完善公共财政体系需要研究的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,公共财政论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0150(2012)05-0003-07
公共财政的科学内涵，是政府凭借法律赋予的公共权力，依法从社会筹集资金，并为全社会提供公共产品和公共服务。公共财政的核心是维护和保障国家及社会公众整体利益。一般来说，公共财政有以下基本特征：一是法制性。公共财政收入的筹集和公共财政支出的安排，必须以法律为依据，经法定程序批准，严格依法执行，并接受立法机关监督。二是公平性。公共财政体现国家和社会公众整体利益，通过预算安排和税收政策，促进社会公平和经济社会全面、协调、可持续发展，逐步实现公共服务均等化。三是科学性。公共财政收支安排和运用，必须统筹兼顾，符合国家经济社会发展方向和广大民众愿望，既要做到“取之于民，用之于民”，又要做到“取之有度，用之有节”。四是绩效性。公共财政资金的使用，必须优先保障国家安全、公共安全、公益事业和改善民生；必须注重支出绩效，强调勤俭节约，反对铺张浪费，规范资金管理，严格绩效考核，重点解决好经济社会发展和民众反映最强烈、要求最迫切的问题。五是公开性。公共财政涉及公众利益，社会民众拥有知情权和监督权。经国家权力机关批准的预算、调整预算、部门预算和决算，除涉及国家秘密之外，都应当及时向社会公开，并接受社会民众的监督。
我国改革开放30多年来，公共财政建设取得了显著成绩，财政面貌发生了重大变化，法制性不断增强，公平性逐步完善，科学性逐年提高，绩效性日趋改进，公开性日益显现。但从总体上看，我国公共财政体系还不够健全，公共财政运行还存在一些理财观念的束缚和体制机制的障碍，充分发挥公共财政在国家经济社会发展中的重要职能和作用，还有一系列重大问题需要深入研究和讨论。
一、关于政府“取”和“予”的关系问题
政府的“取”和“予”，始终是公共财政必须正确处理的核心问题。从经济学原理上讲，创造社会财富和财力的主体是亿万民众和各类企业，任何政府都没有“生财”的能力。政府拥有法律赋予的“聚财”职能，按照法律规定，制订有关政策，运用税收等手段，参与社会分配，将一部分财力聚集到政府手中。从这个意义上讲，政府不是“摇钱树”，而是“聚宝盆”。这就是政府对民众的“取”。政府取得越多，民众所得就越少，对民生影响就越大。另一方面，政府聚集的财力，除一部分用于国家安全和政府履行职能以外，主要用于改善民生和社会事业发展。这就是政府对民生的“予”。政府对民众“予”得越多，对于改善民生的作用越大。在“取”和“予”的关系上，政府只能是先“取”后“予”，而不能先“予”后“取”；只能是“取”“予”相当，而不能多“予”少“取”，更不能只“予”不“取”。从这个意义上讲，政府对民众的“予”，并不是无偿的施舍，而是取之于民，用之于民，也就是“羊毛出在羊身上”。
这里就引申出一个问题，我们如何正确把握政府“取”和“予”的度，也就是如何科学把握财政收支规模。这个问题既涉及政府的理财观念，也涉及政府的理财方式。近十几年来，我国财政收支一直保持高速增长。全国公共财政收入从2000年的13395亿元，猛增到2011年的103874亿元，年均增长20.5％；全国公共财政支出从2000年的15887亿元，猛增到2011年的41363亿元，年均增长38.4％。政府性收入的增长幅度大大高于居民收入的增长幅度，导致政府性收入占国民收入的比重不断提高，居民收入占国民收入的比重逐年下降。更应当引起重视的是，各级政府都认为财政收支规模越大越好，增长速度越快越好，都把财政收支的高增长作为衡量经济发展效益和政府工作绩效的重要标志，追求大进大出、大收大支。我们需要反思的是，这种理财观念和理财方式，是否真正有利于提高人民生活质量和水平？