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［中图分类号］F127 ［文件标识码］A ［文章编号］1672-1071(2003)04-0023-05
江苏与西部经济的联动发展是一项庞大而复杂的系统工程，它需要跨区域生产力的重新布局以及资源在更大范围内的重新配置。这不仅涉及生产要素的技术调配，还涉及生产组织方式的改变以及由此而带来的管理制度、管理方法的改变，因此东西经济的联动发展必须由“国家推动型外源开发”转向“自我成长型内源开发”，由“政府主导型开发”转向“企业主导型开发”，由“行政区划壁垒内的发展”转向“区域经济一体化的发展”，在联动发展中培育江苏与西部各自的优势和增长点，实现江苏与西部经济的协调发展。为此，必须正确处理以下几个关系：
一、区域经济与行政区划的关系。
长期以来，我国的经济运行都是以行政区划作为边界的。在行政区划范围内配置资源，调剂生产要素，进行生产力的重新布局，一般都比较顺畅。可是，经济行为一旦超越行政区划，便会处处受阻。严格意义上讲，我国经济在很大程度上说是一种政府主导下的行政型经济，经济的发展受制于政府干预，受限于行政区划空间。江苏与西部有关的省区进行经济合作包括西部省区之间的经济交往，实质上都有个如何突破行政区划的问题。过去因为东西部的经济合作较少，且大多经济合作都是政府干预下的一种行政行为，主要采用对口支援、赈济扶贫、东部无偿支持西部的方式，由于这种合作本来就是中央政府主导下的一种行政行为，因而区域经济与行政区划的矛盾并不突出。但随着市场经济的发展，东西部之间的经济合作逐渐成为一种经济行为，作为一种经济行为它要依据市场规律寻求合作的领域，经济越发展合作的半径就越大，合作的半径越大区域经济要求突破的限制越多。事实上，这种区域经济发展与现行区划的矛盾在区域内的经济合作中已经暴露。如何绕过行政区划的障碍发展区域经济，各地在实践中创造子一些行之有效的做法。如以曲线突围的方式打破地区分割，形成以利益为纽带、区域内共同发展的一种创新实践。以江苏省内不同地区间的经济合作为例，位于长江南岸隶属于江苏无锡的江阴市与隔江相望的泰州靖江市，经过多年来的沿江开发，江阴市全长35公里的长江岸线资源几乎用尽，而靖江境内52公里的长江岸线还有40公里未开发。2001年12月，本着“江阴出钱、靖江出地、财税划块，利益共享”的原则，两市主动打破行政区划界限，成立了“沿江开发促进会”并定期交流干部，在江北沿岸规划出占地10平方公里的“沿江新材料工业园”。目前江阴市已在靖江沿江地区投资3亿多元。这种以利益为纽带，区域内经济共同发展的一种创新模式正在一步步地撼动行政区划的壁垒，从而达到对区域间的生产要素和资源的有效配置。类似的探索还发生在佛山、四川等地。在上海——长三角区域的国际研讨会上，20位市长共同签署了《长三角地区城市市长论坛纪要》提出了一系列加强区域发展实施的项目，而要实施这些项目，必须突破现有的行政区划限制。江苏和西部各省区的经济联动发展，同样必须处理好区域经济与行政区划的关系。
区域经济与行政区划的关系本质上是市场行为与政府行为的关系问题，在市场经济体制下市场对资源的配置起基础性作用。区域经济的发展必须以市场为导向，市场的趋利性导向会同时带来两种结果，一是它使经济发展更有效率，二是它会增加而不是缩小区际差异。要缩小区域差异，加强落后地区的发展，仅仅依靠市场机制是行不通的，政府干预必不可少。这是一个方面。另一方面，区域经济是经济一体化的必然结果，是生产力发展到一定阶段的产物。因而政府的行为要有助于区域经济的一体化发展。政府的政策、法规等应更多地取向市场，包括相对稳定的行政区划也应服从于区域经济的发展。2002年12月，我国自秦设郡县以来的首幅法定行政区划图《中华人民共和国行政区划图》面世，行政区划图以法律的形式规定了我国各级政府行政管辖的范围。但随着区域经济的发展，区域经济与行政区划的矛盾、摩擦乃至冲突将会不断出现。解决这一难题不能简单地要求重新进行行政区划，而应寻求能够正确处理好区域经济发展与行政区划关系的方法，具体说应从以下几方面着手。
