地区差距的成因分析与未来政策取向的择定，本文主要内容关键词为：成因论文,取向论文,差距论文,未来论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东中西部之间现有的区际关系，是在建立经济协作区的基础上发展演变而来的，建立协作区这一指导思想的初衷就是打破地区分割，实现区域经济协调发展，以满足社会主义经济增长的客观需要。为此国家曾进行过一系列有益的探索，但是由于历史的和现实的多种原因的影响，这一目标并未得到很好的实现，相反，地区间的差距却逐渐拉大了。据有关资料显示，从建国到1979年的30年间，以现价（以下同）计算的国民生产总值年均增长速度，东、中、西部之比为6.81∶6.78∶7.25，西部地区高于东部地区0.44个百分点。1980年至1994年的15年间，国民生产总值的年均增长速度，东、中、西部之比为19.88∶16.20∶15.78，东部地区高于西部地区4.1个百分点。国民生产总值东、中、西部所占的比重，1980年为52.3∶31.2∶16.6；1993年则变为60.1∶26.8∶13.1〔1〕。东部地区的比重提高了7.9个百分点，中西部地区则分别下降了4.4个和3.4个百分点。1993年人均创造的国民生产总值，东部地区为4580元，中部地区为2075元，西部地区为1408元，东部地区是西部地区的3.25倍；全国农民人均纯收入，1980年为191.33元，东、中、西部之比为1.39∶1.11∶1。1993年全国农民人均纯收入为921元，东、中、西部之比为2.25∶1.75∶1。其中苏锡常地区农民人均纯收入为2360元， 西部贵州毕节地区为426元，云南思茅地区不足400元，其人均纯收入之比为5.9∶1〔2〕。这种收入上的不平衡，再联系到目前我国还有6500万人口未解决温饱这一实际，这一巨大的反差不仅引起了一些人思想认识上的不平衡，而且关系到我国区域经济能否协调发展，甚至也牵扯到国家能否稳定。
一、地区差距的成因分析
东中西部之间的差距，并不单纯是改革开放以来才形成的，而是历史长期积淀的结果，尤其是建国以来长期积淀的结果。1992年，李若建先生利用沿海地区人均国民收入与内陆地区人均国民收入之比所得的差距指数来考察我国1952年至1989年37年间沿海与内陆之间的发展变化态势。他通过差距指数所描绘的变化态势曲线发现，1952年～1989年间沿海与内陆之间的差距指数逐渐在扩大。“1952 年沿海地区人均国民收入114元，内陆地区人均国民收入84元，沿海地区比内陆地区多30元， 差距指数为1.35。1989年沿海地区人均国民收入1577元， 内陆地区仅938元，沿海地区比内陆多639元，差距指数1.68。”〔3〕在这37年的历史区间内，变化较大的两个阶段是文革期间和改革开放之后。这种变化态势正好与我国区域经济发展政策的演变过程相吻合。我国区域经济的形成和发展，主要是由国家的总体经济发展战略尤其是工业布局战略所推动的。这一战略前后共经历了两个主要时期。第一个时期是改革开放以前的30年，这个时期实施的是“均衡布局”战略，这个战略的实施前后分为两个阶段。第一个阶段从50年代初开始，以平衡沿海与内地关系为宗旨，以重工业为重点发展产业，以据点式开发为主要方式，国家经济布局的重点放在内地，尤其是放在中部地带。1958年，毛泽东为更好地实施这一战略又进一步提出：“首先是协作区，然后是许多省，只要有条件，都应建立较独立的但是情况不同的工业体系”〔4〕的设想。 国家计划部门按照这种设想把全国分为华北、东北、华东、华中、华南（华中、华南两区于1961年合并为中南区）、西南、西北七大经济协作区，设想分区建设“不同水平，各具特点，各自为战，大力协同，农轻重比较协调发展的经济体系。”为了实现这一目标，国家开始有计划地改变旧中国工业布局极不合理、多偏重于沿海地区、内地工业很少的局面。为达此目的，国家的资金投向也开始侧重于内地。早在第一个五年计划期间，国家对工业投资在地区分配上就作了适当安排。见表1：
