双重合约下的农地使用制度——论中国农地的“确权确地”和“确权不确地”制度，本文主要内容关键词为：确权论文,农地论文,制度论文,合约论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
出于促进农地顺利流转的直接需要，在明确家庭承包权的前提下，中国农地的具体使用已日益明显地分化为两种制度：“确权确地”和“确权不确地”。前者的实质是仍然由农民分户具体使用；后者的实质是由农地组织具体使用，因为只有由组织使用才不需要“确地”，而在中国现实中，这些组织包括“村组”、农地股份合作社、企业等，以及通过上述组织实行的“承租返包”或“返租倒包”等形式。
以效率及公平为标准，对于如何选择上述两种制度，在实践和学界都引起了激烈的争论。其中多数解释都仅在农业内部寻找理由，例如规模经济、资产可分性、土地保障、农村行政权力、农户自由权利等方面。然而这些解释并不能支持建立农地组织，从而也就不能真正解释不建立组织而是农户分散使用农地的行为。
另一方面，学界有一种意见是从农业外部寻找农地组织产生与否的理由，如非农产业等，笔者赞成这种意见，并认为这种意见还需进一步深化、一般化和形成系统理论框架。因此笔者认为，农地组织产生与否的真正理由，应当从农业成为弱质产业这个根本问题上去寻找，进而应主要从农业外部，主要是农业内部和外部的关系方面深入探寻。应指出，本文中的农业主要指种粮等最普通、最传统的农业，是解决最基本生存的农业，用于同非农产业、非粮产业相区别。
既然从农业的内、外关系出发，就必然论及合约问题。本文认为人们之间的关系都是合约，鉴于任何交易与合约都具有不同程度的外部性，那么一切合约都是内部合约同外部合约相结合的双重合约，双重合约中的内外合约相互影响并在一定条件下相互转化。我们将农业或农地制度内部的关系称为内部合约，将它们外部的关系称为外部合约，于是围绕农业或农地制度就存在若干不同的内外双重合约。本文的主要思路，就是以双重合约为新的理论框架，以解释分别产生确权确地合约与确权不确地合约的理由，并研究这些合约产生和转化的条件。
本文的结构安排，除第一节引言外，第二节回顾各种文献对于农地具体使用两种制度的各种解释，从而整理本文自己的思路；第三节讨论了双重合约的一般理论和一般组织的基本特征；第四节讨论了农地尤其是中国农地的双重合约，包括外部合约，以及对内的确权确地和确权不确地合约；第五节讨论了上述合约产生及转化的条件；第六节讨论了在中国国情基础上，两种农地制度的发展趋势；第七节是结论。
二、文献回顾及评述
围绕农地确权确地和确权不确地的两种使用制度，亦即围绕农地选择建立或不建立组织的理由，许多学者展开了热烈的讨论。
（一）农地生产是否存在规模经济
建立农地组织即实行确权不确地制度的一个主要理由，是为了获得规模经济，为此就农地生产是否存在规模经济展开了争论。一些学者认为农地生产存在规模经济，并主张走农地使用规模化、产业化道路，即走通过扩大耕地面积替代劳动的机械化技术进步的路径（刘凤芹，2006）。
相反，另一些学者否定存在农地规模经济。普罗斯特罗直接质疑中国农业推进规模经济的政策（普罗斯特罗，1996）。彭美玉、田淼（2005）则明确提出“农地规模无关论”。林毅夫（2000）、罗必良（2000）、刘凤芹等主张走依赖生化技术进步的土地节约型农业发展道路（刘凤芹，2006），即认为不是农地规模经济，而是增加劳动和科技投入替代土地，是适合中国的路径。林善浪认为，劳动生产率随着农地规模的扩大而提高，土地生产率随着农地规模的扩大而降低；中国农业发展要经历相当长时期提高地均生产率即小规模生产的第一阶段，才能进入提高劳动生产率的第二阶段（林善浪，1999）。
（二）中国当前农地使用是否需要选择组织
温铁军（2005）认为在有条件的地方发展农地股份合作制等形式，是中国农村的伟大创造。徐忠爱（2009）认为，“股田制”农民合作组织和“承租返包”经营形式是适合中国国情的制度结构及实践中的成功运用。
另一方面，罗必良（2000）则认为土地股份制的试验受到需要经济高度发达、非农大幅转移、地价上升等条件的严格限制。傅晨（2007）指出农地股份制存在5个弊病。而普罗斯特罗等（1996）则直接批评中国和世界其他地方集体农场的业绩均为不佳。秦晖（2009）尖锐地指出，地方政府如此喜欢现在的集体，是“一切行动听指挥的集体”，而不是理想的“拥有集体谈判能力的集体”，因而目前的“模糊产权、促进流转”不是好办法。他的意思是在现在条件下不适合选择农地组织。向国成、韩绍凤（2007）从“间接定价理论出发”，认为内生交易费用最低的是发展家庭农场。
（三）从资产可分性和自然技术特点看是否选择组织
罗必良从自然条件和农业技术特性出发，认为农业生产具有一定的分散性；他又指出资产的可分性越强，资产属性的度量成本越低，越适宜于个人所有与个体使用，反之则反（罗必良，2000）。
（四）从人地关系和社会保障看是否选择组织
温铁军认为，中国基本国情的两个基本矛盾，是人地关系高度紧张和城乡分割对立的二元结构问题愈演愈烈，使得随人口增加导致农地日益分割细碎而无法与市场接轨；为了起码的生存保障，普遍出现了农地福利化趋势，因而必然形成“均分制+定额租”的农地制度；农地既成为社会保障基础，就很难完全体现市场经济优化配置的效率原则；因此农业合作经济组织，只能搞产前、产后的，绝不能搞产中、生产型的（笔者注：意即不能直接搞农地生产），并且不能引入工商企业承包农地（温铁军，2005）。姚洋指出，要政府或个人付费来承担中国7亿农村人口的社会保障，在短期内是不可能的，因此中国目前以均分土地为特征的农地制度，（在农村）不失为对现金型社会保障的一种有效替代（姚洋，2004）。
