政府失灵及其防范，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1000-2456(2001)01-0043-06
一
在市场经济中，政府干预经济是为了矫正和弥补市场机制的功能缺陷或市场失灵。但是，政府为此所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。亦即政府在力求弥补市场失灵的过程中，又不可避免的产生了另外一种缺陷，即政府活动的非市场缺陷——“政府失灵”。目前，政府失灵已被公认为是一种客观存在的现象。对此萨缪尔森指出：“应当认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵。……当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”[1](p1189)具体来说，政府失灵的原因主要体现在以下几个方面：
1.制定和实施公共政策的制约因素导致政府失灵
政府对市场干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政管理措施来弥补和矫正市场失灵。而政府在制定公共政策时存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失灵。这些制约因素主要有：
(1)公共政策所追求的目标并不能代表社会大众的公共利益。政府在制定各项干预经济活动的政策时，都是建立在政府作为社会公共利益的代表、其行为目标与社会公共利益相一致的基本假定基础之上的。然而情况并非如此。从理论上讲，从一定的社会状况下的个人目标中推导出符合某些理性条件的社会目标，一般是办不到的。即使理论上可以办到，那么在制定与实施政策的实际过程中，也会存在较大的局限性。因为作为制定与实施政策的政府官员也是经济人，也要追求自身利益，政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织，而是将政府官员的利益内在化后作为政府利益来代表公共利益。由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位，使其在制定与实施政策时，往往会借社会公共利益之名行政府机构私利之实，这样必然会导致政府失灵。
(2)现有的各种公共决策体制及方式存在缺陷。以多数原则为基础的民主制是现代国家所采用的一种通用决策体制，它较之于独载或专制体制，是一种巨大的进步和更合理的决策体制。但是，无论是直接民主制，还是间接（代议）民主制都有其内在的缺陷。直接民主制中存在的问题有循环投票或投票悖论和偏好显示是否真实等问题；间接民主制中固有的问题主要是被选出的代表由于其“经济人”特性而往往追求自身利益的最大化，而不是选民或公共利益的最大化。现有的投票规则或表决方式主要有一致通过和过半数等。然而一致同意原则的决策成本太高，且容易贻误决策时机，更严重的是，“一致同意的投票制度将盛行于讨价还价和敲诈以及达不成任何实质性决议的拖延。”[1](p1182)；多数原则不可能是完全民主的，它将出现多数人对少数人的强制，“多数规则并不能保证帕累托方式那样的改善。……也许会导致‘多数人的暴政’”。[1](p1183)可见，由于公共决策的投票规则本身存在缺陷，据此做出的决策很难反映大多数人的偏好，必然会导致政府失灵。
(3)信息的不完全性导致政策的失效。政府在制定和实施正确的经济政策、有效干预调节经济运行过程的一个重要前提是，必须能够获得和掌握有关整个国民经济运行状况的全面、准确信息。然而，选民和政府官员所拥有的信息都是有限的，并且决策信息的获得总是困难、需要成本的，因而许多公共政策实际上是在信息不完全的情形下做出的，这就很容易导致决策失误和政策失效。对此，现性预期学派进行了充分的证明。
理性预期学派提出了自己的总供给函数：Y=Y[*]+h(P-P[,e])，式中Y为整个经济的实际产出水平，Y[*]为正常产出水平，h为常数，P为实际价格水平，P[,e]为预期价格水平。理性预期学派认为，如果货币当局的货币政策是事先公开宣传的，或者能够从货币当局过去的行为中准确加以预测，公众的预期价格水平P[,e]，就会靠近实际价格水平，此时实际产出水平Y就趋于正常产出水平Y[*]，政策保证了经济发展的稳定性；如果货币当局的价格信息捉摸不定时，公众的预期价格水平P[,e]就会偏离实际价格水平P导致实际产出水平Y偏离正常产出水平Y[*]，这样必然会导致经济波动。理性预期学派论述了不完全信息的宏观经济政策对于经济的稳定是无效的命题，这一命题被人们一般化后，变为政府赖以干预的不完全信息的宏观经济政策无效即政府失灵[2](p247)。