表1
1953—1955年 其中*
合计沿海内地
总计 100 44.552.4
工业 100 44.755.3
建筑业100 47.647.0
其中:地质勘探 100 22.576.2
交通运输 100 29.352.1
农林水利 100 37.762.3
文教卫生 100 55.444.6
* 沿海与内地的比重相加，不等于100，因为少数单位的部分投资不便按地区划分。 资料来源：《我国的国民经济建设和人民生活》， 第103页。
由表1可见，第一个五年计划头三年， 全国半数以上的投资是用于内地各项建设事业的。这样，沿海地区新建企业就相对减少，投资比重下降，增长速度放慢，相反，内地则新建企业增多，投资比重上升，增长速度加快。增长速度情况详见表2：
表2
定基指数(以1950年为100) 1953—1955年平均发展速度
1951
1952 1953
1954
1955 (以1952年为基期)
沿海 119.8 278.3 479.5 596.9 667.2
142
内地 259.7 462.3 861.3 1222.8 1444.3
155
资料来源：同表1，第104页
由于沿海工业投资比重逐年下降和内地工业投资比重迅速增长，结果在一定程度上促使沿海和内地工业总产值的比重也开始发生变化。见表3：
表3
19521953 1954 1955
工业总产值
100 100
100
100
沿海工业产值比重73.071.7 69.7 68.1
内地工业产值比重27.028.3 30.3 31.9
资料来源：同表2
由于内地投资比重增大，这就使得国民经济地区分布的不平衡性有了一定程度的改变。
第二个阶段以建设大三线为战略目标，重点发展军工生产，布局方式以“山、散、洞”为原则。三线建设是相对于东北和东南沿海地区及其内伸的一、二线地区建设而言的，它主要包括京广线以西、长城以南的11个省区。三线建设的方式：一是投资新建，二是内迁沿海地区老企业，并以搬迁为基础，加以补充和扩建。1964年8月， 国家曾讨论决定集中力量建设内地，根据国家的这一决定，在整个三线建设中不仅新建项目都安排到内地，而且沿海能搬迁的项目也向内地搬迁。1965年4月，中央发出了《关于加强备战工作的指示》，这个指示决定改变我国的建设重心，国家又据此修改了我国第三个五年计划，使我国经济建设由调整时期重点解决吃穿用问题，转到了以备战为中心。紧接着“四五”计划（草案）继而又提出狠抓战备，集中力量建设战备后方，将内地建成一个部门比较齐全、工农业协调发展的强大战备后方的指导思想。这样，三线建设就走向了非正常发展的状态，它虽然实施过程中取得了一定成绩，如基本建成了战略后方的国防工业生产和科研基地，较大地改变了我国工业布局，使之逐步趋向合理，并由此而促进了内陆地区商业、文化、教育、卫生等事业的发展，同时还形成了一批以工矿业为主的中心城镇，一些偏僻山区和少数民族地区的经济也受到影响，不同程度地改变了落后面貌。但是这里应该指出的是，由于三线建设指导思想有些过“左”，所以它在整个建设过程当中有些脱离国情和国力，以至于形成了建设规模过大、战线过长、要求过急、重复建设，以及不符合经济技术要求等状态，再加上管理不善，因此三线建设的整体效益欠佳，这就使得投往内陆地区的大量资金没能发挥出应有的效用，内陆地区也从而错过了大好发展机会，最终还是未能从根本上改变沿海与内陆之间的发展差距。
第二个时期是改革开放之后，这个时期实施的是“非均衡布局战略”。这一战略对我国区域经济发展政策作了重大调整，我国区域发展布局的重点转向东南沿海，发展条件比较优越的东部地区由于得到国家政策的优惠从而获得了高速发展。据有关资料按国民生产总值增长速度所作的测算显示：“1979—1992年全国国民生产总值的平均增长速度为9%，东部的广东、浙江、福建、江苏、山东在13%—11%之间，而西部的贵州、宁夏、甘肃、青海在9%—6%之间，两者相差4—5个百分点。”〔5〕东部地区改革开放以来之所以有这么高的增长速度， 除了内部机制的原因之外，还主要得益于以下政策：