陈锡文针对一些地方以社会保障为由建立农地集体组织，指出：普遍来说，以社区为单位保障，不仅没有能力，而且不能均等化；为此许多地方政府的主要任务不是运用自己的收入提供公共产品，而是如何正确使用上级政府提供的转移支付资金的问题（陈锡文，2005）。
以上观点大都认为，鉴于农地以保障功能为主，因此，仍应以家庭具体使用为主。
（五）从农民的自由选择权看是否选择组织
秦晖（2003）认为，农地究竟是分户还是由组织使用，完全是农民应有的自由选择权利；他认为，农户的自发流转会将细碎化的无数插花条田，逐步调整为接近“最适宜农户”的独立农庄。林毅夫（2000）、周其仁（1995）指出，过去农户失去自由退出权，是中国公社组织失败的主要原因。换言之，是否参加农地组织应让农民自由选择。曹阳（2007）则指出，是否选择组织，取决于对经济安全和个人选择权利的权衡。
（六）从行政干预看是否选择组织
许多人反对选择组织的一个重要原因，是在中国农村现实中，组织总是政社合一与行政强行干预的产物，而行政干预必然产生寻租，同时丧失公平与效率。例如陈锡文指出，返租倒包等形式，是运用村集体为中介，将农户承包地集中上收给大户或企业，再返租给部分农户；在上述过程中干部、大户和企业获得寻租利益，农民不但租金受损，而且丧失了经营自主权和主体地位（陈锡文，2008）。
（七）认为选择组织取决于诸条件的综合作用
贺振华综合了决定土地是否流转（笔者注：这是选择组织的前提）的若干因素，并指出仅是土地流转（笔者注：从而建立组织）不会提高土地生产效率，除非增加新的生产要素或有了质的提高（贺振华，2003）。钱忠好（2005）认为影响农地流转有土地产品价格等多因素的综合作用。姚洋认为，农地制度变迁取决于两个条件，一是要素相对丰度（援引诺斯、托马斯等的观点），二是村庄内部集体决策过程；他认为仅据前一条件，则相对丰度同农地个人化的关系是线性的，但在两个条件的共同作用下，这一关系则可能是倒U型的；对农地制度的评价和选择应综合包括稳定性、资源配置、社会保障和失业保险、公平和不可剥夺的权利、农民的自发选择，并将福利经济学各原则加总（姚洋，2000）。
（八）非农、非粮产业和农业外部效应对选择组织的影响
一些学者认为，三农问题的根源和解决办法不在三农自身，而在三农外部。温铁军指出，目前中国农业本身已成为真正的“负值产业”，因此，用17％的产值所产生的收益和税费，去为70％的人口提供公共产品这本身是不可行的（温铁军，2005）。对此林毅夫则说，目前中国还没有达到工业反哺农业的阶段（摘自孙居等，2007）。王小映则指出：土地股份合作制的兴起，主要是高度工业化、城镇化和经济快速发展导致的土地增值和潜在增值效应导致的（王小映，2003），他有针对性地揭示：农地组织产生的原因，不在农业内部而在外部。
综上所述，目前大多数观点不支持农地确权不确地即组织的建立。首先，农地规模经济是否存在本身就是疑问。其次，即使存在规模经济也有国情是否适用的问题，人少地多需优先提高劳动生产率的国家，同人多地少、需优先提高土地生产率的国家，它们对农地规模的要求就不同。况且，即使要扩大农地规模，大多数国家也采用家庭农场方式，因为公司型或集体型农地组织缺乏效率。再者，一般条件下农地资产具有可分性，以及农业生产的自然、技术特点，这方面均不支持建立农地组织。还有，社会保障之说也不支持建立农地组织，因为大多数农村集体自身非农产业弱小，都无力通过发展非农产业创造收入，而漫长的城市化过程又滞留了大量农村人口；这样大多数农村集体都无力为本村农民提供社保和公共服务，故只能以现有每个农户均分土地作为起码的部分保障。最后，农民自由权利尤其退出权更不支持建立组织，因为农地组织比单个农户经营削弱了退出权。还有，综合性的意见也尚未明确指出，究竟何种变量是主要的解释理由。总之，既然上述观点不支持建立农地组织，换言之没有明确找到建立农地组织的理由，因而也就同样没有明确找到不建立组织，而由农户单独经营的理由。
同时在上述文献中，关于发达地区农村有较强的非农产业，这对于选择组织具有一定解释力，但仅有这一条是不够的，除中国外的其他国家，它们也存在类似的发达地区，其农村也未导致农地组织产生。其次关于行政干预对于选择组织也有一定解释力，然而仅有这一条也是不够的，中国的发达和不发达地区农村都存在很强的行政干预，而事实上只有部分发达地区建立了组织，并且中国包括不发达地区在内的大部分地区都没有或很难建立组织。看来，应当在包括上述两个主要条件在内的诸条件的共同作用下才能形成农地组织，否则只能是分户经营。
然而在上述文献中，仍有王小映、温铁军等对于农业外部因素的讨论给我们提供了启发。笔者赞成这种观点并认为有待深化。事实上，农地组织产生与否的理由，应当从当代农业属于弱质产业这个根源上去寻找，即从农业与外部，或农业的内外部关系方面去寻找，这方面还有很大的研究空间有待开发。本文试图对此进行新的探索，尤其是从相对价格较高的非农产业带来的土地级差地租方面寻找，以期从更深层面上破解分别产生两种农地制度的理由。
三、双重合约的一般理论和一般组织的基本特征
为了在新的理论框架中讨论农地使用的两种制度，即农地组织产生与否的理由，我们需要进行必要的理论准备。
（一）双重合约的理论
现代学术界对于深层次的组织结构研究，一般都归于合约问题，其实质都是解释人类相互间的关系。登姆塞茨说：外部性问题的根源在于稀缺性导致的对资源使用的竞争性需求（Demsets H.,1982）。这自然包括了市场和非市场两种资源的使用与争夺方式，这表明资源稀缺性使人们相互间发生影响，由此产生了人与人之间的关系。经济社会现代化和资源稀缺同时发展，由此，人们的专业化分工越发达，人与人之间的关系就越复杂。复杂的主要表现是关系多维化和网络化，现代人类的关系成为巨大的复杂网络。这样人们不仅同自己“内部交易”的人发生关系，而且还同“内部交易”以外的其他人发生关系和交易；所谓“内部”就是当事人主观目标的想要与之达成交易的对象，但不包括客观上当事人同其他人不可避免地发生“额外”交易的对象。例如养蜂人通过养蜂获取蜂蜜，他主观上需要同蜂具供应商、土地出租者、蜂蜜采购商等发生内部交易，但客观上养蜂通过对果树授粉给果农提供了“额外”帮助。
