经济适用住房退出机制的构建，本文主要内容关键词为：经济适用住房论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
住宅是关系民生的产品，不同于一般的商品。政府在住宅管理的过程中除了要建立有效率的、平稳发展的商品住宅市场之外，还要关注进入商品住宅市场有困难的社会群体的住宅供给，通过适当的政策形式体现社会的公平与和谐。
（一）经济适用住房的社会功能
经济适用住房（以下简称经适房）是面向中低收入家庭出售的、享受了政策优惠的住宅，属于政策性住宅，类似于美国的可支付住宅(affordable house)。政策性住宅是指在商品住宅体系之外，由政府针对社会中低收入阶层提供的带有社会保障性的住宅，通常国际上称之为公共住宅(public housing)或社会住宅(social housing)。第二次世界大战后，在社会福利越来越受到重视的条件下，很多国家已经以立法的形式来规范公共住宅的供给和使用。由于各国历史条件、经济环境和土地产权状况的不同，在公共住宅领域的具体做法亦有所不同，但公共住宅的基本功能都集中在提高社会保障水平和辅助控制商品住宅价格两个方面。[1]
在我国城镇住房制度改革推进住房商品化的过程中，经适房成为公共住宅的重要形式之一。虽然同样是社会福利性质的公共住宅，但经适房以购买的形式获得了一定的产权，与廉租房不同，其在社会心理上的优势体现为“有恒产者有恒心”。
（二）经适房退出机制研究的不足
经适房政策出台以来，学界对其研究广泛见于如下领域：(1)“补砖头”模式是否合理的研究，如高晓慧[2]、刘学平和余鹏[3]等人认为我国公共住房体系应向“补人头”模式转型；(2)经适房开发收益监控研究，如刘新虎[4]等人的研究认为在固定收益率条件下会引致社会成本提升；(3)对购买规制力度不足、购买收入标准监控的研究，如高唱[5]、李珏[6]等人的研究；(4)对政策绩效评价以及政策走势的研究，如冯长春[7]、孟繁瑜[8]等人的成果。但是，目前对经适房合理退出机制的系统研究尚未深入，相关管理实践也处于反复试探与摆动阶段。本文分析的重点是，为真正提高经适房政策的社会效果，应如何设定经适房的合理“退出”机制。
（三）经适房“退出”的社会基础
社会分层理论认为，由于财产、权利和声望等社会资源占有的不同，人群中必然会出现分层的现象，而处在中低层次的人群其财产占有水平较低，解决好这一阶层的居住问题，保证社会的基本公平和稳定是政策性住宅制度设定的初衷。
社会分层理论又揭示了这样一个事实，即社会分层既非与生俱来，也非一成不变，当某些内部和外部条件发生变化时，人的社会分层属性可能会发生跃迁或者下降。[9]也就是说，今天符合政策性住宅保障范围的群体，在未来很可能会通过提高自己的社会资源占有水平来提升自己在社会分层中的位置，其中最为突出和容易衡量的一个指标就是收入的提升。而一旦原来的中低收入阶层收入提升，具备了能够通过商品住宅市场解决居住问题的能力之后，就理应退出政策性保障住宅的供给范围，将有限的社会住宅资源用于真正需要扶助的人。保证政策性住宅动态的、合理的、有针对性的供给，是设定经适房退出机制的基本出发点。
（四）“退出”的经济和社会意义
从公共资源占有的角度考虑，通过政府直接的或间接的补贴，一部分由全体国民创造的财富转移到中低收入人群的住房消费中，本质上是国民财富再分配的一种方式。为了减少不必要的政府财务负担，对于作为稀缺公共资源的经适房，应当对其使用者的范围进行标准划定。这一划定标准应是动态的，对于超出扶助标准的情况如不及时有效地划出，而是任其继续低代价占有，就会形成新的不公平，增加社会负担。
从人本身的发展需求层次考虑，同样有必要设定政策性住宅的退出机制。虽然各国公共住宅的建设标准有所不同，但绝大部分是依据当地的中低居住标准进行建设的，即仅满足基本的安全、卫生和生活隐私需求。消费者行为理论已经证明，消费行为遵循“棘轮效应”，即消费层次有向上升级的倾向，这一规律在住房消费中也同样存在。人的居住需求很可能会因各种主客观因素而提升，如因赡养老人、子女出生等情况会需要更多房间，或者要脱离中低层次的社区而迁入更好的社区等。所以，政策性住房的使用退出是一种客观规律。