从“取”上看，由于政府收入有些是直接来自于居民的缴纳，有些是通过商品和服务的价格增加居民支出而变相减少居民收入，政府所取得增长得过快，必然影响人民生活。从“予”上看，如果政府对取之于民的财政资金能够运用得当，真正解决了群众普遍最关心、要求最迫切的困难，也会得到人民群众的拥护，但实际效果并不理想。近几年各级财政用于教育、卫生、“三农”以及城乡基础设施的投入大幅度增加，有些地方政府甚至背上了沉重的债务，但群众反映强烈的入托难、上学难、看病难、出行难等问题，并没有得到真正解决。各级财政往往只注重收支规模的扩大和增长速度的提高，却忽视收入过快增长对经济社会发展带来的不利影响和支出绩效是否符合民众的期望。
我认为，政府的“取”和“予”，必须与我国的基本国情相适应。我国是发展中的大国，国家经济实力和居民收入水平都不高，基本国情决定了我国不能实行多“取”多“予”、大收大支的政策，而应当做到“取”之有度、“予”之有节。改善人民生活，不能过多依赖政府的“予”，主要应当依靠广大居民艰苦奋斗、勤劳致富。欧美国家实行高福利政策，对民众的“予”很多，但“予”的背后是高税收，甚至是高赤字、高债务，既造成居民对政府的依赖，也影响国家可持续发展。我们应当汲取欧美国家的教训，坚持从国情出发，切实转变理财观点，正确处理好政府“取”和“予”的关系，将理财方式从追求收支扩张转变到注重质量的效益上来。
二、关于国计与民生的关系问题
国计与民生，一个是国家经济，一个是人民生活，两者之间的关系密不可分。国计是民生的基础，离开了国计，就谈不上民生；民生是国计的归宿，离开了民生，经济发展就失去了动力。正确处理发展经济与改善民生的关系，始终是公共财政最重要的课题。近几年，公共财政安排与民生有关的支出大幅度增长，体现了党和政府对改善民生的高度重视。同时也要看到，虽然我国的国内生产总值已经跃居世界第二位，但GDP并不等同于国家实力，也不等同于社会财富。衡量一个国家的经济实力，主要应当看资源竞争力、人力竞争力、科技竞争力、市场竞争力、环境竞争力以及国防竞争力。在这些方面，我国与发达国家还有很大差距。我国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题还相当突出，经济发展受到国际资源、市场、人才、技术等方面的制约，不确定因素很多。这种状况不改变，民生改善就缺乏稳定的基础。公共财政应当站在国家经济社会科学发展的高度，不仅要努力保障和改善民生，更要积极研究制定有利于经济结构调整和经济发展方式转变的财税政策，加大对资源开发、环境保护、人才培养、重大科研、技术应用以及扩大消费等领域的财政支持，为经济稳定发展和民生持续改善奠定坚实的基础。改善民生应当坚持尽力而为、量力而行、统筹兼顾、突出重点的原则，集中解决群众生活中最突出的问题。在任何情况下，民生改善都应当紧紧依靠亿万人民自力更生、艰苦奋斗、勤劳创业和积极奉献。
三、关于中央财政与地方财政的关系问题
我国实行分税制财政体制改革以来，中央财政收入占全国财政收入的比重，由1993年的22％提高到2011年的50％左右，调控能力明显增强。同时，中央财政又通过转移支付和税收返还，将中央集中财力的2/3补助给了地方，壮大了中西部地区的财力。据2012年预算安排，中央本级财政支出只占全国财政支出的15％，地方各级财政支出所占比重达到了85％。单纯从数字上看，地方财政状况似乎有了很大改善，而在实际上，地方财政、特别是县级财政困难的状况依然相当突出。究其原因，主要来自三个方面：一是中央与地方之间的财政体制改革滞后，特别是各级财政的支出范围和支出责任划分不清，导致财力与支出责任相匹配的财政体制一直没有真正建立起来。中央政府不断出台新的增加支出政策，使地方财政承担越来越大的支出责任，超过了财力可能。二是中央财政安排的转移支付中，用于均衡财力的转移支付规模和比重太小，专项转移支付规模和比重太大，弱化了转移支付对均衡地区间财力的作用。三是中央财政安排的专项转移支付，多数要求地方资金配套，使自有财力不足的地方政府更是“雪上加霜”。以上三个问题集中显示出“财权在上、责任在下”的弊端。党的“十七大”明确提出了“健全中央与地方财力与事权相匹配的体制”、“提高一般性转移支付规模和比例”等要求，但财政体制改革一直没有取得明显进展。近几年，中央财政积极建立县级基本财力保障机制，“保工资、保运转、保民生”，缓解了县级财政的困难。但由于县级财政的支出责任仍然没有划分清楚，财力与支出责任仍然难以匹配，财力保障机制也难以完善和稳定。