1、树立区域资源共享、共融、多赢、妥协的理念，对有利于区域经济发展的事积极推进。通过调整区域经济布局与优化区域经济结构，加强区域经济合作与协调，搭建良好的区域发展平台，营造良好的区域发展环境，尽可能使区域发展成本最小化。
2、建立区域性经济协调组织具体负责区域经济发展事宜。区域经济的发展，要求不同区域的协调和配合。因此，经济协调组织就尤为重要，这也是被国内外证明的一条成功经验。长三角的区域协调由开始的区域合作协调会议发展到15个城市市长联席会议再发展到苏浙沪三地常务副省长联席会议，使长三角的会议协调机制日臻成熟。江苏与西部地区的联动发展也应建立相应的区域性协调组织以解决在经济一体化过程中的区域治理结构问题。
3、建立相应的法规，保证区域经济发展规划的权威性和约束力。区域经济的发展，要有统一的区域发展规划，要从整体上研究区域政策。由于区域规划规定着整个区域经济的发展方向和发展重点。必须通过立法明确规定区域规划的地位、功能和作用，以及各地政府对编制和实施区域规划的主要职责。通过制定相关的法律法规，保证区域规划的权威性和约束力，促进区域经济的发展。
4、构建区域经济范围内的横向利益分配体制。跨区域的经济联动发展的根本动力在于形成以利益为纽带、区域内共同发展的长效发展机制。这要求突破行政区划内财政体制的纵向分配模式，建立横向利益分配模式，对跨地区投资、跨地区产业转移等在财税上有一个合理的分配和安排。使之适用于各地共同出力搭建区域性共享平台，为区域经济一体化创造必要的条件。
二、江苏升级与西部开发的关系
江苏和西部经济的联动发展追求的目标是共同发展。以江苏和西部经济的联动发展而言，由于两地的发展基础不同，经济的总体实力不同，产业结构的构成不同，面临的主要问题不同，发展所要实现的层次也就不同。江苏经济起点较高，在全国经济发展中位于前列。目前江苏经济面对的主要问题是迁移已经成熟的产业，提升现有的产业结构，通过结构的跃升迈上新的发展平台。而西部省区面对的主要问题是大力发展工业，依靠自己的力量和借助外力进行“西部大开发”，通过开发加快经济的发展。江苏与西部经济的联动发展要慎重处理好江苏升级与西部开发的问题。
江苏升级与西部开发都是发展的问题，但因发展层面的不同，江苏的产业升级与西部开发之间存在一定的矛盾。从国家支持上讲这是一个两难选择。如果国家把重点放在东部的升级上，必然放慢西部开发的步伐；如果国家把重点放在西部开发上，又势必影响东部产业的升级。因此，如何正确协调东部升级与西部开发的关系，不仅关系到西部开发的成败，而且关系到国家整体经济发展水平和在国际经济舞台上的地位。要解决这一问题，必须在东部升级与西部开发中处理好如下几个关系：
1、全局与局部的关系。江苏相对全国而言只是局部，西部各省区相对全国而言同样也是局部，但江苏升级和西部开发都是关系全局利益的大事，因此西部地区应积极支持江苏产业的升级，西部开发的市场和投资机会为江苏的结构调整与升级提供了良好的条件，江苏也应积极参与西部大开发，用资金、技术、人才、信息等要素融人西部大开发中推动西部经济更快发展。
2、短期和长期的关系。
江苏与西部经济联动发展，尚须处理好短期发展与长期发展的关系。就具体的合作项目来说都有一定的期限，因而它是短期的。但区域经济一体化是方向，江苏与西部之间的合作是长期的，西部大开发不是短期内可以完成的任务。西部地区在经济发展的物质基础方面，在体制改革和创新方面，在对外开放的广度和深度方面与江苏差距扩大的趋势很难在短期内扭转。因此，江苏与西部经济联动发展要取得比较好的短长期效益，应着力做好如下工作：一是重视每个具体的合作项目，从规划、论证到具体的实施程序，抓好每个环节，力求取得较好的短期效益。二是区域经济合作项目不能立足于短期效益，更应注重长期效益。联动发展应加强生态环境的保护，不能以牺牲环境和未来发展为代价。江苏在转移产业结构时特别注意不能将问题转移到西部，更不能将那些污染环境的产业转移到西部。西部大开发应遵循可持续发展原则，遵循国家保护整治合理开发利用自然资源法规，并通过建立和健全有关环保工作的协调运行机制和共同监督机制保护和促进生态环境的质量不断改善。