一定条件下经适房的退出既符合社会资源合理配置的要求，也符合消费者生活水准提升的趋势。关键在于如何让这种退出更加有序，如何让退出后的经适房能够为新的真实需求者合理使用，而不是被用于“灰色”交易。
二、经适房退出的关键在于“资源获利”退出
在各地经适房政策推行的过程中，为了体现社会保障性质，都设立了相应的准入资格标准。例如对户籍的本地限制，对收入（家庭收入）的限制，对年龄、婚姻状况和家庭结构设定差异性门槛，对现有住房水平进行严格判定等。分配环节的资格审查是经适房政策中的重要内容，退出政策和机制在动态发展过程中的重要性也已经开始凸显。
（一）原有制度的弊端已经显现
经适房制度在全国推行的过程中出现了一些问题。比如，有人同时购买多套经适房，将经适房出租或转售获取暴利，也有人开着豪华轿车、住着豪华装修的经适房等。当然这些问题中有相当一部分是由于入口控制不严造成的，因此主要应当严把入口关。尽管如此，如能同时设定有效的退出机制，也可以在一定程度上减少高收入者占据经适房收益的情况发生。
由于经适房和商品住宅之间存在价差，如果不能设立严格的使用监管和退出制度，原本由政府通过转移支付的方式给予中低收入者的福利性补贴，将被部分人侵占，成为一种“租”。经济学已经证明，寻租和设租行为不但耗散大量的社会资源，还将加重社会资源的不均衡分配，使得公共政策绩效与初衷相背离。特别是，在住宅市场化程度较高、交易规范化程度又较低的条件下，经适房与商品房价格“双轨制”的存在，使得经适房在流向市场的时候很容易实现价差带来的超额收益，特别是仅仅涉及使用权交易的经适房出租更是如此。
经过政策试行的不成熟阶段，通过对所暴露问题的总结和分析，正如对经适房的进入需要严格有效的规制一样，我国的经适房政策已经开始关注退出机制的设立，北京等地已经提出对新增经适房“回购”的制度设想。
（二）目前存在的“使用退出”并非真实退出
除出售之外，现实中仍有大量的经适房房主在实际的“使用退出”之后将其用于出租。目前城市房屋出租登记管理欠规范，而且租房者并不关心房产的权属状况，即当完全产权的商品房和不完全产权的经适房能够为租房者提供同样的居住使用功能时，租金水平上两者并不存在明显差别。所以，经适房的“租售比价”明显高于普通商品住宅。
即便在管理比较严格，需要过户登记等正规手续的买卖交易过程中，经适房二手交易中反规制的手段也层出不穷。通过订立“黑白”合同，卖方不仅能够获得接近商品住宅价格的房款，免交大量的税费，同时还能获得一个以“原购入价格将经适房转售给符合经适房购买条件家庭”的记录，仍然有资格再次购买经适房，有机会再次攫取指向中低收入住房困难家庭的福祉。
所以目前这种放任的、近乎失控的、主动权在退出方的“使用退出”事实上成为巨大的漏洞。“使用退出”换来更多的货币收益，不仅侵蚀了政府提供的经适房“补贴”，而且由于租用或者购买二手经适房者的出价接近正常市场价格，使得政策通过调整住房供给结构来间接调控房价的作用也被大大削弱。
（三）以限制市场交易为规制目标缺乏有效性和针对性
在我国目前的经适房政策中，考虑到需防止转售和出租获利，设定了相应的交易限制门槛。2007年11月建设部等七部委联合发布的《经济适用住房管理办法》中明确规定“购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易……购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经适房的……政府可优先回购。”“个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。”随后一些地方也陆续出台了相关规定。所有这些社会性规制措施的基本目标是尽量限制经适房的转手交易，仅仅停留在静态的占有和使用权不被转移的层面上，缺乏政策的有效性，对潜在问题的针对性不足。
