求的满足程度上存在着很大差异性，那么他们在利用现行制度所赋予机会的个人能力上也会存在着很大差异。为了实现个人的全面解放，公共政策必须为每个人的底线社会需求提供同等的满足条件。但是，公共政策对平等的追求并不意味着实现社会分配的绝对平等，因为绝对平等将会扼杀个人能动性和积极性，社会也会陷入止步不前或者僵化停滞的境地。经验而务实地看，作为公共政策的基本价值目标，社会公正原则的完整内涵应当包括以下几个层次：
第一层次：公民基本权利的平均主义分配
公民基本权利包括公民的人身自由权和社会参与权。其中，人身自由权包括身体自由、言论自由、思想自由、出版自由、信仰自由、通讯自由、集会自由、结社自由、罢工自由、迁徙自由等内容。社会参与权是指公民拥有平等地参与政治和社会生活的民主权利，拥有平等的选举权和被选举权，拥有平等的劳动、就业和休息权利，坚持各种职务、地位和机会平等地向所有公民开放。人身自由权具有普适性和平等性特征，一个人对这些权利的拥有并不妨碍他人的等量拥有。社会参与权具有某种程度的排他性，尽管如此，在具体职务和地位的具体人选尚未确定时，应当保障每个公民拥有均等的社会参与机会。公民基本权利的平均主义分配原则，意味着公共政策不能因为任何名目和理由而对人身自由和机会平等进行限制。有些人总是喜欢将人身权利的平等分配与社会发展对立起来，认为社会发展必然要对某些公民的人身自由进行限制。实际上，公民人身权利的平等分配不仅不会妨碍经济增长，反而将会极大地促进经济增长和财富积累。20世纪80年代以来，中国经济发展之所以能够保持快速增长，其中的动力源泉就是由于公共政策越来越尊重并保护公民的自由选择权。
第二层次：经济活动收益的效率主义分配
经济活动所产生的价值和利益，需要采取效率主义的分配原则，即以促进个人财富之和最大化作为社会分配的基本原则。这里将效率主义原则置于公民基本权利的等量分配的前提之下，是由于效率原则本身并不具有价值，它只是实现社会进步和个人全面发展的重要工具。在政治和思想领域，平等和自由可以有效地统一起来，但在经济和社会领域，平等和自由不可避免会出现矛盾。为了调动劳动者的生产积极性和进取精神，经济活动利益的分配应当贯彻“效率优先”原则。效率主义分配原则基本上等同于功利主义分配原则，只是它考虑到计算个人效用之和最大化时所面临可比性难题，有意识地用个人收入之和最大化（可以通过货币形式进行度量）置换了个人效用之和最大化。这种以促进个人财富之和最大化为目标的社会分配原则，就是要尽可能地实现经济学所谓的“帕累托最优状态”。以效率原则支配除基本权利之外的社会经济分配领域，有利于增加社会财富总量，有利于做大“蛋糕”。那种不是着眼于做大“蛋糕”，而是立足于平分“蛋糕”的公共政策，是无法从根本上提高社会公众的需求满足水平的。
第三层次：社会底线需求的平均主义分配
由于个人在智力、身体、家庭、社会关系等方面存在着很大差异性，他们在利用公共政策所赋予的个人机会的具体能力上也存在着很大差异。比如，在没有社会救助的情况下，下岗单身女工的孩子将无力接受基本教育，从而失去参与社会竞争的基本能力和基本素质。再比如，高等教育录取如果仅仅考虑“分数面前人人平等”，而不考虑切实缩小各地在基础教育水平上的实际差距，那么，同等智力水平的考生将会由于各地基础教育水平不同，而导致完全不同的个人命运安排。为了保障人人都能享受经济发展和社会进步的好处，公共政策必须界定社会成员底线需求的最低满足标准，必须为社会成员提供最低生活保障和最低发展需求。为了防止出现从人的状态向动物状态的异化，公共政策不能以任何名目和理由把任何人排除在最低需求的均等分配之外。不仅如此，随着经济发展水平的不断提高和社会财富总量的不断积累，公共政策应当适时提高社会成员的底线需求满足标准。社会成员的需求满足底线的不断提高，是衡量社会进步和文明程度的重要标志。在个人的底线需求中，教育和社会保障是其中最重要的组成部分。教育是提高个人能力的最有效方式，接受教育就可以获得更多的发展机遇，不接受教育就意味着永远的穷困。我国实行九年制义务教育就是中央政府对国民教育的底线承诺。社会保障不是对弱势群体的道德施舍，而是帮助最少受益者获得提高个人能力所必需的底线需求。
第四层次：促进社会和谐的综合回应分配
依靠前述三个层次的社会公正原则，还不足以保证社会运行的和谐状态。诸如烈士家属、单亲家庭、妇女和未成年人等等，这些特殊人群的生存和发展具有特殊的权利要求，难以通过普适性的最低满足标准予以保障。如果这些特殊人群的特殊权利得不到保障，社会共同体的和谐运行就会出现裂痕。和谐有序是健康社会的重要组成部分，为了维护社会共同体的和谐有序状态，对于那些有可能被边缘化的特殊人群，尤其是对于那些曾经在政策上受到不公正待遇者（如农民），公共政策应该给予额外的物质帮助和利益补偿。同时，对于侵犯他人正当权利和利益的违法和犯罪分子，公共政策也应当给予必要且适当的惩治。这就需要通过第四层次的社会公正原则，即国家出于促进人权保障和社会和谐的综合考量，积极回应特殊社会群体的特殊利益要求，通过互动式社会协商对话机制，达成能给最少受益者带来补偿利益的分配方式。公共政策在促进社会和谐方面的综合回应和相机决策，需要建立健全社会协商对话机制，形成多中心的利益表达和利益聚合渠道。这种社会协商、综合考量、相机决策的权威性利益分配机制，有利于及时化解社会矛盾和社会冲突，有利于维护社会共同体的和谐发展和稳定运行。
在以上关于社会公正的四个层次中，第一层次优先于第二层次，第二层次优先于第三层次，第三层次优先于第四层次。第四层次是对前三个层次的有效补充，它管辖前三个层次没有涉及却有可能引发社会不满和动荡的具体领域。公民基本权利的平均分配是自由民主社会的基石，它保证了个人发展和追求幸福的起点平等。在保障基本权利的等量分配的前提条件下，效率主义应当成为社会分配的主要原则。效率主义以社会财富总量的最大化为目标，它是促进经济发展和财富积累的重要途径。由于效率原则可能导致个人发展出现截然不同的境地，为了促使每个人都能从社会发展中获利，个人生存和发展的底线需求应当得到保障。最后，公共政策应通过综合考量和相机决策，及时回应特殊社会群体的特殊利益需求，及时化解社会不满和社会矛盾，致力于促进社会有机体的和谐稳定。