上述表明，经济学早已提出的外部性问题，其实就是同上述“内部交易”以外的其他人发生关系和交易的问题。虽然庇古等早年提出的外部性仅是单方面的影响，并将它看作仅仅是由政府非市场手段解决的问题。但科斯开创性地将外部性问题解释为双向交易，并且是可以由市场自由交易解决的问题（Coase,1960）。这就启示我们，除了人们的内部交易是双向交易，并且可以是市场或非市场的交易（广义的）之外；那么第一，人们的“外部性”的其他关系也都是双向的从而是双向交易；第二，这种外部性交易既可以是自由市场式也可以是非市场式的。这表明，把外部性产生的交易问题加以研究并赋予更加完整的内涵，就显得更有必要和重要了。
由于上述所有的关系都是双向交易，则必然在达成后都会产生合约关系。那么人们除“内部交易”的合约关系以外，还存在由外部性产生交易的大量其他合约关系。可以称“内部交易”的合约为内部合约，而称“内部交易”以外的其他（也即“外部性”的）合约为外部合约。由现存的人类关系可知，事实上任何一个合约在结构上都是一个双重合约：每一个内部合约同时都伴随着密不可分的外部合约。用博弈论的话说，每一个博弈都是双重博弈，每一个内部博弈同时都伴随着密不可分的外部博弈。当然从宏观来看任何一个合约的内外都是相对的，那么，每一个双重合约的内外合约是依据什么划分的？一般经济学教科书都指出，外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响。斯密的著名论断早就指出：虽然人们都在追求各自最大的利益，却都被一只看不见的手指挥着，去达到一个非其本意的目的，即全社会利益的增进（斯密，2007）。这些都表明，属于行为的内部性还是外部性，是由主观目标选择决定的。换言之内外合约的划分是由主观目标确定的。
还应指出由于外部性同内部交易密不可分而对后者产生影响；则双重合约之内外合约密不可分，外部合约对内部合约具有重要影响，同样外部博弈对内部博弈也产生重要影响。可见，外部合约的达成与否、性质如何，对于内部合约的实施至关重要，因为外部性影响如不解决则内部交易难以继续。同内部合约一样，外部合约也可从相似角度来分类。首先外部合约可从（广义的）公私产权性质来分类。以是否具有排他性作为区别公私合约的判别标准，外部合约也可分为以下两类：一是排他性的外部合约，就是内部合约的缔约人再同外部其他人达成的排他性的、界定产权的私人合约，亦即市场合约；二是非排他性的外部合约，就是内部合约的缔约人同外部其他人达成非排他性的、不界定产权的公共合约，亦即非市场合约。其次，外部合约也可以从有形（或正式）和无形（或非正式）来分类。等等。
以上关于双重合约的理论，它是为破解中国当代产权同市场结合之谜，由笔者在2002年独立地提出内公外私产权时而开始形成的，其主要含义是：以是否具有排他性定义公私产权的区别，公私产权分别是签订了非排他性和排他性契约的财产权利。从资产角度说，任何社会生产组织的建立都是由出资人分两步达成的契约而建立的。在它建立过程中若第一步是由出资人一起建立了全部或部分的非排他性公有契约，而第二步是由他们作为整体对外，共同和社会其他人建立了排他性私人契约（最简单的如工商登记）；那么，所构成的产权其内部拥有公共或部分公共因素，而对外具有私人产权的排他性，从而能同市场结合。对外具有私人性而内部拥有公共或部分公共因素的上述产权，称为内公外私产权或部分的内公外私产权；而后者也称为公私合营产权（何晓星，2002）。
笔者接着扩展了内公外私产权理论的适用范围：在古今中外，具有或部分具有内公外私本质特征的社会生产组织都是非常普遍的重要存在，除具有这种特征的企业、单位、团体、村庄、城市、地区、部门、行业、社会群体，还有国家、民族、家庭、合伙企业等“组织”，都具有或部分具有内公外私产权。现实中多数单位组织都属于内部公有程度不一的部分内公外私产权，并已运用这一理论解释中国经济许多方面的重要现实问题（何晓星，2003）。
虽然上述内公外私产权的理论实质上早已包含着内外两个合约构成的双重合约理论的核心思想，但笔者在2009年2月仍然正式提出了双重合约这个概念，并加以系统阐述，同时将其明确上升到所有一般合约（何晓星，2009）。本文就是进一步完善笔者的双重合约理论，并在此基础上分析中国的农地制度。
（二）关于一般组织的基本特征
上述双重合约理论指出：按合约的公私性质来分类，所有的合约即双重合约都可以归为以下4种结构：内公外公合约，内私外私合约，内私外公合约，内公外私合约。其中完全的内公外公合约，每一个行为人都如同全国国营大工厂中的一个车间或班组，没有任何独立性，不能称为组织。完全的内私外私合约，行为人对内对外都受市场机制的完全支配，因此不是组织而是个人。内私外公合约，是许多交易主体之间达成排他性私人合约，表明它们在内部是互相竞争的市场关系；而它们对外是分别由各自而不是共同地同外部某个交易主体达成非排他性的公共合约，致使这许多对公共合约是互相分割的；可见从对内对外两方面看，内私外公合约并不具备一般组织的通常特征：集体行动、合作剩余、合作成本等，各交易主体仍具有完全的独立性，因此它们达成的这种双重合约不能称为组织（何晓星，2009）。