在上述静态规制条件之下，原房主有能力改善住房时面临四种选择：(1)以市场价格出售，但要交非常高的税费，并失去再次购买的资格。(2)按照政策的规定，以原价格将房子出售，保留再次有条件购买经适房的资格。(3)购买更好的住房，将现有经适房空置。(4)不去购买更好的住房，降低自己对居住水平的需求继续住在经适房里。我们可以得出后两种行为选择将导致社会资源的闲置浪费和主体福利水平的下降（至少是不能提升）的结论。对第二种选择而言，虽然原房主面临极高的不确定性，诸如新的更高的购买门槛、高昂的排队成本等，但在目前交易监控较弱的前提下，仍然有可能通过“黑白合同”等方式寻租，实现超越第一种选择的收益。这样，市场的真实绩效既没有反映出限制市场交易的初衷，又造成了新的经适房存量的耗损。
从政策的出发点来看，政府具有希冀市场中的现有经适房存量得以维持的初衷，但只强调限制市场交易，而缺乏对市场交易规制本身失灵的研究就会导致政策失灵。实际上，第二种选择也应当加以严格规制，如新加坡规定购买组屋后5年方可置换新组屋，且一个家庭只能置换一次。[1]而对于第一种选择，不应事后进行交易税费标准的频繁更改，因为这会造成经适房业主的心理预期振荡。与之相反，应事先设定增值收益分配方案，改“限制市场交易”为“促进经适房业主的合理、有效退出”。
（四）“资源获利”的退出是关键点
实际上，对经适房这类政策性住宅的退出有两个层面的含义：一是实际使用的退出，二是资源获利的退出。前者只是一种形式上的退出，如不能从产权方面进行约束，房主同样可以在市场上占有政策性住宅，获得由公共资源带来的货币收益，这不是真正的退出。所以，经适房的退出机制应当特别关注资源获利的退出，即真实的社会福利和收益权利的退出，而不只是简单的形式上的放弃使用。
三、经适房退出机制的经济和法理基础分析
现行的经适房退出规制所带来的可能结果，基本上可以归纳为低效、无效甚至负效。建立怎样的经适房退出机制，还需要从理论层面进行支撑性的研究。
（一）购买得来的权利不宜被动退出
购买是在经济活动中通过一次性支付商品或劳务的价格而实现消费的活动，对于一般物品而言，购买者将拥有物品全寿命期间的合法利用的权利，不同于租赁得来的权利仅限于租赁合同规定的期限之内。由于经适房是以购买而非租赁的形式供应给中低收入家庭的，就与廉租房的退出有很大不同。
首先，要承认购买经适房的购买人拥有部分产权。在经适房购买合同生效并拿到了产权证（即便是部分产权）之后，作为房产的所有人没有理由被强制要求放弃其财产（但不排斥政府行使土地所有权中特定的权利，对这项财产的使用和收益进行限制）。
其次，经适房的购买人已经以付全款或者抵押贷款的方式支付了“房价”。比照商品住宅的价格构成，可以认为这是一种有限土地使用权价格和房屋价格的总和，因为经适房使用划拨土地，并没有土地出让年期的限制，这一价格至少应当保证房屋建筑的物理寿命年期限度内部分“产权”（不包括土地的收益和处分权）的有效性。没有理由将“产权”的有效期同购买主体的收入水平发生变化这一环境因素进行事后关联，更不能因这种理由剥夺其剩余年期的占有和使用权益。
再次，经适房的购买行为是通过签订购买合同和登记备案成立的法律行为。如果在购买时没有合同约定，而在日后的某种条件下（比如房主收入提高）强制要求房主“退房”实际上就构成了对合同“违约”；同时，现有的经适房买房人在通过政府的资格审定之后直接同开发商签订购房合同，在这种情况下，退房给开发商显然不太现实，只有“退给”政府或者其代理机构，即政府强制回购，形成事实上的“政府违约”。
最后，住房在作为必需的生活消费品的同时还兼具投资品的特性，源自土地升值的住宅保值增值是一种客观经济事实。虽然，土地增值收益分配方案一直是理论界争议的话题，但是，“所有者”（一定年期内的“所有”）获得一定比例的收益已经是共识。不能否认，在商品住宅升值的同时，经适房也会发生升值。无偿划拨土地的使用权绝对不同于“没有保障的”土地使用权，如果社会认可购买商品住宅可以获得升值带来的好处，那么就应当接受在经适房转卖时原房主获得部分增值收益的合理合法性，否则就会造成富人能够靠购房使资产保值和增值，而中低收入者的资产可能因为通货膨胀等因素缩水的状况，会进一步加重社会收入分配不平等。