处理好中央财政与地方财政的关系，当务之急，一是应当根据我国财政经济发展不平衡的特点，研究对经济欠发达的西部地区实现特殊的财政体制，提高这些地区公共财政收入的留成比例，扩大其“财权”，增加其自有财力，减少财政资金的迂回和运作；二是科学界定中央与地方以及地方各级政府之间的财政支出范围与责任，明确哪些支出由中央财政负责，哪些支出由地方哪一级财政负责。中央财政和省级财政既然集中了全国较多的财力，也应当将某些支出划归中央和省级财政支出，承担更多的支出责任。对于划归市、县的支出，中央和省级财政应当按照规范的标准，科学测算地方所需财力和自有财力，并对存在财力缺口的地方通过增加均衡性转移支付给予保障。中央财政制定新的支出政策，应当充分考虑地方财力可能，并提供相应的财力保障。同时，应当大力压缩专项转移支付，确需保留的部分项目，一般不再要求地方配套。
四、关于城市与农村统筹发展的问题
农业、农民、农村问题，一直是全党工作的重中之重。近几年连续发出的中央一号文件，陆续提出了建设社会主义新农村、实现农业现代化、推进城乡一体化建设、推动城镇化建设以及以工补农、以城带乡等重大任务。2011年，中央本级财政支出和对地方专项转移支付中用于“三农”的资金超过1万亿元，地方财政的“三农”支出也在大幅度增长。但从总体上看，全国财政用于“三农”支出占全部财政支出的比重仍然很低，公共财政资金的绝大部分仍然用于城市，公共财政支出中“重城轻乡”的局面依然没有根本改变。有些地方在城镇化建设中，不是重点发展小城镇，改善农村城镇基础设施和公共服务条件，发展农副产品加工和服务产业，吸引农村富余劳动力向城镇转移，而是盲目扩张大中城市。随着城市规模的不断扩大，占用农村土地越来越多，城市人口也日益膨胀，有些城市的外来人口甚至超过了本地户籍人口，带来了一系列社会问题。如果农村土地不断被城市建设所占用，农村年富力强和有专业技能的劳动力不断转移到城市，如何建设社会主义新农村？如何实现农业现代化？我国现代化建设的瓶颈在农村，薄弱环节在农村，重点在农村，资金需求最大的也在农村。没有农村的现代化，就没有中国的现代化。公共财政应当切实转变理财观念，真正将财政支出的重点转移到农村，从财力分配上支持农村现代化建设，将农田、水利、小城镇基础设施和公共服务建设作为今后扩大投资的重点，并引导农副产品加工、服务产业向小城镇转移，切实改善农村生产生活条件，控制大城市的盲目扩张。
五、关于科学运用税收政策与财政政策问题
税收政策和财政政策，都是财政参与国民收入分配的重要手段，也都是国家调控经济社会发展的重要工具，但两者的具体功能却存在很大的区别。税收政策的基本功能，一是依法为国家聚集财政资金，二是调节国民收入及居民收入分配。财政政策的基本功能，一是通过预算科学分配财政资金，二是为政府履行职责提供财力保障，促进公共服务事业发展和完善社会保障体系。一般来说，税收政策更能体现公平和共享，财政政策更能体现政府意志和权力。在实际工作中，我们比较注重财政政策的运用，善于采取政府直接投资和增加补贴的手段，不断扩大财政支出范围和规模，导致政府的支出责任越来越重，财政赤字和政府债务也逐年增加。大量的政府性债务不能按期归还，增加了财政风险和金融风险。而对税收政策的运用却一直不够重视，对税收结构和税收政策调整缺乏深入的研究，实施的广度和力度都不够大。