因此，只有内公外私合约，对内产生合作剩余，同时内部又难以界定产权，这使得产生组织有必要而不可避免；另一方面这种双重合约作为整体对外又具有独立性，能够参加市场和交易竞争，能够在市场上生存，故而可以成为组织。因此笔者指出，在双重合约以产权性质分类的所有4种结构中，只有内公外私或部分内公外私结构的双重合约才是组织的基本特征并可定义为组织。构成组织的内公外私双重合约产生于以下条件：对内达成公共合约的收益大于成本，对外达成私人合约的收益大于成本。在大多数情况下，组织对内对外都分别是公私混合结构的性质，然而只要双重合约拥有部分的内公外私性质就已具备组织的基本特征，只不过其组织化程度随着这种内公外私反差性质强弱而高低不同；从非组织到完全的组织是组织化程度连续递增的一个谱系（何晓星，2009）。
总之，建立组织就是要达成内公外私（双重）合约，为此就要满足对内达成公共合约，而对外达成（广义）私人合约的条件。按照一般理论逻辑，达成一个合约，应有必要和充分两个条件的共同作用。界定一处产权，其必要条件为要素的相对价格（如诺斯、托马斯、登姆塞茨等所言，是相对丰度或稀缺性），换言之是合约的“剩余”条件；其充分条件为界定产权的成本，正如巴泽尔（1997）所言，公私产品的真正区别在于，人们是否有足够低的交易成本来实施排他性的权利，换言之是合约的成本条件。总之，达成双重合约的剩余和成本两个条件缺一不可，若其中一个或两个条件发生变化，则双重合约性质就会发生变化，其中包括：原来能够产生的组织变得不能产生了。
四、关于农地使用制度的双重合约
所谓农地使用制度的双重合约分为以下两个方面。对外合约，首先就是在宏观上普通农业主要是种粮产业同外部其他方面（国家、工商业、市民等）的关系，其实质是同非农产业主要是非粮产业的关系；其次也指农地组织、村庄及它们的农业同外部环境（同宏观上一样）的关系。对内合约，就是指关于农地组织、村社及它们的农业在内部人们之间的关系，还有在同一微观村社内普通农业、种粮产业同非农产业、非粮产业（如果有的话）之间的关系。其中内外合约都有公共或私人合约之分，亦即非排他和排他之分，前者是互相支援或侵犯的非市场关系，后者是界定产权的、互相交易竞争的市场关系。
（一）当代农业何以成为负值产业的真正原因
对此目前学界主要有以下观点，它们从各自角度出发阐述了某些理由。
第一，农业受到气候、土地等自然条件制约，提高农业产品本身的产量、质量、附加值的技术迄今没有实质性的突破，仍然是靠天吃饭。但这不能充分解释，当代弱质的农业，为何在古代大部分的长时期是强势产业？我们知道，古代的农耕文明，首先是先进于更早的狩猎、采集及游牧文明，后来又优越于当时处于萌芽状态的工商文明。
第二，人多地少，土地作为不可再生资源只减不增，有限的土地面积难以承载无限增长的人口。但这不能充分解释，为何在人少地多的北美、澳洲、俄罗斯及部分南美和欧洲国家，其农业仍然是弱质产业？我们知道，它们的农业仍然享受着大量补贴。
第三，人少地多，农产品供过于求，谷贱伤农。但这不能充分解释，为何在人多地少、粮食供不应求的部分亚洲国家等，其农业仍然是弱质产业并享受大量补贴？
第四，农产品是完全竞争市场，经济利润为零，普通农产品附加值低，增产不增收。但这不能充分解释，上述情况古已有之，为何在那时还是优势产业？
第五，农产品关系人的基本生存，现代各国政府对农业大力进行干预，实行补贴，管制价格和农地面积等，扭曲了市场机制，从而在农业抑制了优胜劣汰市场机制，削弱了产业竞争力。这个解释也不充分，因为它颠倒了因果关系，事实是农业亏损是原因并在先，而补贴或干预是结果并在后。
第六，粮食等基本农产品属于人类生存必需品，故（需求）价格弹性低，这样由于技术进步导致农业供给曲线向右移动时，供求均衡点大大下移，导致供明显大于求使价格明显下降（萨缪尔森等，1999）。这个观点虽有一部分正确，但也有一部分是不能解释事实的：一是农业属于人类基本生存并具有较低价格弹性，是古已有之，那为何在古代是强势呢？二是农业的技术进步，迄今为止主要是在机械化方面的，而这并未使农业产量和附加值有突破性增长，总体上农业增长率远小于其他产业。三是，供大于求导致价格下降，这一解释之缺乏说服力已如前述。
笔者以“价格弹性”理论为前提，进一步提出普通农业比之非农产业的相对价格下降，是当代农业成为弱质产业的根本原因。笔者的论点如下：由于粮食等基本农产品属于人类生存必需品，使其价格弹性较低；但在古代人们的恩格尔系数较高，对农产品的需求相当高从而使其稀缺性也相当高，农业的地位非常重要；同时在古代，非农产业（早期如采集、狩猎、游牧等，后期如工商业等）的地位相对较低，人们对非农产品的需求比较低。这样在古代，农业较高的需求和原来较低的价格弹性产生较高的相对价格，非农产业较低的需求和原来较高的价格弹性产生较低的相对价格，即农业相对价格要高于非农产业。另一方面，农业的部分重要成本是由非农产业构成的，古代非农产业的较低价格也降低了农业的成本。总之在古代较高的相对价格和较低的成本，造成古代农业的剩余较多，产生较多的正外部性，表现为可以承担大部分的皇粮国税。
当代农业则明显不同。随着非农非粮产业的技术进步和高速发展，人类生活结构发生了重大变化，恩格尔系数大幅下降，这样人们对农业的相对需求大幅下降，导致在同样价格弹性及需求曲线，以及同样供给曲线条件下，农业的价格均衡点下移很多；同时，人们对非农产业的相对需求大幅上升，使其稀缺性上升，加之其原来价格弹性较高，导致非农产业的价格均衡点上升很多，这样当代农业比非农产业的相对价格下降很多。另一方面，非农产业较高的相对价格导致农业成本上升。总之由于当代普通农业较低的相对价格和较高的成本，造成当代农业的剩余大大减少，由此导致当代农业成为严重亏损的负值产业，造成严重的负外部性，体现之一为需要获得大量的国家补贴。事实上凡是发达国家的非农产业都比较发达，而其农业的相对价格都比较低。又如作为食物的粮食价格一贯较低，但一旦可用作生物燃料，即可能转作非农产业，则这部分粮食的价格迅速上涨并转为盈利。
（二）关于农地使用双重合约的历史演变