（二）合同约定是产权退出的前提
经适房在以购买形式获得后，强制令其退出和剥夺其应得的增值收益都是缺乏经济和法理依据的。在现有的经适房销售办法制度框架下，实现“资源获利”的产权被动退出将是一项非常难以实现的管理目标，除非，在经适房购买合同签订时增加关于经适房不得转为商品住宅并且政府在某种条件之下有强制统一回购权的附加条款。“合同回购权”是保证经适房合法在体制内循环的前提条件。
特别是，因为原来的经适房在购买时并未签订带有此类附加条款的合同，所以，理论上回购的经适房政策只适用于今后政策健全之后的新增部分，即我们通常所说的“新房新办法，老房老办法”，这也符合社会公正和法理精神的政策设定。
（三）合同回购权的实质
通过政府有条件的合同回购权的设立，经适房购买合同实质上将变成一种附条件的所有权合同，即购买方只是在一般条件下拥有所有权，但达到退出门槛标准时则需要退出。
这种政策性住宅的操作方式不同于廉租房，其差别在于供应的对象收入层次和负担能力要比最低收入家庭高，建设标准较廉租房高，具有一定的产权稳定性，退出时可享有一定比例的收益获取权。
（四）合同回购权的来源——政府的“共有产权”
我们还可以换一个角度来理解合同回购权。附加条款的设定，事实上是一种对政府通过其设立的专门代理机构在一定条件之下行使回购权的法律保障，即在经适房销售活动中的开发商和购房者双方之上，增加了合同的第三方，且第三方拥有一定条件下关于该房屋产权的部分权利束——包括回购权，此权利束带有强制性和排他性，本质上是产权的表现。有学者提出经适房应采用政府和个人“共有产权房”[10]的形式，其意义也在于此。政府共有经适房部分产权的基础就在于政府对经适房使用价值形成过程中所作的贡献，包括减免的土地出让金和各种税费。至此，我们看到，政府的回购权已经不是简单的基于行政指令的权利，而是基于有合同保障的经济权利。
四、退出机制的构建
在合同约定的前提下，政府可以有条件地回购部分经适房。在合同附加条款中，应当明确代表政府回购经适房的机构、房主的家庭收入标准限额的核定规则、回购价格的确定方法等相关内容。下面我们将讨论这些经适房退出机制构建的关键领域。
（一）专门机构——监管机构和回购机构
政府需要成立专门的监管机构，通过整合相关的统计和财务数据，负责对购买经适房的人群进行收入变动的监控，从而发出启动经适房回购的信息。另外需要专门设立回购机构，其本质上仍然是行政主管机构，其主要职能包括经适房回购和再次体制内销售。为避免出现买卖双方的直接交易或“合谋”造成价格失控，此机构应当承担买卖中的中间角色，并将卖方行为和买方行为分隔开来。对此，可以借鉴城市土地储备的操作模式，将回购的经适房投入政府储备库，再统一投入经适房市场。
（二）退出门槛——收入标准限额的设定
购房是一项重大支出，一般家庭购买后要保证在其中稳定居住较长的时间。随着经济的发展和个体工作年限的增加，家庭年收入一般会呈现逐年增长的趋势。如果强制回购经适房的家庭收入标准偏低，很可能导致购买后不久就面临被回购的情况，使购买者丧失安居的稳定感，同时也会降低社区建设和房屋维护的热情。这一标准应当依据社会经济发展和中低收入家庭的收入增长速度而定，要求保证大部分的中低收入家庭在购房后能够在其中稳定居住，少部分确需退出的也可稳定居住10年或10年以上（目前，我国大中城市居民的改善性换购平均年限约为10年～15年，因此设定10年以上的稳定居住期与社会总体格局具有匹配性）。
基于上述考虑，回购经适房的收入标准应当从以下几个维度进行设置：(1)当收入超过一定限额时的启动监控点标准，如购买资格收入上限的两倍；(2)收入的预期稳定；(3)收入稳定在标准线之上一定时期，如5年以上；(4)收入超过一定标准线之后，其超过退出下限的收入总和累计超过某一额度（见图1）。特别的，还要考虑扣除通货膨胀的影响。