(4)政策实施和执行上的障碍。政策的有效实施和执行依赖于各种因素和条件。任何好的政策在实施和执行过程中，都必须具有相应的条件，主要有：必要的政策资源，包括财力资源、信息资源和权威资源；顺从的目标群体；正确的执行策略；合格的执行者；有效的沟通；正确的协调；适宜的环境；有效的监督；等等。这些因素中的任一方面或它们之间的配合出了问题，都可能招致政策失效。另外，在政策实施和执行过程中，由于中央和地方分权，中央与地方利益的差别，易发生“上有政策，下有对策”的现象，这必然导致政策失效。
2.政府机构的低效率导致政府失灵
由于政府是一个非市场机构，其活动属于非市场活动，其行为结果属于非市场产品。影响非市场产品需求和供给状况的原因是比较复杂的，而且许多因素难以从经济上进行度量，这就使得政府或非市场机构及其组织缺乏一种明确的投入——产出标准，这是与市场产品完全不相同的特性，正是这一特性导致了政府机构活动低效率，并且这种低效率是从政府机构本身的性质和活动方式之中产生的。政府机构效率低下的原因是多方面，概括起来主要表现在以下几个方面：
(1)政府机构的工作人员缺乏竞争机制。在存在竞争性选举的政体中，竞争也是比较缺乏的，因为在民主政体中由选民直选的政府官员在政府工作人员中只占很少的比例，相当多的政府官员因没有选票的约束或竞争机制而缺乏改善行政效率的动力。公务员受终身雇佣条件的保护（某些国家的政府工作人员也是如此），而缺乏努力提高工作效率的压力。而且政府作为提供公共服务的唯一非市场机构，不存在替代性，提供公共服务的各部门之间也不存在竞争性。虽然政府机构中唯一存在的压力是撤职或升迁，这在一定程度上能够保证工作人员的工作积极性，但是，政府机构的人员是一种金字塔形的结构，政府工作人员都升迁的机会事实上是有限的，而且当职位升迁制度缺乏公平竞争机会（如论资排辈）时，这种升迁的压力也将会降低甚至消失。可见，缺乏竞争机制的政府机构是难以保证其工作高效率的。
(2)政府机构缺少降低成本的激励机制。政府机构的活动一般不以盈利为目的，而以实现政策目标为主，因而政府许多活动大都不考虑成本，即使要计算成本也很难从量上进行精确的计算。除此之外，西方各国长期受凯恩斯主义理论的影响，各国政府大多实行赤字财政政策，其财政预算的约束也可以轻易突破。这就使得政府机构的工作人员及其所提供的公共服务与公共物品往往超过社会资源最优配置时的所需数量，造成社会资源的极大浪费。另外，政府所属各部门的工作具有一定的垄断性，这就使得政府各部门能够利用这种垄断地位在提供公共服务时，可以在相当程度上降低服务质量（政府部门服务质量差是普遍现象），提高服务价格（如多收费、乱收费、乱罚款均属于变相提价），于是，政府部门的实际运转费用大大超过社会所应该支付的费用，增加了政府机构的运行成本和社会负担。
(3)政府机构缺乏监督机制。在市场经济中，政府是非市场组织，因而市场中存在的各种经济约束对政府大多失效。为了制约政府，有效地发挥政府的经济功能，人们设置了各种监督机制。如设置民意代表的政治监督机制，保证政府部门的运行效率；设置司法机制，制约政府的不正当和不作为行为，使其依法行政；设置审计机制，对其进行财务审计，等等。这些监督很可能因为监督机制不健全和监督信息不完备而失去监督的效力与作用。其原因在于政府部门对其所提供的公共服务有着自然垄断性，因而可利用自身所处的垄断地位来封锁一部分公共服务及物品所涉及的有关资源和成本信息，而监督仅凭被监督者提供的材料去实施监督，很可能被监督者所蒙蔽和操纵。更有甚者，如果监督者与被监督者平级或在被监督者的行政管辖下，则会造成监督部门无法有效地监督被监督者。可见，缺乏监督机制的政府机制必然会导致低效率的普遍存在。而政府机构的低效率又是“政府失灵”的重要原因之一。
3.政府行为的内在效应导致政府失灵