3、传统产业与新兴产业的关系。
处理江苏升级与西部发展的关键是要实事求是地处理好传统产业与新兴产业的关系。在我国东西部地区的产业落差是一种客观现实。从长远看，东部产业的前景是大力提高知识经济信息经济的比重，西部地区则应实施跳跃发展战略，利用后发优势，注重高科技产业的开发。但从现实情况看，一方面，江苏地区产业结构调整压力加大，更多的资金需要出路，更多的商品需要市场，传统产业的外移迫在眉睫。另一方面，西部地区资金紧缺，传统产业发展很不充分，而发展传统产业需要的资源、劳动力等生产要素又较为丰富。根据经济发展落差理论，正确处理东部地区在经济结构迁移中的传统产业和新兴产业的关系就显得尤为重要。在产业结构迁移中，必须注意以下几点。一是江苏西移的传统产业要用高技术进行改造并尽力对相关产品进行更新换代，在高起点高水平上帮助西部建立传统产业的生产基地。同时，江苏地区可利用自己的人才、技术方面的优势积极参与西部大开发，帮助西部地区培训企业管理人才、技术人员和技术操作工，使移植产业在本土尽快发挥作用；二是处理好东西联动发展中带动发展与差别发展的关系。江苏与西部经济的互动发展是一种差别发展，即江苏发展跟踪的是国际上的先进技术。从主导产业看，江苏的石化产业、电子信息产业、机械制造产业等经济规模大，科技含量高，跟踪国际先进水平，可以使江苏的优势更加明显。而西部主要是开发式发展，跟踪的是东部地区的发展水平。这种差别发展在比较长时间内还将继续。但同时我们要缩小差别发展所带来的东西之间差距的扩大。提倡带动发展，即东部有责任、有义务帮助并带动西部发展。实施带动发展战略，主要通过加快西部的发展速度来实现东西部差距的缩小。比如通过给予西部地区更加优惠的政策支持西部的发展，通过在西部地区设立“经济特区”、“高新园区”的做法，变对外开放的大面积推开为“据点式”开放、培育西部地区的经济增长极等带动西部经济较快的发展。三是东西联动发展中，必须遵循新兴产业与传统产业并重的原则，处理好传统产业的升级和新兴产业的发展关系。既要有科技含量高的高新技术产业、也必须大力发展劳动密集型的传统产业。在产业结构设计中必须把解决就业难题放在十分重要的位置上，多发展一些用工量大的餐饮、旅游、现代商贸业等。
三、经济竞争与经济合作的关系
江苏与西部经济的联动发展的进程实质上是不同区域间既相互合作又相互竞争的过程。过去，我们一味地强调地区之间的合作而不提倡竞争，完全按计划经济的思路来处理地区经济发展中遇到的各种问题。这种合作实际上是以牺牲一方利益的方式来保证另一方利益，因而是不可能牢固和持久的。改革开放以来的实践证明，竞争基础上的合作将是今后区域经济之间产业发展的主流。
在现代市场经济条件下，竞争对于区域产业发展有着不可忽视的调节作用。它可以引导区域在产业发展方面认清自己的优势，注意保持自己的优势，重视发挥自己的优势，创造发展自己的优势，在动态中建立自己的优势产业；竞争还为区域产业结构的选择和调整提供了空间，减少了产业发展的盲目性。从这个意义上说，竞争是区域经济联动发展的动力。当然，竞争并不排斥合作，恰恰相反，区域之间的产业的合作是激烈竞争的一种必然结果。因为任何一个区域的产业发展都不可能在本区域内完全解决诸如资源、技术和销售等问题。面对激烈的市场竞争，为了巩固本区域市场地位，扩大竞争优势，就会选择合作的方式去把本属于外部性的一些因素通过合作的形式转化为组织的内部因素，从而可以减少由市场联系而引起的波动，增强竞争力。由此可见，强调竞争的结果并不必然是合作的结束，它完全可以是更高层次的竞争和更为持久的合作的良性互动。