我们比较注重税收的聚财功能，忽视其调节收入分配的功能，税收收入的主体依然是体现普遍负担原则的增值税、消费税和营业税，体现调节功能的直接税依然十分薄弱，难以发挥调节居民收入的作用。目前，个人所得税基本上属于工薪税，对企业所有者等非工薪收入难以实施有效的征管。中央提出要提高居民收入的“两个比重”，但如果不对税收结构和税收政策作出重大调整，不适当降低财政收入占GDP的比重，只把增加职工收入的责任推给企业，势必影响企业运营和经济稳定发展，也难以实现中央的要求。在运用公共财政政策方面，提高财政资金使用效益的任务也很艰巨。衡量公共财政支出的绩效，不能只满足于支出数额的增加，更要注重财政资金是否用在经济社会发展和民生改善最急需的地方，是否解决了群众关心的实际问题。公共财政的科学化、精细化管理，应当切实体现在转变理财观念和理财方式上，切实改进预算编制，规范预算执行，严格预算监督，注重支出绩效，并实行责任追究制度的制定。在这些方面，公共财政任重道远。
六、关于科学评估宏观税收负担的问题
我国的宏观税负重不重，社会上有着不同意见。一种意见认为，我国的公共财政收入占GDP的比重仅有20％左右，远远低于经济发达国家和部分发展中国家，财政收入占GDP的比重还存在较大的上升空间。一种意见认为，我国在公共财政收入之外，还存在大量的政府性非税收入，包括政府基金收入、土地出让收入以及各种行政性和服务性收费收入。如果将全部政府性收入加在一起，我国宏观税负是比较重的。特别是各种政府性收费，有些项目未经法律法规确定，由地方政府或部门自行设立；有些项目管理混乱，随意性很大；有些项目未列入预算统筹安排，而由收费单位自收自支。我国对宏观税负缺乏科学、规范的统计标准和口径，难以客观公正地反映我国实际宏观税负水平。作为公共财政，应当尽快建立符合我国国情、科学规范的政府性收入统计制度，全面准确地反映政府性收入的实际规模和企业、居民的宏观税负水平，并向社会公布。在此基础上，对税费政策作出适当调整，重点是清理各项政府性非税收收入，凡是未经法律法规规定、由地方和部门自行设立的收费项目以及不符合经济社会发展需要的收费项目，应当坚决予以取消。
七、关于防范地方政府性债务风险问题
多年来，各级地方政府通过向银行等金融机构举借债务筹集了大量资金，用于基础设施建设、市政建设和民生工程。应当说，在我国经济稳定增长和财政收入稳步增加的情况下，政府举借部分债务用于某些特定支出并不可怕。问题在于，政府举债必须符合法律法规的规定，必须履行一定的审批程序，必须保持合理的规模和结构，必须用于经济社会发展最急需的方面，必须有稳定可靠的偿债资金来源。从实际情况看，地方政府在债务举借、使用和偿还方面都存在不少问题。有些项目过于超前，重复建设严重，使用效率不高，缺乏偿债能力，大部分地方未在预算中安排偿债资金。有些地方举借债务只着眼于拉动当前经济增长，忽视经济社会的可持续发展。有些同志用欧美国家债务余额占GDP或财政收入的比重，论证我国地方政府性债务的“安全、可控”，这是缺乏说服力的。衡量地方政府性债务风险的基本标准，应当是能否按期归还债务。目前各级政府到期的债务基本上不能按时归还，只能依靠债务展期或借新还旧，说明地方政府性债务存在很大的风险。我们应当从转变经济发展方式和实现经济可持续发展的高度，深入思考地方举债搞建设的可行性和可持续性，对地方政府性债务依法实施规范、严格的监督和管理，有效防范风险，切实遵循速度与效益相统一的建设方针。
八、关于深化税制改革问题