政府机构及其官员在以追求公共利益或社会福利为借口的同时，力求实现自身的组织目标或自身利益的现象，被人们称为政府行为的内在效应。美国经济学家查尔斯·沃尔夫指出，所谓内在效应也就是公共组织机构或非市场机构自身的目标，是公共组织机构用以评价全体成员、决定工资、提升和津贴、比较次一级组织以协助分配预算、办公室、停车管理的标准，是指导、规制和评估机构运行和机构人员行为的准则。内在效应或机构目标是使机构中的全体成员发挥最大机构职能的重要因素。内在效应使政府机构在非市场活动中不断扩大机构规模即提高机构运行成本，使其高于技术上的成本，导致较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非市场缺陷[3](p58-60)。政府官员可能具有的目标为：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权”[2](p239)。而且，有更多的支配权力，就可以控制更多的领域，而随着支配权力的增大和控制领域的扩展，政府的地位得到巩固和加强，政府官员的收入、地位也随之提高[4](p156)。
我们可从官僚机构、利益集团和立法机构的“铁三角”的存在及其相互勾结来分析政府内部效应的产生及其危害。作为公共政策制定与执行者的官僚机构及其官僚也是按照“经济人”模式行事的，他们的目标是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和轻松的工作以及各种附加福利，这可以通过扩大机构的规模及增加人员来实现。这就是目前政府机构存在的一种普遍现象：无论政府的工作是增加还是减少（即使无事可做），政府机构及其人员的数量总是按一定比例增大。在这种情形下，要使政府机构的自身利益目标不降甚至有所增加，官僚机构的预算收入必然增加，这就使得官僚们的自利效用最大化行为最终表现为“预算收入最大化”。于是在整个预算过程中，就必然发生以立法机构为一方和以官僚机构为另一方的关于预算的讨价还价——官僚们总是要从立法机构中获得更多的预算收入；而在官僚背后的是各种特殊的利益集团，它们都是不同官僚机构的服务对象，都希望官僚机构争取更多的预算收入，以获得各种利益和好处。另外，作为立法机构的官员也不是中立的，他们是在各种利益集团的支持或赞助下当选的，当选后也必须为充当赞助者的特殊利益集团服务。在这种“铁三角”关系中，虽然各自追求利益的最大化，但有一点是共同的，即力争增加官僚机构的预算收入。正是由于这种“铁三角”的作用，使得政府预算总是呈现不断增长的趋势，而不管公众是否需要更多的公共服务和产品，都会造成政府行为目标与社会公共利益和福利目标的差异，从而导致政府失灵。
4.政府机构及其官员的寻租与腐败导致政府失灵
租金是指某种资源由于产权垄断或经营垄断而产生的超额收入。所谓寻租是指由于政府的无意创租、被动创租和主动创租可使经济中产生巨额租金，经济人通过各种政治的、经济的、合法的、非法的手段从政府官员处获得某种垄断特权或者是政府机构及其官员直接凭借其垄断特权而取得的非生产性利润活动。政策干预和行政管制，如进口配额、生产许可证发放、物价管制、乃至特定行业从业人员的数量限制等，均可能产生超额收入而出现寻租活动与现象。寻租活动的特点是利用合法或非法手段去取得占用租金的特权。在发达国家，寻租主要表现为分利集团通过合法的院外游说、政治捐款等活动促使政府被动创租，并争取占有租金的垄断特权；在发展中国家和处于转型期的国家中，寻租则主要表现为非法的行贿、受贿、索贿等腐败现象，以取得政府无意创租和主动创租所形成的租金。
寻租活动的危害是多方面的，它会直接干扰和影响社会的经济发展。从经济角度来看，寻租与腐败的消极作用可归纳为10个方面，即资源人为紧张、流通环节增加、物价层层上涨、生产成本上升、国家资金流失、国家收入减少、劣质产品充斥、国家计划受阻、经济管理失衡和经济政策走样。另外，寻租和腐败对社会的危害也是相当严重的，如孳生了社会上的既得利益集团即靠寻租起家的分利集团；毒化了党风、政风和社会风气，腐蚀了干部队伍和人们的思想灵魂，造成了部门与行业的不正之风；瓦解了社会的规范体系，破坏了社会公正、公平、公开竞争的原则；严重损害了政府的形象，动摇了人民群众对党和政府的根本信任。可见，寻租与腐败必然会导致不同政府部门及其官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本，妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政的原则性和运转速度，甚至危及政权稳定的政府失灵后果。