在古代，农地使用制度一般形成内私外公双重合约。由上可知这种制度对内形成私人合约，在农地可分性基础上形成农户分散使用，而一些国家的农地公社制，实际上其大部分土地仍属于由农户分散耕作的“份地”，对内方面类似于“确权确地”制度；同时对外形成公共合约，即向以国家为代表的非农产业等提供大量剩余。
在近代计划经济国家及当代俄罗斯，农地使用制度多数是内公外公合约。走出古代农业社会，人类经济制度分别向市场和计划两个方向发展。在实行计划经济的前苏联、中国等国家，农业对内订立公共合约，建立国营农场、集体农庄、人民公社、生产队、农业合作社等共同耕作使用的公有单位，属于“不确权不确地”的农地制度。农业在对外方面也订立公共合约，被迫向包括国家、城市和市民在内的非农产业提供大量积累。但这种对外公共合约，不是如古代社会一样因正外部效应主要提供农业剩余，而在行政强制下通过巨大的工农剪刀差，将农业维持生存的相当部分成本或尚存的所有一点剩余全部提供给非农产业。
前苏联计划经济时的农地制度在对外方面到后期发生了一些变化，主要是农业的外部效应由正变负，即由农业被榨取去支持工业，转为由工业反哺农业。然后俄罗斯在国家层面向市场经济转轨以来，农地使用制度没有发生实质性改变，基本上延续了计划经济时代的内公外公合约。在对内方面，原来的集体农庄虽然形式上私有化即改为“联合份额所有制”，但大多数农民仍然集体共同耕作使用农地，共享农庄的生产、服务设施和福利保障，退出农庄者很少，农庄改为分散耕作也很少，在对内方面类似于“确权不确地”制度；在对外方面，政府对农业和农庄仍然继续提供大量补贴（莱尔曼，沙盖达，2006）。笔者认为，俄罗斯目前这种内公外公合约农地制度，它的存在有其特殊的条件，一是宏观上非农产业对于农业仍保持较高相对价格，国家对农业进行大量补贴并通过传统的农庄而不是分散农户进行的；二是在国家大量补贴下，原有集体农庄保持庞大的存量利益，导致产生路径依赖。
在现代市场经济国家，农地使用普遍存在内私外公合约，如前述，这些国家农业的外部效应为负，从而长期接受以国家为代表的非农产业的稳定的大量补贴，使得农地对外达成的仍然是公共合约。对内而言，由于农地的自然特点与可分性，并由于私人产权制度的路径依赖，绝大多数市场经济国家的农地使用对内是私人合约。无论是北美、澳洲等较大规模的家庭农场，还是亚洲地区（以及像荷兰这样的欧洲国家）小规模的农户经营等等，它们的农地在本质上都是分户独立使用，对内方面类似于确权确地制度。
（三）当代中国农地使用制度的几种合约
中国自向市场经济转轨以来，农地制度从上述的内公外公合约开始转化。
早期农地的内私外私合约。在对内方面，中国农地全面实行了家庭承包，特别是农地的具体耕作使用也是分户的，即对内全面达成了无数个私人使用合约。这使中国农业基本恢复到自给自足、盈亏大致相抵的水平。在对外方面，随着国家非农产业的发展，国家提高了农产品收购价格，国家从农业提取的积累逐步减少（征地是一种局部问题），农业的正外部效应逐步降低，农业和非农产业之间从无偿支援、行政侵犯的公共合约，基本上转化为对外的私人合约，即边界界定比较清晰的互不侵犯、互相较少支援的私人合约。
当代农地的内私外私和内公外私合约。两种合约的对外方面，随着中国非农产业进一步发展，农业的相对价格进一步下降和成本进一步上升，导致农业日益亏损，使得当代中国普通农业如同世界普通农业一样成为弱质产业，其外部负效应日益增加。然而中国的国情同发达国家也有很大不同：非农产业虽然发展但仍不够强大，加之农业人口转移仍需长期过程而保持很大存量，因此非农产业及国家对农业的反哺和支援在长时期里仍然极为有限（特别是按人均计算），从而导致中国城乡二元结构仍将长期存在，即城乡之间仍将长期存在互相排他的私人合约。故而当代中国农地制度虽然外部负效应很强，但总体来说对外都仍然是私人合约。在不能受到外部的国家代表非农产业大量支援的前提下，对内来说中国当代农地使用产生以下两种制度，对内确权确地和确权不确地的两种合约。应着重指出，中国农地对内两种制度的前提也都是具有共性的“确（家庭承包）权”，但因对于农户的家庭承包权已具有共识，故在实践中更重要的具有实质意义的却是具有个性的两种具体使用制度：即是“确地”（分户）还是“不确地”（农地组织）使用农地。
第一种，内私外私合约的对内方面：确权确地合约，这意味着实行单个农户使用权边界清晰的分户耕作而不是建立农地组织。事实上目前在大多数普通农业地区，当地和村社的非农产业非常弱小，所谓调整农业结构的非粮产业也因市场自然风险和技术、资本条件受到很大限制，因而只能依靠普通农业和种粮产业生存。核心问题是在大多数普通微观村庄内部非农非粮产业相对价格低，不能支援农业、提供社保和公共服务，倘若建立农地组织也无法承载这些功能；换言之农业种粮产业同非农非粮产业无法依托土地建立公共合约只能建立私人合约，导致农户之间只能就农地建立私人合约，从而建立了确权确地制度的前提。因此许多农民在外出兼业打工的同时，农地流转后仍然只能选择分户使用，而目前在中国分户使用只能导致小规模的占有多数。正因如此，加之农民外出兼业打工具有很大的风险，为保持起码的生存条件，农户保持流转后的退出权即直接索回权也是必要的。具体来说，由转出农户同转入农户直接订立租赁或转包合同，合同期满如不续订则原地仍归原主。事实上微观村社内非农非粮产业相对价格较高的状况，以及由此产生的级差地租，只存在于少数发达农村而不可能普及于广大普通农村，因此中国大多数普通农业地区只能选择确权确地制度即对内私人合约。