根据现代市场经济条件下竞争与合作的辩证关系，江苏与西部地区的经济合作应首先立足在竞争的基础上，立足在提高内在竞争力上。一是区域经济合作的各方应树立强烈的市场意识、竞争意识。区域经济合作项目的选择必须以市场需求为前提，以市场的发展前景为依据，并且要考虑合作各方的优势能否充分发挥。二是对在经济合作中占优势地位的区域，应把区域之间的竞争合作关系放在一个更大的视角范围内，更长的历史跨度内考虑，以博大的胸襟处理区域竞合过程中的一些问题。江苏在与西部经济合作中应加大对西部的帮扶力度，这不仅符合邓小平关于已经富裕起来的地区应帮助落后地区更快发展的战略要求，而且从长远看，西部的加快发展也符合江苏以及东部的根本利益，因为西部地区的开发可以为全国提供更广阔的市场，可以加快整个现代化进程。三是西部地区要增强市场的竞争力，扩大市场占有份额，必须依靠制度创新，在深化所有制改革、分配制度改革、人事制度改革上加大力度，形成利益激励机制和淘汰机制，以市场的方式迅速提升西部的资源配置效率和投资回报效率，创造良好的投资环境，以优惠的投资政策与丰厚的投资回报吸引东部和国外投资者，使西部的经济有较快的发展。
四、经济效益与协调发展的关系
江苏与西部经济联动发展涉及的内容十分宽泛，除了大量的经济合作项目、包括产业产品的迁移，生产销售网络的建立，还包括大量经济合作项目以外的项目。比如不同地区的文化合作项目包括文化产业的组建，人才培养方面的合作等。不同领域的合作项目受到经济利益的支配，这是勿庸置疑的。但也应看到，所有的合作项目都是围绕“区域经济协调发展”这个大目标的。因此，在江苏与西部经济的联动发展中，应正确处理经济效益与协调发展的关系。
一是东西经济合作中项目的选择、规划、实施过程都应贯彻“经济效益”原则，只有讲求效益，才能降低成本，才能使资源得以优化配置。这是生产力发展的源泉，也是东西合作的源泉和动力。
二是当“经济效益”与“协调发展”产生矛盾时，经济效益应服从于“协调发展”。如有些合作项目特别是社会公益方面的合作项目，短期内经济效益很微薄，甚至可以说没什么经济效益，但社会效益明显，长期看也能形成经济效益。诸如教育、医疗卫生设施方面的项目，对这样一些项目也必须去做，以解决西部地区的“瓶颈”制约，发达地区在这方面应作出自己的贡献。
三是研究开发落后区域的成功经验与做法，给落后区域开发以必要的政策扶持。这是我国应着力解决的一个问题。作为政府主导型国家，我们在这方面大有作为。自中央作出“西部大开发”的战略以来，已陆续出台有关的产业政策、区域政策、财政税收政策、金融政策、扶贫政策等予以扶持。政府可充分运用政府资源对西部大开发进行支持。政府资源集中表现为三大块，即财政政策、公共投资、经济杠杆。
在财政政策上，我国增加了中央财政用于转移支付的资金数额，并体现对西部地区的适度倾斜；增加国债用于西部改造项目、基础设施项目与环保项目的投资；国家在西部地区有选择地推出一批项目鼓励东部省、市的地方政府和企业向这些项目投资，项目投产后在一定时期内免征或减征所得税；对西部地区的矿产资源补偿费可扩大西部地区的分成比例，以支持其资源勘探和西部环境治理。
在公共投资上，向欠发达地区倾斜。近年来，国家重点建设项目向西部基础建设倾斜，如三峡工程、青藏铁路、西气东输、西电东送等。对作为全国性基地的西部资源开发项目实行投资倾斜，较大幅度增加矿产资源斟探投资，加大对西部地区国土整治与生态保护的投资力度；对西部地区发展有重要意义的跨省区的能源、交通、通信等国家重大社会基础设施项目，以国家投资为主进行建设等。
在经济杠杆上，利用产业、税收、货币、价格等经济杠杆进行调控。国家可依据发展状况公布“扶持产业”名单，在政策上给予优惠；还可以利用税收进行调节，如适度调高资源税的税率，西部为东部的加工工业提供了大量价格低廉的能源和原材料。资源税提高后，可通过资源型产品价格的提高，转嫁到资源的加工和使用环节，资源税新增收的部分可留给地方或全额返还使西部获得更多开发的资金。如借鉴德国开征“团结互助税”以筹集加快东部发展资金的经验，适时开征协调发展税，为加快西部地区的发展筹集资金。金融政策上，可利用提高贷款比重、确定信贷支持重点、增加信贷方式（西部开发债券、银团贷款方式等）手段支持西部大开发。
利用政府的公共资源，在东西发展的有关政策上给予倾斜，同时健全完善市场体制，重视市场机制的作用。积极调动和鼓励民间力量共同参与西部大开发，东西联动发展的实效就很明显。
［收稿日期］2003-5-19
标签：区域经济一体化论文; 经济论文; 江苏经济论文; 中国东部论文; 西部大开发论文; 中华人民共和国行政区划论文; 西部资源论文;