导致“政府失灵”的原因较多，但从以上分析我们可以得出一个结论，即市场失灵需要政府进行干预和调节，然而市场解决不好的问题，政府未必能解决好，甚至有可能使得事情变得更糟。正如沃尔夫所说：“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷并不比创造一个完整的、合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。换句话说，在‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务[3](p34)”。
二
既然市场经济不能缺少政府的干预调节，而这种干预调节行为又存在种种缺陷即政府失灵，因而必须采取一系列积极有效的对策和措施，来防范政府失灵现象。
1.建立健全法律制度，规范政府行为
首先，通过立法来建立政府政策制定的规则和约束制度，使政策方案更合理，减少或避免公共决策的失误。其次，通过立法来严格划定政府活动的范围，使政府只能采取合理和适度的方式来干预调节经济。政府干预经济的活动方式，决不能简单地替代或否定市场机制的作用，而是要尽可能发挥市场机制的作用，并要始终保持与市场机制作用相一致的原则。即使政府干预方式合理，其干预调节也要有一个合适的“度”，这样才能达到预期的目标，如果政府干预过度，不但不能矫正市场偏差，反而会破坏市场运行的正常秩序。其三，通过立法对政府在财政预算及公共支出方面加以约束。政府扩张及浪费的集中表现是政府行政经费或公共支出的扩大趋势，政府机构的不断扩大和人员的不断增加最终也体现在经费的增长之上。因此，要有效地抑制政府的扩张和浪费，必须对政府在财政预算及公共支出方面进行立法，建立平衡预算、税制选择、税收支出的限制措施来约束政府的财政预算及公共支出方面的特权，以规范政府的行为，抑制政府的扩张。
2.遵循效能原则，选择最佳政府规模
一个政府规模的选择是否合理，其判断标准可能有很多，但是，最重要的是这个政府机构能够在保持廉价的基础上高效运行的效能原则。效能原则不仅表现在对控制过程有很高的权威和很强的力度，而且表现在控制的高效，即令行禁止，言必行，行必果。
遵循效能原则选择最佳政府规模，可运用一个简单的理论模型来决定。在这个模型中（见图1），政府最佳规模应是边际政府交易成本和边际市场交易成本、边际制度收益和边际制度成本分别相等的那一点上[5](p61-62)。
模型A给出了互替性政府最佳规模的选择。左纵轴代表边际政府交易成本，即某项交易由政府执行时所额外增加的成本；右纵轴代表边际市场交易成本，即某项交易由市场执行时所额外增加的成本。横轴表示所有交易活动，从左至右，表明由政府执行时成本渐增的交易（逐步趋向政府失灵的某些交易）：从右至左，表明由市场执行时成本渐增的交易（逐渐趋向市场失灵的某些交易）。M[,1]点为政府和市场分界点，M[,1]的左边表示边际政府交易成本大于边际市场交易成本，则该项交易应由市场执行，反之由政府执行。因此，在市场与政府互替性交易情况下，政府的最佳规模应为O[,1]M[,1]。模型B给出了互补性政府最佳规模的选择。纵轴表示边际制度成本或边际制度收益，横轴表示政府执行的交易量。边际制度成本表示某项交易提供制度安排所额外增加的费用（公务员工资等）。边际制度收益表示由于该项制度的安排所带来的额外好处（安全、公平等）。在M[,2]点，边际制度收益等于边际制度成本，因此，OM[,2]为互补性政府的最佳规模水平。由于现代市场经济，特别是我国社会主义市场经济是政府和市场互替性与互补性相互交融的一种混合经济制度，因而，政府的最佳规模水平应是O[,1]M[,1]+OM[,2]。
依据效能原则，调整政府部门职责权限，明确划分部门之间的职责，防止部门职能不清和相互重叠，杜绝人浮于事、官潦主义和文牍主义，按事设岗、设职，选择政府机构和管理部门的最佳规模，不仅有利于降低行政成本与提高管理效率，而且有利于克服因多头管理和政出多门等所造成的政府失灵现象。
3.引入竞争机制，提高政府机构效率