第二种，内公外私合约的对内方面：确权不确地合约，这意味着建立单个农户使用权边界模糊的农地组织。目前在中国一些经济发达地区，如部分城郊和部分沿海地区农村以及少数“特色”农村，非农及非粮产业相当发达。这样在国家无法承担对负值农业提供补偿、公共服务和社会保障的前提下，面对农民日益强烈的公共服务与社保要求，在这些经济发达村庄的微观范围内，同一村庄内的非农产业的正外部效应同农业的负外部效应相结合，互相达成非排他性的公共合约。即在单个村庄的微观范围内，依托非农产业产生的土地级差收益为农业提供补偿、公共服务和社会保障等。这实质上就是将发达国家农村在宏观上存在的外部公共合约，在中国少数发达农村的微观范围里内部化了。于是，在这些微观村庄内部，依托农地达成两个公共合约，一是农业种粮产业和非农非粮产业双方的公共合约；二是农户之间达成建立农地组织共同使用农地的公共合约，即确权不确地制度。事实上，前一个公共合约是后一个公共合约的基础和产生原因。运用农地组织具体使用农地的做法是，这些村庄以集体组织为载体将分散使用的农户承包地集中上收，尔后出租给公司、企业、种植大户等，也有一些给集体办的农地合作社使用。这些公司、企业、大户、合作社等大多数要改变原有种植结构，种植附加值较高的非粮作物，还可以延种产业链开展深加工等；其次也利用农村建设用地出租给工商企业（少数自己经营）；再次也有一些仍然从事收益不高的种粮等普通农业（因为在必须服从上级“规模经营”的强制指令下，干部选择种粮的操心成本可能较少）；还有，不排除有的违规将农用地出租给工商企业；最后，这些被集中的农地，有一部分可能只是未来具有转为非农用地增值的潜在可能。
作为农民而言，则通过分享租金获得部分社保和公共服务。在这种制度下，农户凭借“确权”即享有家庭承包权以获得分配租金的权利，这可称之为“确权确利”；许多情况下农户还有股份转让、参与决策等权利，为此就需要建立股份制或股份合作社农地组织。无论是否建立股份制（由村组集体组织实行），其实质都是由农地组织使用农地。农民流转农地只能确定他的分配权或股权，而不能明确指定转让或收回他原有的具体地块。这正如股东能够确定和转让股份制工商企业的股份，但不能明确指定工商企业哪一部分建筑、设备、原材料、存货等的资产是属于他的，他不能明确指定转让或取回这些具体资产，因此这种农地使用制度称之为确权不确地。在笔者看来，即使在股份制组织和“不确地”农地组织内部，仍然都存在着共同经营、使用、劳动、决策以及不易退出等公共因素，故而称之内部达成了公共合约。
综上所述，中国农地“确权确地”合约与“确权不确地”合约的共性在于：（1）对外在宏观上，都存在农业与非农产业基本上的私人合约。（2）对内在微观范围内，在家庭承包权方面都是产权界定清晰的，这称之为“确权”，在这一部分两者对内也都有着私人合约，或部分私人合约，只不过它已成共识不需重点讨论。这两种合约的区别在于：（1）在微观内部，就农地使用而言，第一种“确地”是完全的私人合约，即完全分户使用；第二种“不确地”是部分的公共合约，即转由农地组织使用。（2）就农地流转而言，“确地”制度下的农地流转完全以市场为中介，流转后的收益、成本和市场、自然风险完全由交易双方承担；而“不确地”制度下农地流转主要以村组集体为中介，流转后的收益、成本和市场自然风险则很大一部分由村组承担。可见如果村组内没有很强的非农非粮产业实力，以及由此产生的级差地租，就无法承担这样的风险，就不能保持农地组织持续存在。
五、中国农地使用达成确权确地或确权不确地合约的条件
在此我们重点考察建立农地组织即达成确权不确地合约的条件。因为明确了建立组织即达成确权不确地合约的条件，那么不能建立组织即只能达成确权确地合约的条件也就迎刃而解了。我们已指出，建立组织就是达成内公外私双重合约，为此我们按照“在内部能否达成公共合约、在外部能否达成私人合约”各自的必要与充分条件讨论。
（一）内部达成公共（即不确地）合约的条件
这就要求在村社微观范围内衡量：内部合作剩余－内部合作成本＞0能否成立。
1.在内部合作剩余方面
若支持达成内部公共合约，则要求内部合作剩余较多。就一个村社内部而言，这需要具备以下条件：一是村社的非农非粮产业之相对价格显著大于农业种粮产业，以向前者出租土地的较多收入补贴后者；二是有能力加大资本、技术投入，推进农业产业结构调整升级，延伸产业链和扩大深加工，推进纵向一体化和发展非粮产业；三是有能力对土地整治整理、优化配置，选择优良经营者经营；四是农业设施、设备能够共用，能够提高劳动与资本生产率；五是能够统一技术、产品标准和加强食品安全管理，能够实行信息、知识和品牌共享；六是有能力提供生产、营销、生活等公共服务，以及较重要的社保；七是农地不确地就是以价值形态持有，其交换价值可能较大，便于流转并可以增值；八是存在行政干预的路径依赖，其中包括干部个人控制权扩张冲动的传承、强化；九是行政干预作为双刃剑的正效应发挥较多，有着较高的行政效率，集中调配处置土地和统一管理有效，招商引资有效等。以上最重要的是第一条，即让土地获得非农非粮产业的增值或潜在收益，这是产生内部合作剩余、支持内部达成公共合约的具有“否决权”的条件，是其余各条发挥作用的前提。就土地通过非农非粮产业产生级差地租而言，如果这种产业是通过内部合作产生了较多剩余，比如转用集体用地建造出售出租厂房、商办楼、商品房等，则有利于建立组织；如果这种产业是通过私人而非合作方式产生较多剩余，比如农民私人转用承包地、宅基地等建造、出售、出租住房或自营农家乐等，则不利于建立组织。
相反，若不支持内部达成公共合约，即体现为内部合作剩余较少，则是因为不具备上述诸条件，尤其是在内部不具备非农非粮产业相对价格较高这一条件。
2.在内部合作成本方面
若不支持在内部达成公共合约，则体现为内部合作成本较大。主要是行政干预产生的负效应较多：一是行政干预违背市场、自然、技术等规律，并难以承担市场、自然、技术风险，加之村社这一弱小的微观主体更加难以承受这些风险；二是强迫命令损害农民权益；三是管理监督成本较大，特别是在组织内部采用雇工劳动或集体劳动方式的尤甚；四是政府官员和村庄干部搞形象、政绩工程，损失集体公共资源，并且产生寻租成本；五是农地以价值形态存在，其（使用）产权存在一定模糊性，减少村社成员劳动和关心土地资产的激励，有些富裕农村的农民因此成为“村民贵族”，成为脱离劳动而单食租金一族。