第一，优先实行财政包干政策。我国的财政体制从1980年开始实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”办法。这个办法一定五年不变，执行到1984年。从1985年起，开始推行“划分税种基础上的总额分成办法”。1988年又开始实行财政包干，各地区分别采取不同形式向中央财政进行上交收入承包，一定三年不变。其包干的具体形式有：收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解定额补助等。“财政包干”使得各个地方的经济利益相对独立化和明确化。因此地方增加财政收入的积极性便内在地被刺激起来，这是有利于发挥地方积极性的。但是这里应该指出的是，中央所实行的“财政大包干”没能于同一时间在所有地区实行，却因地区的不同而有先后之分。广东、福建两省从1980年就开始实行，而其它省区到1988年才开始实行，所以，这两个省首先从这一政策中得到好处。另外，由于所有的发达地区经济基础都较好，创造的财政收入绝对额都相对较大，因而在财政大包干中其所能获得的可由地方政府支配的财政收入绝对量也相应增大。这样，所有的发达地区都相对地从这一政策中得到了好处。
第二，偏得了较多税收优惠。改革开放以后，国家对在经济特区、开放港口城市和经济开发区的外国直接投资，实行优惠的税收政策。 1984年国务院发布了《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海14 个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》的通知。《暂行规定》中规定，在特区和沿海开放城市投资兴办的中外合资经营企业、中外合作经营企业、客商独立经营企业，给予减征、免征企业所得税和工商统一税的优惠。这一政策对东部沿海和广大开放城市都是有利的。接着1986年国家又颁布了《关于鼓励外商投资的规定》，这个规律重点对产品出口企业和先进技术企业实行一些特别优惠。由于出口企业和先进技术多集中于发达地区，所以这一优惠政策对发达地区也都是比较有利的。这种偏重于沿海和开放城市的政策促进了东部地区的发展。
第三，享受到了国家宽松的投资政策。改革以来，由于生产力布局更强调效益原则，因此国家投资便开始向东部沿海地区倾斜，另外，在利用外资的权限方面，东部地区与中西部地区各地方也有明显的差别。1984年8 月发布的《国家计委关于改进计划体制的若干规定》中规定：地方、部门利用外资的总额度，报国家计委核定。利用外资建设的项目（包括基本建设和技术改造项目），在资金（包括外汇和配套人民币）、能源、运输、原材料以及其他生产建设条件能自行平衡的情况下，每个项目总投资的审批权限，北京市、辽宁省放宽到1000万美元以下，其他省、自治区和重庆、沈阳、武汉市为500万美元以下，工交、 农林等有关部委（含部级工业总公司）放宽到500万美元以下。 《若干规定》中还规定：国家决定进一步开放的沿海港口城市，利用外资建设的生产性项目，凡属建设和生产条件不需要国家综合平衡、产品不需国家包销、出口不涉及配额、又能自己偿还的，每个项目总投资的审批权限，天津、上海两市放宽到3000万美元以下，大连、广州两市放宽到1000万美元以下，其他沿海港口城市放宽到500万美元以下。 这种投资与利用外资政策，客观上加速了东部沿海地区的发展。