提高政府机构效率的关键，是在各级政府机构内部建立竞争激励机制，把市场竞争原则引入到非市场组织的政府机构之中，真正实现“择优上岗”，并在一定程度上把决策者的决策权限与个人对决策后果承担的政治、经济责任联系起来。通过引入竞争机制，使公共部门的权力分散化，打破政府独家生产或提供公共产品或服务的低效率垄断。可以将某些由公共部门提供的服务承包给私人企业去经营，其效率将会有较大改善。另外，应强化各地方政府之间的竞争。尽管各级政府机构及其官员都有局部利益和个人私利，但是，只要在政府机构内部建立一套有效的激励机制，防止和纠正其内部成员和不同组织之间的不合理行为，协调他们的利益关系，就可以使政府机构组织及其成员的目标符合或接近社会公共利益目标。
4.转变政府管理方式，提高政府行政水平
科学的政府管理方式，必须构建于新型的政府行为理念和政府行为方式之上。具体而言，首先要转变政府职能，要以服务导向代替传统的政府中心主义，政府应该是为市场和企业提供服务、信息、协调社会秩序的角色。其次要将传统的直接控制、直接经营转变为间接调控为主的管理模式，而政府利用法律手段和运用利率、税率、汇率等经济杠杆，统筹规划，信息引导，为企业提供服务和检查监督，使企业能够按市场提供的信息组织生产，使企业获得充分的人事管理权、投资管理权、市场营销权和收入分配权等生产经营自主权。
在市场经济条件下，要发挥政府的积极作用，科学的政府管理方式不可缺少，而政府行政水平的提高亦十分重要。提高政府机构行政水平，主要应从以下几个方面着手：一是增加行政管理人员的法律意识，加快从“人治”向“法治”、“法制”向“法治”的转变，适应于以水平协调和平等协调为特征的市场经济。二是及时提供具有真实性和权威性的市场信息，让企业能够获得完备或较完备信息，使得企业据此信息作出决策得到的效率能够达到或接近帕累托最优决策效率。三是提高政府公务员理论素质和决策智慧，要求行政人员在知识、经验和能力等方面不断提高，使得他们在行政决策上都能完全凭智慧行动，而非想当然地主观随意行动。四是加强廉政思想教育和道德意识培养，减少政府决策者在决策过程中受个人利益和机构利益的影响，增强行政决策和行政行为的公平性，树立政府的权威性。
5.强化事前监督与事后惩罚机制，对政府实施有效的社会监督
政府机构及其官员都把握着重要权力，如果没有监督与约束机制，权力就会变成谋求个人及组织私利的手段，而偏离社会公共利益目标。从外部来看，社会监督与约束包括公众监督与约束，新闻媒介的舆论监督与约束，以及社会组织的监督与约束；从内部来看，主要是政府机构从上至下的纵向监督与约束和同级机构的横向监督与约束，这种内部监督与约束机制必须设计出一套既科学又严格的管理制度和制约规范的防范措施，否则就会出现上级监督不到，同级监督不了，下级不敢监督，群众无法监督的局面。
对政府实施有效监督与约束的具体措施，就是要强化事前监督和事后惩罚机制。事前监督就是要提高公共权力运作过程的透明度，包括公开政府机构及其人员的权力权限和活动范围，公开听取各个方面关于公共政策和决策的陈述意见，公开政府财政预算与支出，公开政府官员收入水平及其财产检查制度，公开政府官员升迁与辙职、聘用与淘汰制度，等等。事后惩罚就是对政府机构的行政官员的违法、违规行为从重从严惩处，分别给以党纪处罚、行政处罚、经济处罚和刑事处罚。事后处罚机制的作用在于提高政府机构行政官员违法、违纪活动的私人成本，影响其成本——收益关系，使其成本期望值大于收益期望值，使政府官员放弃违法、违纪行为而降低政府失灵的发生率。
最后，值得一提的是，政府失灵的防范是相对的，事实上不可能完全消除，就像市场失灵的防范一样，防范的结果又会产生一些新的问题。对此，西方一些经济与政策学家着手从经济与政治整合研究途径来综合防范市场与政府失灵，这无疑是一个新的启示：从经济学的角度看，把政治制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当做经济过程的一个外生变量而将其排斥在经济学体系之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是政府对经济的巨大影响，政治过程与经济过程相互交织的现实；从政治学的角度看，从经济学的方法入手分析政治问题，为政治学的研究提供一个新的视野、新的研究途径，是对当代政治学研究方法或途径的一种有益的补充。
收稿日期：2000-09-04
标签：政府失灵论文; 公共政策过程论文; 边际收益论文; 行政监督论文; 有效市场论文; 社会因素论文; 边际收入论文; 目标成本论文; 边际效应论文; 决策能力论文; 活动执行论文; 经济学论文; 行政部论文;