当前我国税制存在以下主要问题：一是税收法制不健全。在现有的19个税种中，只有企业所得税、个人所得税和车船税经全国人民代表大会或全国人大常委会审议批准设立了法律，其余税种有的以“条例”形式立法，有的甚至以“暂行条例”而执行多年。二是税制结构不合理。在各项税收中，体现普遍负担原则的增值税、消费税、营业税等间接税，占全部税收收入的70％以上；而体现调节收入功能的企业所得税、个人所得税等直接税，占全部税收收入的比重不足30％。三是税收政策与经济政策衔接得不够紧密，至今尚未制定出一套促进经济发展方式转变和经济结构调整的税收政策。四是税收征管制度不健全。有些地方为招商引资，不顾产业政策给予税收优惠；银行现金管理制度不完善，居民收入信息不透明，税务部门难以掌握居民工薪以外的实际收入；对企业所有者不能准确核定个人收入，其个人和家庭消费支出又在企业成本中列支，既流失了个人所得税，也流失了企业所得税。
今后税制改革的方向，应当在注重税收聚财功能的同时，强化税收的调节功能。
第一，切实加强对个人收入的税收调节，重在调节过高收入。尽快建立居民实际收入的信息共享制度，准确掌握居民各类收入，并严格依法征收；科学核定企业所有者的个人收入，并禁止其个人和家庭消费支出在企业成本中列支。对居民房屋交易增值所得，应当征收个人所得税或特别增值税。
第二，适当调整消费税的征收范围和税率，对部分日用消费品不再征收消费税，对某些高耗能、高污染产品开征消费税，对不同产品的消费税税率进行或升或降的调整。
第三，在扩大增值税实施范围的同时，研究实行增值税差别税率政策。对科技创新产品、清洁能源产品、节能减排产品以及其他国家鼓励发展的行业及产品，应研究实行较低的增值税税率政策；对国家禁止或限制发展的行业及产品，应实行较高的增值税税率。
第四，研究开征环境保护税，对高耗能、高污染行业及产品，实行较高的税率。完善资源税，扩大资源税征收范围，对短缺资源实行较高的资源税税率。
第五，推行费改税。将符合税收条件的部分收费项目改为税收，下决心清理取消不合理的行政性收费，以实现“正税清费”，规范管理。
第六，健全税收法制。逐步将目前的各种“税收条例”修改完善，经人大审议批准成为法律。对于新设或修改涉及社会公众利益的税收立法，应当经过全国人大或全国人大常委会审议批准，以增强税法的权威性。
九、关于健全预算法制问题
1994年颁布的预算法，对于完善我国预算法律制度，规范预算管理发挥了重要作用。随着我国经济社会的发展和民主法制建设的不断增强，现行预算法与现实需要不适应的问题越来越突出。主要表现在：一是对各级人大的预算、决算审查、批准权和预算执行的监督权，作了程序性规定，但缺乏实质性要求，审查、监督的实效性不够强；二是对预算编制的完整性缺乏明确的规定，有些政府性收支未纳入预算，脱离人大监督，征收和使用很不规范，甚至滋生腐败问题；三是对预算执行缺乏严格的约束，不少地方政府未经法定程序批准，在预算之外追加新的支出，影响预算的法制性和严肃性；四是对财政体制和转移支付制度缺乏明确表述，执行不够规范，削弱了财政体制和转移支付对于均衡地区间财力的作用；五是对财政支出绩效缺乏明确要求，重支出数量，轻支出质量的问题比较普遍，存在不少损失浪费现象；六是只对控制地方财政发行债券作出了规定，对地方政府举借债务或担保举借债务缺乏明确的约束，不利于防范和管理地方政府性债务风险；七是对预算公开缺乏明确的要求，目前各级政府及其部门公布的预算、决算，内容比较空泛，与社会民众的期望还有很大差距；八是对预算监督和违法行为的追究规定得比较原则，缺乏可操作性。为了修改完善预算法，第十一届全国人大常委会已经对修改预算法草案进行了两次审议，现正在广泛征求社会意见，并研究进一步修改。预算法的修订，标志着我国预算法制建设和公共财政管理进入了一个新阶段。我们应当积极投身于预算法的修改工作之中。新修订的预算法经全国人大常委会批准后，我们工作的关键，是坚持维护预算法的尊严与权威，坚持依法理财、科学理财、民主理财，对违反预算法的行为严格依法追究责任。
注：本文为高强同志2012年8月18日在“中国公共财政研究院”揭牌仪式暨中国公共财政建设高层论坛发表的主题演讲稿，文章格式按载文要求作了调整，内容未变，特此说明。
收稿日期：2012-08-20
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