通过以上的分析，我们可以看出，改革开放以前，国家推行的“均衡发展”战略是有利于内陆地区发展的，但只是由于内陆的基础差，国家倾斜政策的调节力度还未能达到足以使内陆与沿海平行发展的程度。在这种情况下，遇到了“文革”10年，各地基本上依靠自然惯性的冲动来推动本地的发展。这样，由于沿海工业基础好，稳定机制强，发展势头好于内地，所以这一时期，两地差距在原有基础上有所扩大。而改革开放以后，由于内部机制再加上国家政策倾斜的双重原因，沿海与内陆之间的差距又进一步有所扩大。应该认识到，这种差距的产生，既有某种客观必然性，同时也是未来发展必不可少的条件。可以肯定，改革开放以来国家推行的“非均衡发展”战略是符合经济发展规律的，也是符合邓小平同志关于由“先富”到“共富”这一目标的。
从经济规律的角度看，这种发展差距的出现不是偶然的。美国著名经济学家威廉逊（williamson）的“V”字型理论认为， “一个国家在其经济发展初期，其内部的区域差距并不大，随着经济的发展，这种差距将扩大，但是当经济发展到较高水平时，这种差距又会缩小。”这种理论还认为，“在经济发展的初期，非均衡过程即区域发展差距的扩大是经济增长的必要条件；而当经济发展到一定水平之后，均衡过程即区域发展差异的缩小又构成经济增长的必要条件”。威廉逊的理论是对许多国家的经济发展史进行分析的基础上产生的，具有一定的代表性。如果他们的理论反映了经济规律，那么我们就可以说，我国改革开放以来的政策是科学的，对于我国经济的全面发展是有益的。这种有益就表现为，先发展为后发展作出榜样和示范，先富为共富创造必要的前提和条件。
二、由差距走向协调的政策选择
协调发展和共同富裕是我们的战略选择。综观改革前后我国地区格局的变迁，未来区域经济要实现协调发展必须着重解决好以下几个政策性问题：
第一，活化市场拉力。我国的改革开放，加速了市场化进程，但在市场规律的作用下，却也产生了贫富差距日益拉大的马太效应。本来，市场经济是有利于资源的合理配置的，如果我们建立了完全竞争的市场，商品、服务以及一切生产要素都可以自由流动，并在人和企业效率极大化、利润极大化的目标作用下，采取“经济合理化”的行动，这就可能使地区差距缩小。从不同区域间来看，只要人和劳动力可以在贫富地区间自由转移，那么实现地区性资源的再配置也就有了可能。然而现实的情况却是，由于我国市场经济起步晚，市场机能还没有得到较好的发挥，再加上东、中、西部推行市场经济又存在着较大的条件差异，东部地区对市场信号反映灵敏，而西部地区则相对迟钝。在这种状态下，市场对人财物等资源的配置感觉乏力，回馈往往非常呆滞，这对于东部地区实现资源的合理配置较为顺利，而对于西部地区所要求的资源回流实现再配置就较为困难。因此，活化市场机能，加大中西部地区的市场拉力，是区域经济协调发展中首先要解决好的问题。
第二，调整政策取向。改革开放以来，我国的政策取向表现为向东南沿海地区倾斜。这样，使资金的投入和资源的流向都滑向东部地区，致使东部地区发展加快，加大了与中西部地区的差距。这种政策虽然对于带动中国经济的发展是有利的，但是对于缩小地区差距，实现区域经济的协调发展显然是不利的，若从区域经济协调发展考虑，只有调整这种倾斜方向，才有利于区域经济的发展走向协调。合理的政策取向应该是：
1.区域倾斜政策与产业倾斜政策相结合。我国经济要想实现东中西部不同区域的协调发展，就不能简单地模仿过去对沿海地区实行过的倾斜政策。而是应该实行区域倾斜与产业倾斜相结合的政策。因为东部地区的情况与中西部地区的情况不同，再加上产业政策和区域政策目标取向的不同。由于其作用各有所限并且两种政策有时也会产生矛盾，因此不可能用一种政策来解决全部问题。这就要求运用区域政策加快地区经济发展的同时，应对产业的协调发展予以足够的重视，在运用产业政策解决产业结构失衡问题的同时，应顾及到一些地区性的基本利益。在考虑各地区条件不同的情况下，在不同时期，不同地点，两种政策运用的力度也要有所不同。