相反若支持在内部达成公共合约，则体现为内部合作成本较小，这主要是修正农地使用方式，以降低合作成本，如在通过农地组织将农地流转给企业或大户以后，在发挥优化配置、统一管理技术、提供产前产后服务正效应的同时，通过选择或竞标再将农地转发给本地或外地有意愿有能力的农户分散种植经营。
（二）内部不达成私人（即确地）合约的条件
这就要求在村社微观范围内衡量：内部界定产权的剩余－内部界定产权的成本＜0能否成立。
1.在内部界定产权的剩余方面
若不支持达成私人合约，则体现为界定产权的剩余较少。如农地使用权界定过于清晰，以实物形态存在，则农地流转速度或增值可能减少，削减了农地交换价值。又如完全由农户分散使用农地，有时可能比农地组织减少抗风险能力。
相反若支持达成私人合约，则体现为界定产权的剩余较多。如农地使用界定清晰，以实物形态存在，则可以有充分的使用价值，并也兼有部分的交换价值（但如转为价值形态则只有交换而没有直接的使用价值）；同时如由农户分散经营，有时也可能减少风险。
2.在内部界定产权的成本方面
若不支持达成私人合约，则体现为界定产权的成本较大。一是某些非农非粮产业，如转用集体用地建造出售出租厂房、商办楼、商品房等，如同农地有关的部分经济作物、观光农业、畜牧水产养殖业等，随着土地整治、优化配置，以及设施、装备等资本投入，增加了农地资产的不可分性。二是农地具有转为非农用地很大的潜在级差地租，致使农地确地分割到户难度很大，例如成都市郊有部分农村在2008年确权确地只是到组，换言之对农户仍是不确地的。三是部分生产的品牌、技术、标准、管理、市场网络、产业链延伸和深加工等，加强了纵向一体化，增加了界定产权成本。四是农地如以价值形态存在，产权相对模糊，不容易界定产权。五是退出成本较大，这等于增加了界定成本，如俄罗斯在转轨后农地实行“联合份额所有制”，其成员退出数量实际很少，一个重要原因是这种形式导致复杂的退出程序和很大的退出交易成本。
相反若支持达成私人合约，则体现为界定产权的成本小。这可能是因为同工业等的纵向一体化不同，农业尤其是种植业的土地资产可分性强，以及其他原因，如农民私人转用承包地、宅基地等建造、出售、出租住房或自营农家乐等，导致界定产权的成本较小。
（三）外部不能达成公共合约（即受到国家支援不多）的条件
再来讨论村社的对外方面。这就要看在宏观上，农业和非农产业的合作程度，外部合作剩余－外部合作成本＜0能否成立。
1.在外部合作的剩余较少
由于一是宏观上中国的非农产业发展仍然不够，所占份额少；同时人们的恩格尔系数仍然偏高，导致非农产业对农业的相对价格不高，前者对后者的援助实力仍然相当有限；二是农村剩余人口基本完成向城市转移还需很长时期，在长期内还会存在大量农村人口，其中包括兼业农户，换言之，需要提供公共服务等的农村人口太多，以至在较长时期以内，中国的非农产业没有能力承载全部或大部分农村剩余人口的就业、社保和公共服务。
2.在外部合作的成本较大
如上所述，这也体现在非农产业援助农业和城市化进程两个方面。在中国，以国家为代表的非农产业援助村社农业，主要是通过各级政府和村组基层组织来运作的，而这会产生如下成本：一是扭曲市场配置，造成不是按市场而是按政策经营发展，容易被误导，或是减少激励助长依赖；二是行政干预的决策和政策失误，难以适应市场和自然条件的不确定性和信息不对称；三是部分政府官员和村干部利用行政权力寻租腐败等。
另一方面，在消除城乡二元结构、加快城市化进程方面产生如下成本：一是城市降低法律政策和价格（房租等收费）壁垒的难度仍然很大，滞缓了农村人口向城市转移；二是各地及城乡之间的发展水平差异极大，在社保、公共服务等方面实行均等化、统一化的难度很大，这也造成农村人口流动转移的难度很大。总之，在中国村社外部达成公共合约的剩余较小而成本较大，故而较难实现。
（四）在外部达成私人合约（即受到国家较少支援）的条件
这就要看在宏观上，以村社为代表的农业，同以国家为代表的非农产业能否清晰界定产权：外部界定产权的剩余－外部界定产权的成本＞0能否成立。
1.在外部界定产权的剩余较多
一是由于农业不能得到较多援助而继续亏损，从而加快农民转移减少农村人口；同时增加农民工劳力廉价供给，以及农地转非农的廉价供给，从而在宏观上加快非农产业发展。二是暂时维持城乡二元结构，从而在客观上创造条件有利于消除二元结构；这可以使城市有条件逐步增加城市承载能力，使农民工和农村人口渐进有序地向城市转移，从而有助于城市化顺利进行，以避免像拉美、印度等地许多农村人口迅速无序进城，产生城市自身严重的二元结构和经济社会问题。
2.在外部界定产权的成本较小
由于路径依赖规律和原有存量利益集团的作用，在宏观上界定农业与非农产业、城乡二元之间，以及村社同国家宏观支援之间的边界，其成本很小。总之，在中国村社外部达成私人合约的界定剩余较多而成本较小，故而较易实现。
上述讨论表明，中国农地使用在外部达成私人合约容易而达成公共合约较难；但在内部达成私人合约（确权确地、分户使用）还是达成公共合约（确权不确地、农地组织使用），则取决于当地当时各项条件、因素的比较与博弈。
六、两种农地使用制度的发展趋势
在以上讨论的基础上可以看出，在中国国情条件下，确权确地和确权不确地两种农地使用制度的发展，大致会具有以下特点。
第一，两种制度在对外方面，基本上长期都存在着私人合约。因为从宏观来说，非农产业比之农业相对价格较小的差距，以及城乡二元结构都将长期存在，所以外部合作剩余小于外部合作成本，外部界定产权的剩余大于外部界定产权的成本的状况也将长期存在。