设定第三条标准是为防止收入增长不稳定，可能出现住房支付能力下降的情况。设定第四条标准是为了保证退出经适房的家庭有能力支付居住条件改善后商品住宅的首付款。达到第三条标准或第四条标准之一者即可启动退出程序。
（三）退出的补偿——回购价格的核算
经适房回购价格的确定也不能简单地一律采用“原价”，应当综合考虑类似商品住宅的投资回报和租金消费两方面的因素。一方面要承认家庭购买经适房的资金具有机会成本（参照同期购买商品住宅投资回报率）；另一方面，还要核计该家庭在使用经适房期间应当承担的租金（并非普通商品住宅的市场租金），两部分扣减之后就得到回购时该家庭的实际收益，且最低要保证非负。即：
具体的额度主要同全社会房地产市场价格走势、核定的租金水平以及实际使用年限有关。用这种方法确定经适房的回购价格比简单的“原价回购”更具说服力。特别地，在房屋市场价值提升时回购，要从理论上区分购买者和政府在增值部分的收益分成，为制定保证顺利退出的政策提供支撑。
图1 经适房退出家庭收入标准限额设定
图2的分析表明，经适房在一定条件下的回购价格增值由a，b，c三部分构成。a部分来自家庭购房投资，b部分来自政府投入，还有c部分来自房地产商品的特殊增值，本质上是土地的增值。通常，前两部分收益归属非常明确，分别属于原购房家庭和政府，而对于第三部分，即房屋的增值溢价，建议政府根据不同的情况区别对待：(1)当符合回购条件的家庭积极配合时，可以将增值部分作为奖励全部归于原购房家庭。(2)如果有家庭拒绝配合政府回购或无正当理由拖延，那么作为惩罚，政府可以减少甚至全部取消付给家庭此部分的收益。政策的目标并不在于盈利，只要能保证获得基本的政府公益投资收益即可，这样的政策设定可以帮助政府顺利地收回部分经适房资源。
（四）促进主动退出——提供“基本型”产品
作为必要但非充分条件，使用退出是产权退出的前提条件。在经济学中，那些具有负的收入效应的产品被归类为“劣等品”。理论上，要实现经适房在其购买者收入提高后放弃使用，即经适房的消费者收入弹性系数为负值，就要提供“劣等”的经适房产品，这里我们用“基本品”来表述。事实上，各国对于政策性住房的建设标准都是有限制的，包括户型面积和配套标准等。只有经适房具备了某些“基本品”的特质，原来的购买者在收入水平提高之后才有意愿将其放弃使用，即实现使用退出。当然，笔者这里所说的劣等绝不等同于劣质，需要政府建设主管部门给予相应的最低建设标准限制和监管。
（五）住房二级市场保证——退出后的居住实现
我们应综合考量家庭应得收益、家庭收入状况的支付能力和回购时点社会商品房价格水平之间的关系，评价其购房能力，促进住房二级市场的发育，为退出经适房的业主提供更好、更广阔的购房途径，避免退出者在合同约束条件下产生失房情形。为保证不致无房可住，还可以规定适当期限内通过收取市场化租金的方法给予缓冲。
图2 购买者与政府的增值收益分成
五、结论
本文探讨了经适房作为一种带有社会福利性质的公共住宅，在居住者收入提高的基础上如何退出的基本机制。在社会结果上，原有的经适房不仅要实现使用上的退出，还要实现产权上的退出，即将产权转移给新的符合标准的家庭，这才是从根本上退出对社会公共住宅福利（获利）的继续享有。单纯地加强政府监管并不是最好的选择，要实现经适房的真实有效合法退出，首先要在中低收入家庭购房时，设定由开发商和政府专门机构参与的三方合同，规定购房者和政府对于经适房的共有产权，政府在购房家庭收入水平提高的条件下可以行使部分产权回购经适房，存入政府公共住宅储备库，再次定价后投放给新的符合标准的家庭。在回购条件的附加合同条款中，需要进一步深入研究与核定的是退出经适房的家庭收入标准门槛以及回购价格的设定，这些标准直接关系到家庭居住的稳定和正常收益的取得。此类标准的设定将是一项复杂而庞大的系统研究，需要在今后的研究和政府管理实践工作中继续探索完善。
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