产业政策和区域政策在未来发展中应成为国家调控的重要手段，两者都不可偏废、也不能相互取代，而是应该相互补充，相互协调。为此，应使产业政策和区域政策结合起来，实行双向调控，形成产业发展和地区发展协调的机制。产业政策区域化和区域政策产业化，是实现产业结构优化的政策保障，也是促进地区合理分工、地区经济协调发展的重要措施。产业政策区域化，重在充分考虑发挥地区优势和地区合理分工，避免条块失衡和出现二元结构。区域政策产业化，重在促成产业专业化、高度化和规模经济的形成，避免重复建设和地区壁垒的产生。
2.区域补偿政策和区域扶持政策相结合。经济效益差是我国经济发展中的突出矛盾，更是中西部地区经济发展中的弱点。正因为如此，正因为如此，在区域经济发展方面，必须考虑到各地区发展不平衡这一实际，把东中西部三者都纳入到同一政策视线中来统筹考虑。其中东部地区的目标重点是注重效益，中西部地区目标的重点则应是在注重效益的同时着重考虑平衡。这样在政策的制定与实施当中，就必须把区域补偿与区域扶持统一起来。区域补偿的原则是保障相对落后地区的经济发展水平不至于下降，而是相对有所上升。区域扶持政策应以效益优先为原则，对于在中西部地区具有广阔发展前景，利润高、见效快的产业或企业给予扶持的同时，特别是要针对中西部地区科技水平相对落后这一实际，对科技含量高的产业和企业给予重点扶持。保证其有较快的发展，以提高中西部地区的经济发展速度。
第三，强化区域间的比较优势。我国区域经济发展的历史充分表明，产业结构不合理，地区优势未能充分发挥是形成目前区域格局的一个重要原因。因此设计区域经济发展的未来走势，必须遵循社会生产区域分工的客观规律，在国家宏观指导下，充分发挥各地区的优势，建立与区域特点相匹配的区域分工协作关系。
从区域间的资源禀赋条件看，在960.26万平方公里的国土范围内，东部地区为102.84万平方公里，占国土总面积的10.7%； 中部地区为194万平方公里，占20.2%；西部地区为663.42万平方公里，占69.1%。在全国11.72亿人口中，东部地区为4.31亿人，占全国人口的36.7%； 中部地区4.46亿人，占38.1%；西部地区为2.89亿人，占25.2%。在矿产资源、自然资源方面，西部地区草原资源占全国的94%以上；森林资源占全国的51%；煤炭资源占全国的50%以上；各种有色金属矿储量占全国的90%。中部地区原煤产量达6.62亿吨，占全国总产量的61.3%；原油产量达6970万吨，占全国总产量的50.4%；水力发电量为627 亿千瓦，占全国总水力发电量的49.5%。而东部地区上述资源均严重缺乏，储藏量不足全国的3～8%〔6〕。在全国科技人员中，东部地区518.6万人，占全国总数的49.03%；中部地区348.8万人，占全国总数的32.97%；西部地区190.4万人，占全国总数的18%〔7〕。从资源禀赋的总体情况看，静态比较优势主要集中在中、西部地区。这些地区自然资源存量较丰，是资源指向型产业发展的主要依托；东部地区除石油、水资源和农业生产条件目前占有较大优势外，其余资源均很贫乏。动态比较优势对于我国地区经济格局的形成和发展的重要性日益明显，同静态比较优势禀赋状况相反，东部动态比较优势突出，而中、西部较弱。针对这种实际状况，东部地区应重点向加工工业的高附加值、高技术含量、外向型方向发展，以继续发挥技术优势；中部地区经济发展的重点是提高能源和原材料基地的建设，重点发挥资源优势，以适应国民经济全局发展的需要；西部地区则主要抓好农牧业、交通运输业，重点开发国家急需的资源，在发挥资源优势的同时向技术方向跟进，并发展一些加工业以逐步缩小与东部地区的差距。
注释：
〔1〕〔2〕〔6〕《中国工商报》1995年1月16日。
〔3〕李若建：《建国后沿海与内陆发展差距回顾与展望》， 《未来与发展》1992年第1期。
〔4〕《毛主席在天津》，《人民日报》1958年8月16日。
〔5〕徐国第等：《我国地区经济协调发展基本思路》， 《国土开发与整治》1994年第4期。
〔7〕《中国发展报告》，中国统计出版社1994年版。
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