第二，村社内部确权确地制度，即分户耕作、达成内私外私合约，是大多数普通农村的长期选择。因为在大多数微观村庄内部，在长期里非农非粮产业之相对价格很低或并不明显高于农业与种粮产业，加之国家为了粮食安全必然长期限定大多数农地只能种粮，故而内部合作剩余较少；另一方面在长期里行政干预等因素带来的合作成本仍然较大，总之内部合作剩余－内部合作成本＜0，表明在长期里大多数村社内部各因素的比较博弈结果不支持达成公共合约，即不支持建立农地组织。
同时，在大多数微观村社内部，由于前述的各种原因，在长期里农地实物形态的使用价值较大，价值形态的交换价值较小；同时分户耕作的风险比起建立农地组织较小，从而在长期里界定产权的剩余较多。另一方面，在大多数微观村社内部，在长期里传统农业种粮产业的土地资产可分性较强，并且这种制度使得农地参与流转的退出成本很小，加之其他原因，致使界定产权的成本较小。总之，内部界定产权的剩余－内部界定产权的成本＞0，表明在长期里大多数村社内部各因素的比较博弈结果支持达成私人合约，即支持分户耕作从而实行确权确地制度。
第三，村庄内部实行确权不确地制度，即建立农地组织、达成内公外私合约，是少数发达农村的长期选择。首先，在中国仅在少数发达农村的微观内部，非农非粮产业的相对价格显著高于农业和种粮产业，加之其他原因，使这些少数村社内部的合作剩余大于合作成本。其次，中国城市化、工业化、市场化的长期趋势呈快速发展而不会改变，这使得大中城市近郊及少数发达地区农村的非农非粮产业在长期里保持强劲势头，从而能够长期支援这些少数村社内的农业和种粮产业，并导致这些农村的土地增值潜力不断增大。再次，宏观上中国的非农产业水平较低和二元结构的状况将长期存在，国家有限的财力对农业农村支援低水平的状况也将长期存在；加之国家提供的公共服务与社保的公共性质，要求公平和均等化，那么针对中国更加长久难以消除的各地巨大的发展差异，不论国家有多大的财力，国家所能提供的公共服务和社保也必然是长期低水平的，这就迫使这些少数发达村社为了保持存量利益和既有的生活水平，继续在微观村社内部保持非农非粮产业援助农业种粮产业的公共合约，以及建立农地组织的公共合约，即确权不确地的农地使用制度。
第四，两种农地制度在对外方面，将来终究会过渡到公共合约。中国目前农地制度对外的私人合约，在其长期存在的同时，也孕育着将来终究要改变为公共合约的条件。因为当代农业作为必然的负值产业，一是由于前述种种原因其亏损越来越严重并难以为继，如果不能得到与时俱增的国家（代表非农产业）援助，那么它的状况必然损害人们的基本生存和社会稳定，从而对国家产生越来越大的压力；二是随着非农产业的持续发展和农村人口不断转移导致的相对减少，非农产业支援农业、城市反哺农村的能力与可行性越来越强；这样中国必然类似其他现代市场经济国家，不断加大对农业的支援，从而将农业外部原有的私人合约逐步改变为公共合约。当然这一过程是长期渐进的。
同时，由于中国各地发展极不平衡的国情将长期存在，广大普通农村同少数较为发达的农村也必然长期并存，在微观村社内部的农地确权确地制度与确权不确地制度也将长期并存，而两种农地使用制度的对外方面，都终将从私人合约逐步缓慢地过渡到公共合约。当然，在具体微观层面，究竟选择何种使用制度，往往是当时当地各种利益集团博弈的冲突与妥协的结果。政府要做的事，是尊重农民的自由选择权利和市场的选择。
七、结论
经过本文的讨论，可以得出如下结论。
（1）中国农地的具体使用，正日益明显地分化为两种制度：确权确地和确权不确地，前者的实质是分户使用的对内私人合约，后者的实质则是农地组织使用的对内公共合约。
（2）本文认为，应从农业外部而不是内部，从农业对于非农产业的相对价格变迁，来探究农业从古代的优势产业演变为当代弱质产业的根本原因，从而得出两种农地使用制度产生的理由。
（3）为此本文着重进一步提出了“双重合约”这一理论新框架。鉴于任何交易与合约都具有外部性，因此一切合约都是内部合约同外部合约相结合的双重合约，其中的内公外私双重合约是一般组织的基本特征。
（4）所谓农地制度的双重合约，就是在村社外部，宏观上农业同非农产业达成的外部合约；而在村社微观内部，是农户之间以及村社内部的农业同非农产业之间达成的内部合约。由于外部和内部各自的农业同非农产业的相对价格不同，从而分别产生了公共或私人性质不同的内部或外部合约，进而构成了不同组合的农地双重合约，以及其中之一的农地组织。
（5）两种农地使用制度各自存在的条件，可以用组织是否存在的条件来衡量：一是内部是否支持达成公共合约，即合作剩余－合作成本＞0，以及界定产权剩余－界定产权成本＜0两式是否成立；显然，在内部这两式成立表明支持建立公共合约即不确地制度，反之不成立表明支持建立私人合约即确地制度。二是外部是否支持达成私人合约，即合作剩余－合作成本＜0，以及界定产权剩余－界定产权成本＞0两式是否成立；显然，在中国当代这两式都是成立的。而其中具体的主要条件，就是在村社内部以及外部，非农产业对于农业之相对价格提高的程度，及由此产生的级差地租。
（6）在中国国情基础上，两种农地使用制度的共性，是农业外部长期存在着私人合约，以及内部关于土地家庭承包权确权的私人合约。而在内部分别存在的不同个性是，在大多数一般农村，内部长期存在着分户使用的确权确地制度，即内部的私人合约或总体上的内私外私双重合约；但在少数发达的农村，内部长期存在着农地组织使用的确权不确地制度，即内部的公共合约或总体上的内公外私双重合约。
（7）在中国发展长期不平衡的国情基础上，两种不同的农地使用制度在对内方面将长期并存而变化不大；而在对外方面将会经过相当长期的演变，终究由私人合约逐步缓慢地演变为公共合约。
标签：外部性论文; 农业发展论文; 产权理论论文; 土地产权论文; 制度理论论文; 农业论文; 三农论文; 经济论文; 排他性论文;